關(guān)于我國(guó)電子文件管理體制的思考

文/楊亦豐

隨著電子文件的大量生成、普遍應(yīng)用以及指數(shù)級(jí)的增長(zhǎng)，電子文件已然成為現(xiàn)代社會(huì)的基本信息支撐，在各方面均有重要作用，是關(guān)系我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的重要的戰(zhàn)略資源。

行政主管部門(mén)、文件形成單位和國(guó)家檔案館、系統(tǒng)供應(yīng)商、研究與教育組織以及協(xié)作組織五類(lèi)機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)成了我國(guó)的電子文件管理組織系統(tǒng)。其中，在行政主管部門(mén)通過(guò)政策、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)等的指導(dǎo)下，文件形成單位形成相關(guān)文件，之后歸檔于檔案部門(mén)，最后移交于國(guó)家檔案館，其均是電子文件的管理者。這便是我國(guó)的電子文件管理流程。

我國(guó)電子文件管理體制建立于既有的檔案管理體制之上，既有優(yōu)勢(shì)，也有劣勢(shì)。要提升國(guó)家對(duì)電子文件資源的掌控力，應(yīng)著力改革和完善電子文件管理體制：一是拓展檔案部門(mén)職權(quán)，堅(jiān)持集中統(tǒng)一管理原則；二是理順各部門(mén)間的職責(zé)劃分，建立跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；三是立足整體規(guī)劃，規(guī)范地方行動(dòng)；四是建立和完善電子文件管理審計(jì)制度，開(kāi)展績(jī)效考核。同時(shí)，為了保障文件得以及時(shí)歸檔以及移交，我國(guó)構(gòu)建了包括檔案部門(mén)、各業(yè)務(wù)兼職檔案員在內(nèi)的機(jī)構(gòu)內(nèi)部的檔案組織網(wǎng)絡(luò)，這也是我國(guó)電子文件管理體制的一大特點(diǎn)。就我國(guó)的電子文件管理體系而言，最突出的特點(diǎn)便是“條塊結(jié)合、分級(jí)管理”。這表現(xiàn)在我國(guó)的檔案行政管理機(jī)構(gòu)上，橫向在每個(gè)行政區(qū)域中都分門(mén)別類(lèi)地設(shè)立了眾多檔案機(jī)構(gòu)，縱向上，在每一個(gè)行業(yè)都設(shè)立了各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)。而處于橫縱交錯(cuò)的檔案管理網(wǎng)絡(luò)中央的則是國(guó)家檔案館，統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)的檔案事業(yè)。

整體而言，我國(guó)電子文件管理體制建立于既有的檔案管理體制之上，有著不容磨滅的優(yōu)勢(shì)，但也有著阻礙電子文件管理，掌控電子文件資源的劣勢(shì)。

一、我國(guó)電子文件管理體制的經(jīng)驗(yàn)

（一）檔案機(jī)構(gòu)全面覆蓋、組織形式完備

“條塊結(jié)合、分級(jí)管理”的檔案管理體系覆蓋了全國(guó)，橫縱結(jié)合的檔案管理隊(duì)伍為電子文件管理工作的開(kāi)展和深化提供了巨大支撐。

（二）行政指導(dǎo)擁有巨大影響力

在我國(guó)的電子文件管理組織系統(tǒng)中，檔案行政主管部門(mén)處于指導(dǎo)地位，擁有強(qiáng)大的行政影響力：通過(guò)制定政策、標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)檔案工作的完善與發(fā)展；確定發(fā)展前景，推動(dòng)關(guān)鍵項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)各方面的協(xié)調(diào)互動(dòng)。對(duì)于我國(guó)的電子文件管理而言，因?yàn)槠鸩捷^晚，所以較發(fā)達(dá)國(guó)家難免會(huì)有差距，而強(qiáng)大行政指導(dǎo)影響力可以促進(jìn)電子文件管理政策、法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)的順利落實(shí)。

（三）基層及地方檔案部門(mén)積極開(kāi)展相關(guān)工作

這主要體現(xiàn)在國(guó)家政策標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)前，眾多基層及地方檔案部門(mén)或是積極開(kāi)展試點(diǎn)工作，或是積極先行探索電子文件管理的方法和標(biāo)準(zhǔn)，這些試點(diǎn)工作為我國(guó)前期的電子文件的良好管理積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、完善我國(guó)電子文件管理體制的對(duì)策

（一）拓展檔案部門(mén)職權(quán)，堅(jiān)持集中統(tǒng)一管理原則

為擺脫我國(guó)對(duì)文件、檔案長(zhǎng)期實(shí)行的分段多部門(mén)管理，建立電子文件的全程管理模式是最好出路，而其落腳點(diǎn)正是檔案部門(mén)。檔案部門(mén)應(yīng)由原先對(duì)于檔案的統(tǒng)一管理擴(kuò)大至對(duì)于整個(gè)電子文件管理過(guò)程的統(tǒng)一管理。這不僅是電子文件生命周期理論和文件連續(xù)體理論強(qiáng)調(diào)電子文件運(yùn)動(dòng)過(guò)程與電子文件管理過(guò)程的整體性、連續(xù)性以及集成性要求的體現(xiàn)，更是業(yè)務(wù)流程優(yōu)化精神的體現(xiàn)。因?yàn)闄n案部門(mén)的職能工作位于整個(gè)文件管理流程的后端，因此，為保證電子文件的真實(shí)、完整、可靠、可用，檔案部門(mén)的專(zhuān)業(yè)要求理應(yīng)貫穿于整個(gè)文件管理過(guò)程。

筆者認(rèn)為，切實(shí)讓檔案部門(mén)全程管理落地，應(yīng)從行政和立法兩方面入手。在行政層面，正如“大部制”改革的思想，國(guó)家應(yīng)將在電子文件管理領(lǐng)域中職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)集中，由檔案部門(mén)統(tǒng)一管理，從而避免職權(quán)分割，提高行政效率。同時(shí)，正如馮惠玲等學(xué)者的構(gòu)想，將“檔案局”更名為“文件與檔案局”，從而避免名分上的尷尬。在立法層面，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)修訂《中華人民檔案法》或者頒布相關(guān)法規(guī)等，明確賦予檔案部門(mén)對(duì)于電子文件的全程管理和前端控制的權(quán)利，從而使檔案部門(mén)對(duì)于電子文件的集中統(tǒng)一管理既合情也合法。

（二）加強(qiáng)各有關(guān)部門(mén)間的合作協(xié)調(diào)

首先，理順各部門(mén)間的職責(zé)劃分。在整個(gè)電子文件管理過(guò)程中，檔案部門(mén)應(yīng)及時(shí)指導(dǎo)、監(jiān)督各業(yè)務(wù)部門(mén)的電子文件相關(guān)工作，并對(duì)于具有永久保存價(jià)值的電子文件集中保管并且向社會(huì)提供利用服務(wù)；各業(yè)務(wù)部門(mén)則要在檔案部門(mén)的指導(dǎo)下保質(zhì)保量地完成電子文件的移交工作；信息部門(mén)則要指導(dǎo)和落實(shí)檔案部門(mén)的相關(guān)技術(shù)問(wèn)題和要求。各部門(mén)各司其職，從而得以保障電子文件的真實(shí)性、完整性、可靠性以及可用性。

其次，“建立跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這也是許多國(guó)家在面對(duì)多領(lǐng)域共同問(wèn)題時(shí)的常用手段”。就國(guó)家層面而言，以國(guó)家電子文件管理部際聯(lián)席會(huì)議為代表的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以作為電子文件管理領(lǐng)域的最高級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)電子文件管理領(lǐng)域中國(guó)家層面的規(guī)劃、政策等進(jìn)行各有關(guān)部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)其合作；而就地方和基層而言，跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以打破宏觀政策落實(shí)過(guò)程中的職權(quán)壁壘，促進(jìn)國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、政策的落實(shí)，提升國(guó)家整體的電子文件管理水平。

（三）立足整體規(guī)劃，規(guī)范地方行動(dòng)

為了解決電子文件管理項(xiàng)目的低水平重復(fù)、信息資源分布不均勻等情況，國(guó)家層面必須首先做好整體規(guī)劃，制定全國(guó)電子文件管理戰(zhàn)略，宏觀統(tǒng)籌安排全國(guó)的電子文件管理項(xiàng)目。其次，國(guó)家應(yīng)結(jié)合各地方電子文件工作實(shí)際情況以及信息化建設(shè)情況，全面規(guī)劃各地區(qū)的試點(diǎn)及探索活動(dòng)，避免一哄而上情況的發(fā)生。最后，要加強(qiáng)基層及地方檔案部門(mén)的教育及培訓(xùn)，積極普及國(guó)家關(guān)于電子文件管理的宏觀理念，提升基層檔案工作人員的電子文件管理水平。

（四）建立和完善電子文件管理審計(jì)制度，開(kāi)展績(jī)效考核

審計(jì)工作在電子文件管理領(lǐng)域的擴(kuò)展，在國(guó)外已然屢見(jiàn)不鮮，并且在促進(jìn)電子文件管理水平方面廣受好評(píng)。澳大利亞國(guó)家審計(jì)辦公室的《包括電子文件管理的文件管理績(jī)效審計(jì)》和美國(guó)審計(jì)總署對(duì)國(guó)家檔案館以及檔案與文件管理署的電子文件管理建議，均包括了審計(jì)活動(dòng)。其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，定期的審計(jì)活動(dòng)可以客觀評(píng)估電子文件管理的真實(shí)情況，從而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。

除審計(jì)制度外，電子文件管理體制中還應(yīng)引入績(jī)效考核制度用以鞭策相關(guān)部門(mén)和工作人員，提升其執(zhí)行力。即我國(guó)應(yīng)定期監(jiān)督、檢查各單位電子文件管理情況，同時(shí)開(kāi)展電子文件管理績(jī)效專(zhuān)門(mén)考核，并且將電子文件管理績(jī)效納入相關(guān)工作人員的考核指標(biāo)體系之中。