以協(xié)同治理推動智慧城市建設(shè)的路徑分析

劉夢思

摘? ?要：建設(shè)智慧城市是一場城市治理的系統(tǒng)性變革，不但有利于提升國家經(jīng)濟競爭力，也是重塑世界競爭格局的關(guān)鍵。我國當前已處在改革的深水區(qū)，智慧城市的建設(shè)面臨著各種新的困難和更為復(fù)雜的形勢，亟需治理理論作支撐。協(xié)同治理理論是在當代公共治理下主張非政府主體參與社會事務(wù)治理以提高政府服務(wù)的質(zhì)量及效率的理論，對協(xié)同治理結(jié)合智慧城市建設(shè)進行研究，讓治理更好賦能城市發(fā)展具有一定的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：智慧城市；多元共治；協(xié)同治理

中圖分類號：D630? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）08-0029-04

引言

建設(shè)智慧城市作為全球城市發(fā)展的一股熱潮，是城市發(fā)展方向和數(shù)字轉(zhuǎn)型的新概念。在信息全球化的背景下，智慧城市的建設(shè)與規(guī)劃引起世界各個國家的重視，成為國家發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的重點。智慧城市建設(shè)是一種新型的人類合作模式，通過運用信息技術(shù)建設(shè)及數(shù)據(jù)的使用，從而提升城市資源利用率，打造更宜居、更便捷的城市，打破空間限制，方便政府公共產(chǎn)品及服務(wù)惠及民眾，提高人民的幸福感。建設(shè)智慧城市作為當前城市治理中的一個有效解決問題的方法，通過數(shù)字平臺、智慧協(xié)作、高素質(zhì)人才以及相應(yīng)的制度來提高城市的包容性和應(yīng)對力，使城市的系統(tǒng)、流程和服務(wù)更高效、更智能[1]。在2021年全國兩會上，新型智慧城市建設(shè)依舊是熱議話題?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標中針對加快新基建、提高數(shù)字政府建設(shè)、推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)及數(shù)字經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展以及堅定不移地推進數(shù)字強國建設(shè)進行了規(guī)劃布局。在我國，智慧城市的探索與實踐逐漸向深向好發(fā)展，但是在此進程中尚且存在一些短板和不足。本文通過梳理智慧城市發(fā)展歷程，深入研究智慧城市的治理，提出以動態(tài)化的協(xié)同治理賦能智慧城市建設(shè)，并針對智慧城市建設(shè)中的瓶頸與問題建言獻策，對于推動我國智慧城市全面建設(shè)具有重要意義。

一、國內(nèi)外研究綜述

巴巴拉格雷認為，協(xié)同治理是不同黨派發(fā)現(xiàn)本黨不足、看到復(fù)雜問題存在原因，從而尋找處理方式以消除彼此間隔閡的過程。也有學(xué)者將協(xié)同治理定義為，為了制定共同政策并完成執(zhí)行，及在政府管理項目中非政府利益相關(guān)者同一個或多個公共機構(gòu)合作，共同參與制定合理的、目標導(dǎo)向的決策過程[2]。在傳統(tǒng)的官僚制政府下，公共產(chǎn)品和服務(wù)訴求難以被滿足，其科層制組織內(nèi)部的利益固化，是政府與外界協(xié)同及價值共創(chuàng)實現(xiàn)的梗阻。協(xié)同的本質(zhì)在于組織自治性，各個系統(tǒng)內(nèi)部通過自行改革、自行協(xié)商，使內(nèi)部協(xié)同，進行共同治理，保證價值和行動的一致性[3]。協(xié)同治理與傳統(tǒng)單方的、封閉式的管理決策模式不同，協(xié)同治理是開放的，要求利益相關(guān)者直接參與決策及執(zhí)行的所有流程。當今社會，受信息技術(shù)賦能的公眾、平臺企業(yè)、社會組織往往擁有比政府部門更快的信息獲取渠道和更強的信息處理能力[4]。多元主體之間進行協(xié)調(diào)，在不同目標利益訴求中協(xié)商，有利于科學(xué)合理解決各種利益差異及糾紛。當前智慧城市的研究中，提出了加大高新技術(shù)投入、創(chuàng)新管理模式、政府職能轉(zhuǎn)變、加強制度機制建設(shè)等多種智慧治理實現(xiàn)路徑[5]。

在實現(xiàn)智慧城市建設(shè)的多種路徑中，也提到了加強政府與企業(yè)協(xié)同、提高公民參與、建立信息共享機制等。首先，智慧城市與協(xié)同治理相互呼應(yīng)。智慧城市的建設(shè)依靠高新技術(shù)、數(shù)字平臺、模塊化，從而實現(xiàn)多終端信息共享。與傳統(tǒng)城市治理不同，智慧城市主要是通過接入數(shù)據(jù)中臺、建設(shè)物聯(lián)設(shè)備和數(shù)據(jù)對接，改變物理世界對各界參與協(xié)同的限制，為多元主體提供線上及線下的互動交流場所[6]。其次，智慧城市數(shù)字技術(shù)建設(shè)使用過程涉及多元主體。在技術(shù)建設(shè)及使用中存在技術(shù)生產(chǎn)者、技術(shù)聚合者、技術(shù)利用者以及技術(shù)消費者多元主體。任何個人或組織都無法獨立有效地完成此間任何一環(huán)，政府必須放棄封閉和壟斷，向企業(yè)、非政府組織、媒體、行業(yè)專家及公眾尋求合作，尋求更好的建設(shè)新型智慧城市的可能性，從而實現(xiàn)構(gòu)建智慧城市價值[7]。再次，協(xié)同治理已有相應(yīng)實踐經(jīng)驗。在美國，智慧城市建設(shè)中服務(wù)及產(chǎn)品供給圍繞著使用者體驗，數(shù)據(jù)開放共享。不斷深化政府間橫縱機構(gòu)的協(xié)調(diào)互動，促進各政府內(nèi)部、橫向部門、政府與企業(yè)及公眾之間的溝通交流，使智慧城市的建設(shè)更加科學(xué)有效[8]。在英國，政府專門建立了開放數(shù)據(jù)研究所，以對數(shù)據(jù)共享、多主體共治等相關(guān)主題的理論、治理和實踐進行研究，以便保證在智慧城市建設(shè)中的多元治理主體共同享受到數(shù)據(jù)帶來的價值[9]。我國智慧城市建設(shè)起步較晚，城市基數(shù)大且承擔(dān)的發(fā)展功能廣泛，地區(qū)間聯(lián)動不佳、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無序，主要由政府投資管控。因此，我國智慧城市建設(shè)中還存在著數(shù)據(jù)孤島、技術(shù)重復(fù)堆積、體制機制不健全等問題?；诖?，本文將從政府與社會多元協(xié)同建設(shè)智慧城市的角度，分析協(xié)同治理對新型智慧城市建設(shè)的必要性，從而為我國全面建設(shè)智慧城市提質(zhì)增效做出貢獻。

二、我國智慧城市的發(fā)展歷程

縱觀近些年來智慧城市的發(fā)展，呈現(xiàn)出技術(shù)先導(dǎo)到系統(tǒng)建設(shè)再到城市管理部門與社會主體共同推進的發(fā)展路徑。2014年將智慧城市建設(shè)納入國家專項規(guī)劃，以技術(shù)為主，從工信部、科技部、住建部出發(fā)，注重信息技術(shù)建設(shè)、科技研發(fā)和應(yīng)用示范，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)、技術(shù)與城市現(xiàn)代化的融合。2015年底，習(xí)近平總書記提出建設(shè)新型智慧城市的概念，這個“新”主要指以創(chuàng)新開放的體系架構(gòu)、統(tǒng)一的數(shù)字平臺、通用的運行及標準體系，營造協(xié)調(diào)發(fā)展的新生態(tài)。2018年習(xí)近平總書記指明了城市治理在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中不可或缺的重要作用，智慧城市的建設(shè)也開始著重建設(shè)城市數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置和信息間的交流互通，主要從經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、城市發(fā)展、社會共創(chuàng)、多元參與等更加細微、精確的方向推進智慧城市的建設(shè)。2020年習(xí)近平總書記指出，建設(shè)更加智能的城市，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要條件。可以見得，智慧城市與城市治理能力的提升是相得益彰、相輔相成的。2022年《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》提出，深化新型智慧城市建設(shè)要強化協(xié)同治理和監(jiān)管機制，提高政府城市治理能力，創(chuàng)建社會利益主體協(xié)同共治的新格局。在數(shù)年的發(fā)展和實踐中，我國新型智慧城市建設(shè)取得了顯著成效，提升了城市的公共服務(wù)質(zhì)量、社會智能程度和城市治理效率。新型智慧城市在此次新冠疫情防控及排查等方面發(fā)揮了重要的作用。智慧城市的城市超腦構(gòu)筑起了全面的疫情防控及排查舉措，通過數(shù)據(jù)瞬時查出疫情來源，使城市能更加精準、敏捷、高效地應(yīng)對疫情突襲。但智慧城市作為基于社會生態(tài)而建造的人工干預(yù)智慧系統(tǒng)，在這樣一個多元化和異質(zhì)化的社會中產(chǎn)生，因此具有不穩(wěn)定性且韌性不足。同時，我國智慧治理在現(xiàn)階段還處于成長期，還存在一些短板和問題。

三、我國智慧城市建設(shè)中存在的問題

（一）政府與社會協(xié)同存在割裂，整體開放水平不高，協(xié)同效率低

智慧城市建設(shè)項目以政府管理為主，市場化程度不高，公眾只能被動使用。有些相關(guān)部門比較謹慎，不愿將數(shù)據(jù)對外共享，擔(dān)心外界的干預(yù)，從而引發(fā)多重隱患；有些政府部門認為，數(shù)據(jù)一旦被掌握在社會及企業(yè)的手中，將會導(dǎo)致政府在數(shù)據(jù)使用中的被動性。因此，在數(shù)據(jù)使用中并沒有完全共享[10]。智慧城市建設(shè)應(yīng)具有全局的特征，但是基層社區(qū)作為智慧城市建設(shè)的點，并未得到足夠資源，信息化滲透率低，無法由點連成面的智慧城市建設(shè)使之處于分布不均衡的狀態(tài)。智慧城市建設(shè)周期長、規(guī)模大、技術(shù)要求復(fù)雜，如果再加上各主體之間的互相割裂、各自為政、平均體驗感差，就將無法實現(xiàn)互利共贏。

（二）技術(shù)與運營割裂，為了建設(shè)而建設(shè)

當前的智慧城市的運營主要有三種，一是政府主導(dǎo)，政府投資運營，企業(yè)建設(shè)管理；二是企業(yè)主導(dǎo)，企業(yè)投資，政府規(guī)劃管理、政府及公眾購買服務(wù)；三是政企合資的共建共管。但是在實際運營中，建設(shè)的整體積極性不高，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)帶動效果也不明顯，造成智慧城市建設(shè)中對市民生活關(guān)注太少，市民對多數(shù)智慧城市建設(shè)項目的關(guān)注和了解不夠，參與程度有限，體驗不佳。以企業(yè)為主導(dǎo)時，企業(yè)按照政府要求，在一定的時限內(nèi)完成項目規(guī)劃和系統(tǒng)搭建即可交付結(jié)果。而對于軟硬件建成后的運營、項目匹配及使用效果的反饋、以及存在的數(shù)據(jù)問題的優(yōu)化和改革概不負責(zé)。企業(yè)在技術(shù)研發(fā)和實施部署方面具有一定專業(yè)性，但對政府業(yè)務(wù)的理解不足，只著眼于自身的利益，所建項目的運營及更新不佳；政府受限于技術(shù)、管理、運營能力不足，對項目的把控不夠，對企業(yè)的約束也很乏力，缺乏運營和管理的長效機制。

（三）制度機制不健全

統(tǒng)籌管理機制不健全，在建設(shè)中存在各行其是、數(shù)據(jù)孤島的現(xiàn)象。一些城市地區(qū)因政府橫向部門間運營管理平臺及數(shù)據(jù)不互通，導(dǎo)致信息使用各自為政，政府及職能部門間的數(shù)據(jù)存儲格式各狀，存在分類差異，只注重各自的建設(shè)和創(chuàng)新，缺乏統(tǒng)一的信息化平臺，因此無法實現(xiàn)城市狀態(tài)的全面和聯(lián)動[11]。在智慧城市建設(shè)的早期，一味堆積大量硬件和技術(shù)，存在很多地方數(shù)據(jù)不流通、重復(fù)創(chuàng)建造成資源浪費等情況。正是由于地方政府在智慧城市建設(shè)過程中缺少精準的頂層設(shè)計和管理制度，單純?yōu)榱私ㄔO(shè)而建設(shè)導(dǎo)致智慧項目政企合作邊界不清晰，技術(shù)系統(tǒng)運行及維護、數(shù)據(jù)質(zhì)量及使用的監(jiān)督管理制度不健全，致使智慧城市建設(shè)總體效果不佳。在新型智慧城市的建設(shè)中，需要根據(jù)不同地區(qū)加強頂層設(shè)計，促進政府間的橫向聯(lián)動，實現(xiàn)動態(tài)管理，多元共治。

四、協(xié)同治理推動智慧城市建設(shè)的路徑

（一）保證新型智慧城市建設(shè)的協(xié)同治理主體多元

協(xié)同治理方式較傳統(tǒng)政府治理方式來說是一種治理的革新及突破，其動態(tài)協(xié)同過程倡導(dǎo)多主體信息交流、平等共話。即在政府主導(dǎo)下，由社會及企業(yè)組成的綜合治理主體進行的規(guī)劃共治過程。在協(xié)同治理過程中，政府不是作為單一的權(quán)威主體，其他利益共同體的參與具有同等的權(quán)威性。政府積極引導(dǎo)、市場與多主體競相參與，推進政府各層次及職能部門間的數(shù)據(jù)交換共享。首先，保證數(shù)據(jù)主權(quán)在國家，必須保證政府在智慧城市建設(shè)中的主體地位。其次，導(dǎo)入資本、產(chǎn)業(yè)、人才，提升政府平臺公司的科技含量，提高城市運營服務(wù)的比重，做大做強政府平臺公司，構(gòu)建資本合規(guī)進入、運作增值、健康退出的閉環(huán)體系。具體而言，智慧城市建設(shè)應(yīng)是在黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的前提下，政府根據(jù)本地特點制定政策、建立健全制度機制，解決相關(guān)問題，打造服務(wù)型政府；非政府部門善于利用自身優(yōu)勢積極完成政府轉(zhuǎn)移的事務(wù)，公眾主動參與，提高自身主體參與及自我保護意識。只有這樣的多元主體合作，才能形成社會治理的合力，從而更加高效地完成新型智慧城市建設(shè)。

（二）堅持善治、興業(yè)、惠民的協(xié)同治理理念

協(xié)同治理需要建立權(quán)力的協(xié)調(diào)關(guān)系，使政府與相關(guān)利益主體有序合作。首先，智慧城市建設(shè)并不是簡單高新技術(shù)疊加，而是以民主化、平等化為基礎(chǔ)，推動各方主體協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、有序運行，構(gòu)建全體各司其職、協(xié)同高效的組織體系，形成有效的社會秩序。其次，把參政議政、建言獻策作為企業(yè)參與協(xié)同治理的途徑。采取多項措施激發(fā)相關(guān)企業(yè)各抒己見的積極性，使企業(yè)在建設(shè)中主動發(fā)現(xiàn)問題，并為政府出謀劃策。鼓勵企業(yè)及社會組織通過各種方式提供產(chǎn)品及城市服務(wù)，促進市場方面、社會組織以及利益?zhèn)€體的積極性。通過市場化的競爭，加快智慧產(chǎn)業(yè)的聚合發(fā)展，推動智慧項目多元，產(chǎn)品更新迭代，使智慧城市讓利國民企業(yè)，推動數(shù)字經(jīng)濟、知識經(jīng)濟的發(fā)展[12]。最后，公共利益的維護與增進是協(xié)同治理推動智慧城市建設(shè)的實質(zhì)目的與終極目標。數(shù)字科技為城市規(guī)劃賦能提效，智慧城市的建設(shè)中必須堅持以公眾為主原則。在以技術(shù)創(chuàng)建為驅(qū)動的基礎(chǔ)上，更要保留有溫度的一面。堅持以人為本，高新科技與大眾互動，能夠讓人們切實感受到城市生活中由數(shù)據(jù)帶來的安全、高效、便捷。

（三）建立健全制度機制，實現(xiàn)新型智慧城市的協(xié)同治理

首先，做好全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在政府內(nèi)部建立工作聯(lián)動工作機制。制定關(guān)于數(shù)據(jù)產(chǎn)生及使用的標準，對數(shù)據(jù)采集的格式進行統(tǒng)一化。完善數(shù)據(jù)共享及信息交換機制、用標準的方式共享信息，便于國家范圍內(nèi)跨部門、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)使用，實現(xiàn)經(jīng)濟圈內(nèi)各地方政府的“利益共享”與“責(zé)任共擔(dān)”，通過立法構(gòu)建區(qū)域數(shù)據(jù)治理的責(zé)任和風(fēng)險共擔(dān)機制，將制度機制轉(zhuǎn)化為治理效能。

其次，體制機制創(chuàng)新，要理清權(quán)責(zé)、制度全面、責(zé)任共擔(dān)。智慧城市建設(shè)中依靠自上而下的行政力量而非主體間開放、平等的協(xié)商，會導(dǎo)致智慧城市建設(shè)持續(xù)性不強、生命周期短。要想打破這一障礙，需要建立利益相關(guān)者平等對話、數(shù)據(jù)的平等開放共享機制、利益激勵機制、利益補償機制、問題聯(lián)治機制，以政策保障推動智慧城市高效建設(shè)，促進智慧城市中的數(shù)據(jù)共享、共建共治。

再次，完善運營制度。健全政府與利益相關(guān)主體進行數(shù)據(jù)協(xié)同治理運行機制。制定數(shù)據(jù)共享開放原則、技術(shù)同構(gòu)以及使用原則，促推城市信息技術(shù)規(guī)范共享。破解多元主體參與困境，建立健全數(shù)據(jù)平臺管理體制，和用戶評價反饋機制，及時發(fā)現(xiàn)有關(guān)訴求，全面提升智慧城市建設(shè)的協(xié)同治理水平和綜合服務(wù)效能。

總結(jié)

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，在給現(xiàn)代社會帶來方便快捷的同時，也帶來了重重挑戰(zhàn)，但挑戰(zhàn)往往是政府管理效能提高與城市韌性提升的催化劑。智慧城市建設(shè)不是某個單一主體的工作，也不是多個主體相加完成的任務(wù)，而是應(yīng)該從完善治理體系和提升治理能力的整體角度和戰(zhàn)略高度出發(fā)，建立各個相關(guān)主體協(xié)同共治的集體行動模式。因此，必須經(jīng)過長時間的研究及實踐，不斷尋求政府和市場之間合理的權(quán)責(zé)關(guān)系，探索城市演化中如何通過合同約束或者伙伴關(guān)系實現(xiàn)共治、共享、共贏，從而真正推進社會的進步和辦事效率的提升，達到惠民便民的最終目的。在未來的社會發(fā)展中，需要注重協(xié)同治理意識的梳理，深入發(fā)掘數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢，并在治理中靈活運用；發(fā)揮智慧城市多元協(xié)調(diào)的生態(tài)聚合作用，推動智慧城市產(chǎn)學(xué)研用的綜合協(xié)同創(chuàng)新，將智慧產(chǎn)品和服務(wù)通過市場調(diào)節(jié)賦能智慧城市規(guī)劃及運營。

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Path Analysis of Promoting Smart City Construction Through Collaborative Governance

Liu Mengsi

（Wuhan University of Science and Technology， Wuhan 430081， China）

Abstract： Smart cities are a systemic change in urban governance， and their construction is conducive to enhancing the competitiveness of the national economy and is also a key force in reshaping the world competition pattern. China is currently in the deep water area of reform， and the construction of smart cities is facing various new difficulties and complex situations， and it is urgent to have governance theory as a support. Collaborative governance theory is governance in which non-governmental entities participate in social affairs under contemporary public governance to improve the quality and efficiency of government services. Therefore， it is of certain practical significance to conduct research on collaborative governance combined with smart city construction to better empower urban development.

Key words： smart city; pluralistic co-governance; collaborative governance

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