農(nóng)戶移民搬遷的政策執(zhí)行研究
——基于淮河行蓄洪區(qū)個案研究

張 勇 張宇豪 黃 璜

安徽財經(jīng)大學，安徽 蚌埠 233030

一、研究背景與問題提出

我國移民搬遷政策經(jīng)歷了從針對個別區(qū)域到多個區(qū)域，最后在國家層面加以整體設(shè)計與全面推進的演變過程。國家針對淮河兩岸群眾生命財產(chǎn)及生產(chǎn)生活安全問題，探索實施了多種形式的移民搬遷政策。2003 年國務(wù)院針對淮河洪水問題召開了治淮工作會議，決定對受淮河洪水影響的群眾實施遷建。2011 年國家發(fā)改委、水利部印發(fā)《關(guān)于切實做好進一步治理淮河工作的指導意見》，明確指出“積極推進淮河行蓄洪區(qū)和淮河干流灘區(qū)居民遷建”。2020 年習近平總書記考察安徽時對行蓄洪區(qū)作出重要指示，“要根據(jù)蓄洪區(qū)特點安排群眾生產(chǎn)生活，揚長避短，同時引導和鼓勵鄉(xiāng)親們逐步搬離出去，確保蓄洪區(qū)人口不再增多”。黨的二十大明確提出“要統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治”?；春有行詈閰^(qū)移民搬遷作為現(xiàn)階段淮河治理的重要公共政策及系統(tǒng)工程，一方面幫助了數(shù)以千計人口擺脫貧困處境，另一方面通過空間轉(zhuǎn)移解決了貧困人口未來生存與發(fā)展問題，進而實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的政策目標。

學界針對移民搬遷已形成了多層次、多視角研究，并成為跨學科研究的熱門主題。從生計—社會視角來看，移民搬遷顯著促進農(nóng)戶增收的同時，改善了農(nóng)戶居住與發(fā)展的外部環(huán)境[1]，促進了搬遷農(nóng)戶的幸福感及生態(tài)系統(tǒng)保護[2]。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)收入差距隨著搬遷時間的增加而縮小，表明搬遷對不同時段內(nèi)農(nóng)戶生計資本水平與減貧效益都有顯著正向作用[3]。從制度—環(huán)境視角來看，當前農(nóng)戶搬遷與宅基地制度改革之間存在高度的協(xié)同性與目標一致性[4]，同時移民搬遷能夠緩解遷出地農(nóng)戶與有限資源之間的緊張關(guān)系，引導搬遷農(nóng)戶向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移[5-6]。從模式—評價視角來看，企業(yè)帶動安置模式[7]、城鎮(zhèn)安置模式[8]、鄉(xiāng)村振興與本土化安置模式[9]對農(nóng)村以及農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、生態(tài)水平均有明顯提升。因此，在搬遷政策制定過程中應遵循整體—部分原則，加強制度銜接的同時也要注重結(jié)合地方實際情況[10]。

現(xiàn)有文獻主要基于移民搬遷的經(jīng)濟視角，從農(nóng)戶收入、制度與模式評價等方面分析移民搬遷的實施效果，為政策實施提供分析思路，但基于政策執(zhí)行角度對移民搬遷的過程研究成果不夠全面。隨著移民搬遷公共政策的不斷深化，從結(jié)果分析轉(zhuǎn)向過程研究是應有之義。美國公共政策學學者艾利森認為，在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。有學者認為信息不對稱、公共組織激勵不足、政策本身不完善是造成移民搬遷政策執(zhí)行偏差的主要原因[11-12]。因此，為實現(xiàn)大規(guī)模移民搬遷安置“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的政策目標，政策執(zhí)行的有效性成為關(guān)鍵。自下而上的政策執(zhí)行與反饋，對于實現(xiàn)自上而下的政策目標同樣具有重要作用[13]。然而，作為黨和國家在實踐中探索出的系統(tǒng)工程，移民搬遷過程中存在哪些政策執(zhí)行困境？如何有效破解移民搬遷政策執(zhí)行難題？目前學界對上述問題的關(guān)注和研究還不多。

鑒于此，本文基于經(jīng)典理論模型探究移民搬遷過程中存在的問題，采用個案研究方法，以安徽省F縣H鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷工作為研究案例，從政策執(zhí)行視角出發(fā)，探索淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷過程中的政策執(zhí)行問題，分析其內(nèi)在原因，有助于認識當前移民搬遷面臨的困境，以期為同類地區(qū)實施移民搬遷政策提供有益參考。與以往研究相比，本文意義主要體現(xiàn)在：一是基于史密斯政策執(zhí)行模型的多要素進一步認識政策執(zhí)行問題的關(guān)鍵所在。政策執(zhí)行涉及多要素與多主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。誠然，這種結(jié)構(gòu)與關(guān)系對于政策執(zhí)行存在一定張力，甚至在政策執(zhí)行過程中可能脫離原有政策目標，加劇目標群體與政策執(zhí)行者之間的緊張關(guān)系，進而營造出復雜的政策環(huán)境，造成既定公共問題與公共政策無法及時予以回應與解決。因此，對政策執(zhí)行的探索不僅有助于揭示多要素與多主體之間的架構(gòu)關(guān)系，更是回應如何提高政策執(zhí)行效能，也是實現(xiàn)政策目標的重要前提。二是基于中國情景、立足于本土案例。F縣淮河行蓄洪區(qū)涉及減貧、避險、移民搬遷等多類型要素，關(guān)系到如何實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的政策執(zhí)行目標。F縣H鄉(xiāng)于2019年完成了“淮干工程”，在淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷工作方面積累了豐富經(jīng)驗，其正在推進的“淮安工程”能夠更好展現(xiàn)政策執(zhí)行問題及解決方式，此案例研究能夠充分揭示移民搬遷過程中的政策執(zhí)行細節(jié)問題。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）政策執(zhí)行過程理論

1970 年拉斯韋爾提出政策科學研究可以劃分為政策過程的知識以及政策過程中的知識，前者聚焦于政策過程的科學性，后者更加關(guān)注政策內(nèi)容，二者具有邏輯上的一致性[14]。此后的公共政策研究大多按上述兩條路徑展開[15]。20 世紀70 年代中期，以Pressman、Wildavsky 等為代表的西方公共政策學者開始聚焦公共政策執(zhí)行過程這一議題，隨后產(chǎn)生“自上而下”和“自下而上”的研究模式[16]，并在此基礎(chǔ)上基于多層次、多視角構(gòu)建了眾多公共政策執(zhí)行分析框架[17-19]。西方公共政策執(zhí)行理論為中國公共政策研究提供了新的視角與啟發(fā)，眾多國內(nèi)外學者把目光聚焦到中國公共政策執(zhí)行成功或存在問題及原因分析，逐漸演變成當前中國公共政策執(zhí)行的研究范式[20]。然而，國內(nèi)學術(shù)界研究發(fā)現(xiàn)運用西方公共政策執(zhí)行理論在解釋與觀察中國政策問題時，尤其是解釋地方和基層政府政策執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了理論與實踐脫鉤的困境[21]。因此，20 世紀90 年代國內(nèi)學者開始致力于將西方理論本土化，并衍生出符合中國場域的理論學說。例如，將政治學理論與中國特色相結(jié)合提出的“政治性執(zhí)行”[22]、“行政性執(zhí)行”[23]；結(jié)合具體案例研究提出“上有政策，下有對策”[24]、“不出事邏輯”[25]、“變通執(zhí)行”[26]、“共謀執(zhí)行”[27]等一系列本土化學說，重構(gòu)了經(jīng)典理論與中國情景秩序，為后續(xù)公共政策執(zhí)行研究提供了新的研究框架。

（二）農(nóng)戶移民搬遷政策執(zhí)行的理論分析框架

已有研究從多層次、多角度揭示了公共政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題，為移民搬遷的政策執(zhí)行提供了研究視角。但這些研究多以單個因素探討政策執(zhí)行困境，并沒有從多要素視角解釋影響政策執(zhí)行的困境及其原因。1973年托馬·史密斯提出的政策執(zhí)行模型為本文提供了一個良好的研究框架[28]。史密斯指出影響公共政策執(zhí)行的因素包括四個方面：理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體與環(huán)境因素，這些要素彼此產(chǎn)生互動張力，通過反饋促進或阻礙政策效果的呈現(xiàn)。

就移民搬遷而言，本文以史密斯政策執(zhí)行模型為基礎(chǔ)構(gòu)建政策執(zhí)行框架更具合理性。史密斯指出政策執(zhí)行過程涉及多方主體，是一個“自上而下”到“自下而上”的演進過程。該模型主要觀點包括：一是政策本身與目標群體之間在目標和需求上不一致，需要以公共利益為邏輯起點進行修正[29]；二是政策執(zhí)行者的目標與手段受政策環(huán)境影響；三是互動反饋雙方是一個平等交流過程，并非單向控制；四是目標群體的利益和觀點將反饋到政策上并影響政策制定[30]。史密斯政策執(zhí)行模型能夠?qū)σ泼癜徇w的內(nèi)容與過程進行全方位解析，有利于探尋政策執(zhí)行的影響因素以及其間的內(nèi)在關(guān)系，為移民搬遷從政策目標落實為政策現(xiàn)實提供分析框架。因此，本文構(gòu)建了移民搬遷政策執(zhí)行的理論分析框架（如圖1所示）。

圖1 移民搬遷政策執(zhí)行理論分析框架

1.理想化政策。理想化政策應具備合理、合法、可行等特征，能最大程度滿足政策受眾需求，反映出政策制定者的初衷與受眾者的美好意愿，在整個政策執(zhí)行系統(tǒng)中具有基礎(chǔ)作用。具體來說，政策執(zhí)行形式要以法律法規(guī)明確或由權(quán)威機構(gòu)下達，使其具備合法性；清晰的類型、淵源與范圍是政策實施的關(guān)鍵，能夠保證政策內(nèi)容科學、合理；理想化政策還需考慮社會形象，包括社會認知、公眾看法等。目前，移民搬遷政策由國家、地方政府統(tǒng)籌制定，并交由各地方單位具體實施。因此，政策制定時需要明確政策目標，充分考慮政策受眾群體利益，研判政策執(zhí)行結(jié)果能否達到預期效果。同時政策要經(jīng)過嚴格的科學論證，考慮其內(nèi)容、范圍、類型等是否合理可行。最后，政策制定要與實際情況相結(jié)合，能夠解決實際出現(xiàn)的問題。

2.執(zhí)行機構(gòu)。在移民搬遷過程中，除需要理想化政策引領(lǐng)外，執(zhí)行機構(gòu)的行為也決定了政策執(zhí)行效果[31]。從主體上看，執(zhí)行機構(gòu)指負責執(zhí)行政策的組織機構(gòu)與人員；從客體上看，還包含執(zhí)行態(tài)度及執(zhí)行方式。由此，執(zhí)行機構(gòu)無論是組織與個人還是部門的縱向與橫向，都要保持密切的協(xié)調(diào)溝通，形成一套科學高效的執(zhí)行體系。同時政策執(zhí)行人員自身能力和素質(zhì)也影響著政策執(zhí)行效果，需要對執(zhí)行客體加以約束，防止出現(xiàn)消極執(zhí)行等現(xiàn)象發(fā)生。

3.目標群體。目標群體是指受政策執(zhí)行影響的當事人，他們作為“理性經(jīng)濟人”全面衡量自己在政策中的利弊關(guān)系，并基于政策執(zhí)行的相關(guān)因素作出反饋。具體而言，目標群體包括政策執(zhí)行對象的組織化、制度化程度。作為政策執(zhí)行中的利益主體，與政策制定、執(zhí)行機構(gòu)、環(huán)境因素緊密相關(guān)，因此在整個政策執(zhí)行過程中處于核心地位。

4.環(huán)境因素。政策在社會大環(huán)境下執(zhí)行必定會受到各種社會因素的制約，政策制定、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體既受環(huán)境因素影響，同時也反向影響著環(huán)境。環(huán)境因素涉及政策執(zhí)行過程中的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，內(nèi)部環(huán)境包括風俗、家庭情況等因素，外部環(huán)境包括政治、經(jīng)濟、文化等因素。積極的政策環(huán)境有助于政策制定與執(zhí)行，消極的政策環(huán)境會制約整個政策執(zhí)行過程，增加執(zhí)行成本。

三、案例呈現(xiàn)：F縣H鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)戶移民搬遷政策執(zhí)行

本文采取個案研究方法，筆者于2021 年12 月至2022 年3 月深入F 縣進行實地調(diào)研，以F 縣H鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷為研究對象，對移民搬遷過程中的政策執(zhí)行進行深入分析。通過對F縣行蓄洪區(qū)辦公室工作人員、H鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民等多次正式與非正式訪談，并結(jié)合淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷有關(guān)政策文件，對F縣H鄉(xiāng)移民搬遷政策執(zhí)行進行分析。

F縣位于安徽省東北部、淮河中游南岸，是滁州市所轄八個縣市區(qū)之一，下轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國土面積1 949.5 平方公里，人口78.6 萬人?；春釉贔 縣境內(nèi)長達52.5 公里，包含一個花園湖行蓄洪區(qū)，涉及F縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口約18萬人。F縣H 鄉(xiāng)作為淮河流域28個行蓄洪區(qū)之一，同時也是淮干工程與淮安工程的重點區(qū)域，其特點為農(nóng)戶數(shù)量多、移民搬遷任務(wù)重、受洪水影響大，是淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷的主戰(zhàn)場。據(jù)統(tǒng)計，F(xiàn)縣淮河行蓄洪區(qū)居民遷建2019—2021年需完成花園湖行蓄洪區(qū)行洪水位20.5 米以下5 596 戶18 459 人外遷安置。在移民搬遷過程中，補償與安置是搬遷農(nóng)戶最為關(guān)心的問題，也潛藏著許多政策執(zhí)行難題，H鄉(xiāng)的個案在一定程度上兼具典型性與代表性，是觀察與研究移民搬遷政策執(zhí)行的窗口。

（一）政策本身：政策模糊與“一刀切”

當代中國行政體系中，上級為了保障公共政策執(zhí)行力度，普遍采用行政發(fā)包制，因此上級政策具有指導與引領(lǐng)作用[32]。近年來，隨著社會環(huán)境日漸復雜以及經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，上級政策制定很難完全符合各地區(qū)實際情況，雖然一定程度上賦予了地方自主探索與裁量空間，但在實際政策細化與實施過程中，由于上級政策的模糊性，反而加劇了下級部門細化工作的難度。與此同時，理想化的政策是政策制定產(chǎn)生的目標，也是政策執(zhí)行的前提和遵循的結(jié)果導向[33]。因此，在地方細化政策過程中忽視目標致使政策“不接地氣”，會帶來公共政策執(zhí)行偏差。F縣行蓄洪區(qū)辦公室的工作人員張某表示：

“上面的文件對各市建設(shè)標準、進度、資金總量都作了明確說明，但安置補償部分的描述太過于籠統(tǒng)了。補償怎么分？分給誰？誰來分？這些東西不明確，我們也不好繼續(xù)細化?！保ㄊ茉L者：張某，訪談地點：F縣行蓄洪區(qū)辦公室，訪談時間：2022年1月5日。）

一方面，從政策目標上來看，行蓄洪區(qū)移民搬遷是為了實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，進而解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的困境，因此行蓄洪區(qū)移民搬遷的政策制度具有典型自上而下的特征。從政策文本上看，2015 年《安徽省人民政府關(guān)于調(diào)整安徽省征地補償標準的通知》明確規(guī)定，被征收土地上的房屋、其他附著物及青苗補償標準每兩年調(diào)整一次，但文本中并未提及補償調(diào)整幅度，也沒有明確最低補償標準與保障措施，政策表述過于模糊、精簡。這導致F縣人民政府依據(jù)上述文件并結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與財政狀況制定補償標準時缺乏依據(jù)，政策的模糊性直接加劇了下級政策制定難度。另一方面，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)行蓄洪區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶對細化后的補償方案并不滿意，主要問題在于統(tǒng)一的補償標準和農(nóng)戶現(xiàn)有居住條件存在出入，補償標準過于“一刀切”。在與H鄉(xiāng)行蓄洪區(qū)內(nèi)農(nóng)戶王某訪談時，他表示：

“我家三層小洋樓2017年才蓋的，里面全部是精裝修，和安置區(qū)新房基本沒區(qū)別，本來住的舒服得很，現(xiàn)在通知要搬走。我們村有一戶人家有兩套瓦房十五年沒住過人，和我們家采用同樣的補償標準，我們怎么能愿意呢？”（受訪者：王某，訪談地點：F縣H鄉(xiāng)，訪談時間：2022年3月18日。）

F縣在細化政策過程中忽視了農(nóng)戶房屋的實際情況，沒有根據(jù)房屋狀況加以區(qū)別，而是采用統(tǒng)一賠償標準，導致細化后的政策存在“一刀切”的問題。補償標準事關(guān)搬遷農(nóng)戶核心利益，農(nóng)戶會基于“理性經(jīng)濟人”角度評估補償標準從而決定是否搬離，同時不合理的補償也會降低農(nóng)戶對政府的預期，以至于產(chǎn)生信任危機，進而引發(fā)諸多社會矛盾。

（二）執(zhí)行機構(gòu)：執(zhí)行體系與執(zhí)行人員失衡

移民搬遷作為一項龐大復雜的系統(tǒng)工程，是以國務(wù)院及相關(guān)部門為主導、省級和地方政府為主體、縣級政府具體落實，涉及國土、環(huán)保、財政等多個部門，需要政府各部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動才能順利實施[34]。因此，各部門之間溝通是否流暢，職責劃分是否明確，都會對政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生影響。

從縱向?qū)用鎭砜?，國?wù)院及其相關(guān)部門頒布移民搬遷政策，通過“自上而下”的行政體制落實到行蓄洪區(qū)所屬的基層部門，而在政策執(zhí)行過程中，由于不同層級單位利益、職責、目標不同，導致上下聯(lián)動存在障礙。具體而言，國務(wù)院等負責制定指導性政策的中央單位，更注重行蓄洪區(qū)移民搬遷的整體利益；負責政策細化與執(zhí)行的地方政府，則更關(guān)注完成上級任務(wù)以及實現(xiàn)政績提升。因此，移民搬遷過程中不同層級單位只做到各司其職，未形成工作聯(lián)動機制，使淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷政策執(zhí)行受阻。從橫向?qū)用鎭砜?，F(xiàn)縣行蓄洪區(qū)移民搬遷涉及部門眾多，盡管成立了由縣委縣政府主要領(lǐng)導為雙組長，各部門相關(guān)負責人員組成的領(lǐng)導小組，但各部門處于同一行政層級，力量有限、缺乏必要的協(xié)調(diào)與溝通，難以形成合力與推力，在某些環(huán)節(jié)甚至出現(xiàn)越位、缺位、錯位現(xiàn)象，無法構(gòu)建高效的移民搬遷聯(lián)動機制和政策執(zhí)行格局，導致執(zhí)行效率低下，政策效果差強人意。F縣行蓄洪區(qū)一位工作人員表示：

“行蓄洪區(qū)移民搬遷難免會出現(xiàn)各種各樣問題，我們能處理能落實的還好辦，一旦有難以落實的問題，就得聯(lián)系相關(guān)部門，有時候給出的答復我們也弄不明白，加上整個過程周期較長，導致工作推進十分緩慢?！保ㄊ茉L者：鄧某，訪談地點：F縣行蓄洪區(qū)辦公室，訪談時間：2022年1月5日。）

在整個政策執(zhí)行體系中，H 鄉(xiāng)人民政府作為基層政府代表在移民搬遷中扮演著“最后一公里”的角色。因此，執(zhí)行者數(shù)量、對政策認知程度以及自身能力等因素都決定著政策執(zhí)行效果。H鄉(xiāng)下轄6個建制村和1個社區(qū)，共112個村民小組、2.4萬人。按照《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設(shè)三年（2019—2021 年）分類推進方案〉的通知》，此次H 鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)安全建設(shè)涉及四個村（社區(qū)）居民3 224戶、9 944人。在H鄉(xiāng)移民搬遷任務(wù)繁重的情況下，急需一支具備高能力、高素質(zhì)、規(guī)模龐大的政策執(zhí)行隊伍。雖然F縣投入了大量人力推進淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷工作，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，一線工作人員數(shù)量并沒有實質(zhì)性增加。同時，現(xiàn)行基層單位和工作者處于“劣勢地位”，H鄉(xiāng)人民政府及其工作人員既要承擔來自上級政府的任務(wù)，又要滿足廣大群眾的需求，面對工作量巨大的安置任務(wù)，很難在短時間內(nèi)較好地完成，這就容易導致執(zhí)行者為了完成任務(wù)不能很好地貫徹政策，出現(xiàn)政策宣傳不到位、政策落實不徹底等情況。H鄉(xiāng)政府一位工作人員表示：

“我們鄉(xiāng)工作人員就那么些，不僅要負責行蓄洪區(qū)移民搬遷工作，現(xiàn)在還要負責疫情防控、疫苗接種等工作，有時候真的很難兼顧?！保ㄊ茉L者：梅某，訪談地點：F 縣H 鄉(xiāng)人民政府，訪談時間：2022年12月7日。）

（三）目標群體：農(nóng)戶對移民搬遷政策認知存在偏差

淮河行蓄洪區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶作為移民搬遷的目標群體，是整個移民搬遷工作的出發(fā)點與落腳點。因此，淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷能否實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的政策目標，農(nóng)戶對移民搬遷政策的認知程度直接關(guān)乎移民搬遷的進度與效果。就H 鄉(xiāng)而言，行蓄洪區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶對于移民搬遷程度認知還存在偏差。一方面，農(nóng)戶自身條件致使政策認同度較低。目標群體對政策的積極響應有助于推動政策順利執(zhí)行。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，H鄉(xiāng)是以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)戶受教育程度普遍較低，對于移民搬遷政策缺乏認知，多數(shù)農(nóng)戶對于搬遷政策持冷漠、不關(guān)注態(tài)度，造成移民搬遷過程中出現(xiàn)農(nóng)戶不理解、不配合、不愿搬等問題，進而影響移民搬遷政策的實施。另一方面，農(nóng)戶目光短視致使目標群體陷入“奧爾森困境”。1965 年奧爾森在《集體行動的邏輯》中提到，如果個人追逐的利益與集體利益相沖突，則集體行動將會陷入停滯狀態(tài)。在F縣H鄉(xiāng)的實際考察中，筆者發(fā)現(xiàn)行蓄洪區(qū)內(nèi)的大多數(shù)農(nóng)戶基于“理性經(jīng)濟人”角度看待移民搬遷政策，他們更關(guān)注政策補償能為自己帶來的經(jīng)濟價值，并未正確認識到移民搬遷能為自身安全和行蓄洪區(qū)整體發(fā)展帶來的正向作用，同時這種“目光短視”還伴隨輻射效應，加劇了周圍農(nóng)戶對政策的認知偏差，進而引發(fā)個人利益與集體利益沖突，致使“奧爾森困境”愈演愈烈。H鄉(xiāng)農(nóng)戶趙某在訪談中說道：

“我不識字，也不懂政策里面講了啥，只知道政府在行蓄洪區(qū)外建立了新的安置點，但政府給的補償太低了，我們還要再搭錢進去才能住進新房子。而且其他鄰居也覺得補償?shù)蜎]有搬，我憑啥要搬？”（受訪者：趙某，訪談地點：F縣H鄉(xiāng)，訪談時間：2022年12月8日。）

從與趙某的訪談中可以發(fā)現(xiàn)，目標群體的認知偏差不僅影響政策執(zhí)行進程與結(jié)果，同時也是導致政策失靈的重要因素。與此同時，農(nóng)戶對政策的認知偏差導致的動力不足，從側(cè)面暴露出H鄉(xiāng)在目標群體參與政策、反饋政策上的缺失，出現(xiàn)“政府包辦替代”“政府干，村民看”等現(xiàn)象。

（四）政策環(huán)境：內(nèi)環(huán)境與外環(huán)境的失衡

政策執(zhí)行困境不僅與政策基因缺陷有關(guān)，同時也受環(huán)境因素影響[35]。因此，政策執(zhí)行環(huán)境在某種程度上影響著政策執(zhí)行的過程與效果。在內(nèi)部環(huán)境方面，H鄉(xiāng)地處淮河流域，沿岸居民故土難離的傳統(tǒng)觀念對移民搬遷工作形成一定阻力。在經(jīng)濟方面，H鄉(xiāng)常年受洪澇災害影響，經(jīng)濟發(fā)展一直較為落后，在搬遷補償基礎(chǔ)上還要交費才能搬至安置區(qū)，這對于他們來說是一筆巨大開銷。H鄉(xiāng)的黃某在訪談中表示：

“我們生在這長在這，吃這里的糧食，喝這里的水。我和家里老頭就靠著幾畝地，拉扯大了兩個兒子一個女兒。而且我們老百姓，不求大富大貴，就希望安安生生地過日子，不喜歡搬來搬去的。在這里真的住習慣了，我（去世的）爸爸媽媽也都留在這里?！保ㄊ茉L者：黃某，訪談地點：F縣H鄉(xiāng)，訪談時間：2022年1月8日。）

事實上，已有很多學者研究表明在移民搬遷過程中，目標群體形成的不確定因素是多維和動態(tài)變動的，政策標準下的識別缺乏差異性和靈活性，造成初始政策環(huán)境不理想[36]。在外部環(huán)境方面，雖然針對H 鄉(xiāng)移民搬遷制定了一系列政策，但政策過于“一刀切”，沒有考慮到群體差異。此外，農(nóng)戶只了解搬遷有很多福利政策，但具體有哪些政策和補貼，并不十分清楚。同時搬遷環(huán)節(jié)缺少政策文件的補充解釋，使得政策存在模糊性和不適用性，導致群眾認同感較低。搬遷初期存在農(nóng)戶參與程度不足、政策宣傳不到位的情況，沒有形成良好工作氛圍，加之農(nóng)村地區(qū)普遍的“熟人社會”特征，在抓鬮選房、簽訂協(xié)議等環(huán)節(jié)可能存在尋租行為，導致政策執(zhí)行外環(huán)境情況較為復雜，進而激化目標群體之間或目標群體與政府之間的矛盾。

四、建議與討論

（一）政策執(zhí)行視域下移民搬遷的優(yōu)化策略

本文基于對F縣H鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷的實地調(diào)研，圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的政策目標，通過構(gòu)建理論分析模型和案例考察，從政策本身、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、政策環(huán)境等方面梳理移民搬遷過程中存在的問題，一方面為研究農(nóng)戶搬遷提供了新的理論視角，另一方面也為H鄉(xiāng)推進行蓄洪區(qū)移民搬遷以及其他地區(qū)開展類似生態(tài)遷建工程提供有益參考。結(jié)合H鄉(xiāng)淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷的案例分析，本文提出以下政策建議。

1.優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境。良好的政策環(huán)境對提升政策執(zhí)行效率和質(zhì)量具有促進作用。移民搬遷政策執(zhí)行注重平臺載體的打造，為此要重視對話平臺載體的建設(shè)和利用，進而優(yōu)化政策執(zhí)行的內(nèi)環(huán)境。同時，要改進執(zhí)行方式，優(yōu)化政策執(zhí)行氛圍，確?！傲己梅諊迸c“有為政府”形成良性互動，營造良好的外部環(huán)境。

首先，各級政府要做好政策宣傳工作，通過數(shù)字化信息化等傳播平臺，以群眾喜聞樂見的方式將政策宣傳推廣出去，讓群眾能充分認識政策、了解政策，從而贏得理解與支持。其次，對于在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的矛盾，鼓勵黨員、宗族長者等上門調(diào)解，充分利用“熟人社會”特征進行引導，并建立信息公示制度和政策執(zhí)行監(jiān)督機制。防范在政策執(zhí)行過程中的不正之風，實現(xiàn)執(zhí)行過程透明化，政策執(zhí)行結(jié)果公平化、公正化，為政策執(zhí)行提供良好的政策外環(huán)境。最后，解決基層政府與農(nóng)戶信息不對稱問題，通過多種渠道強化農(nóng)民的政策知情權(quán)意識，形成農(nóng)戶踴躍參與、積極響應的良好格局，確保移民搬遷政策高效執(zhí)行。

2.規(guī)范與細化政策內(nèi)容。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，地方政府在制定政策時要與地方實際相結(jié)合，確保各項政策能夠有效地執(zhí)行與落實，進而實現(xiàn)預定的政策目標。因此，基層政府要堅決落實中央和上級政府出臺的移民搬遷政策。而移民搬遷政策的頂層設(shè)計只有與地方實際相結(jié)合，政策目標才能落實到位。首先，要明確政策目標，確立好政策設(shè)計目的和目標群體利益，通過實地調(diào)研和科學論證等方式確保政策執(zhí)行的科學性和可行性，使政策符合設(shè)計初衷、政策執(zhí)行結(jié)果令群眾滿意。其次，避免政策存在模糊表述，明晰政策文本語言，使目標群體和政策執(zhí)行者都能通過政策文本清楚知曉政策內(nèi)容，避免造成歧義或無章可循的現(xiàn)象，同時加強政策的配套和補充，細化各類規(guī)則與制度，提高政策執(zhí)行的準確性。最后，政策制定要與地方實際相結(jié)合，使政策具有高度適用性。對于不同類型的目標群體補償標準應區(qū)別對待，避免“一刀切”現(xiàn)象。

3.構(gòu)建部門聯(lián)動機制。政府部門之間的溝通協(xié)調(diào)和基層政府執(zhí)行能力的優(yōu)化，對于實現(xiàn)政策目標具有直接影響。因此，加強政策執(zhí)行者隊伍建設(shè)，構(gòu)建權(quán)責清晰、溝通流暢的執(zhí)行體系尤為重要。在政策執(zhí)行過程中，一方面要強化政策執(zhí)行機構(gòu)之間的聯(lián)動，各部門明晰權(quán)責、制定計劃、分工合作，加強溝通與交流，運用現(xiàn)代化交流平臺提高信息傳遞與政策執(zhí)行效率。另一方面，移民搬遷包含宣傳、拆遷、監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)的落實，應改變現(xiàn)有執(zhí)行隊伍不足的局面，健全政策執(zhí)行機構(gòu)，增加執(zhí)行人員。除此之外，通過加強培訓不斷提高執(zhí)行者的政策認知與業(yè)務(wù)能力，提升基層干部的組織協(xié)調(diào)與開拓創(chuàng)新能力，為推動移民搬遷工作、提高基層政府執(zhí)行能力奠定基礎(chǔ)。

4.增進群眾政策認同。政策制定和執(zhí)行除了要明確規(guī)則、規(guī)范行為之外，更依賴于目標群體對政策的科學認知與互動參與。尤其是針對特殊群體的特定需求，要制定合理的補償安置政策，減少因認知與利益引發(fā)的政策阻礙，進而提升目標群體對政策的認同度、參與度和滿意度。一方面，應加強移民搬遷補償與安置的政策宣傳，通過上門宣傳、分發(fā)宣傳資料、定期召開村民座談會等方式，做實做細群眾工作，加深目標群體對移民搬遷政策正向功能的理解，消除其對政策的困惑與誤解。另一方面，拓寬群眾移民搬遷參與渠道，完善群眾參與機制，充分調(diào)動群眾參與的積極性和主動性，使其更有效地參與到政策制定和執(zhí)行過程，從而提高政策執(zhí)行效率。

（二）進一步討論

無論是政策執(zhí)行理論研究還是公共問題的治理實踐，都表明公共政策的實施需要在復雜的政策環(huán)境中形成一套科學、高效的執(zhí)行機制，既遵循既定政策目標，又可以在多元化政策執(zhí)行要素中靈活面對各類問題。本文針對淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷的典型案例，構(gòu)建了政策執(zhí)行的研究框架，分析F縣H鄉(xiāng)在移民搬遷過程中受到的政策本身、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、政策環(huán)境等要素的影響，揭示F縣淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷政策執(zhí)行的基本“圖景”，為考察其他地區(qū)移民搬遷過程中的政策執(zhí)行情況提供有益借鑒。

需要說明的是，淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷具有一定特殊性，本文案例在一定程度上忽略了在復雜環(huán)境情況下，多元主體在政策執(zhí)行過程中的博弈行為，尤其是基層政府政策在執(zhí)行過程中的復雜性。對于這一問題，將在后續(xù)研究中持續(xù)關(guān)注。