美國兒童福利發(fā)展的歷史變化及其對我國的啟示

劉曉紅 周穎 李少同 張麗君 劉鎧鈺

編者按：在追求社會公平的時代背景下，《中國兒童發(fā)展綱要（2021-2030年）》提出要制定更為合理的兒童福利政策，實現(xiàn)兒童福利從狹義的救助特殊兒童到廣義的惠及所有兒童的轉型，這是符合國際兒童福利事業(yè)發(fā)展趨勢的必然要求。本期由河南師范大學劉曉紅教授主持的“兒童福利與教育發(fā)展研究”專欄，從兒童福利的視角看待兒童教育，即是把教育視作兒童應享有的最大福利，這不僅能擴展兒童福利的內(nèi)涵，而且能推進人們對教育本質(zhì)的認識，從而更好地參與和支持凸顯教育公益性質(zhì)的兒童全納教育的發(fā)展，促進我國教育公平與社會福祉。

［摘 要］ 從歷史發(fā)展的角度看，美國兒童福利對象經(jīng)歷了從家庭受虐兒童到殘疾兒童再到處境不利兒童以及每一位兒童的轉變；責任主體經(jīng)歷了從民間團體到政府的轉變，政府主要通過立法確保福利政策實施；福利手段經(jīng)歷了從以經(jīng)濟援助為主到重視教育支持的轉變；福利方式與理念經(jīng)歷了從隔離到融合再到全納的轉變。美國的兒童融合教育正是在其兒童福利政策的支持下得到了大力發(fā)展，我國今后也應把兒童教育納入到兒童福利中，通過政府切實承擔和落實相關的主體責任，在“大融合”的全納理念下實現(xiàn)兒童福利從對弱勢群體的救助到關注普惠的受教育權的轉變，以保證所有兒童享有平等的教育機會、過程與結果。

［關鍵詞］ 兒童福利；融合教育；全納教育；受教育權

美國的兒童福利事業(yè)至今已有百余年的發(fā)展歷史，制度相對成熟完善，其兒童融合教育正是在兒童福利的土壤中產(chǎn)生的，并經(jīng)歷了從保障生存底線到提高生活質(zhì)量、從對個體的經(jīng)濟援助到對家庭的養(yǎng)育指導、從面對當下困境到面向兒童未來、從“殘補”到“普惠”、從隔離到融合再到全納的發(fā)展過程。美國聯(lián)邦政府通過立法及一系列修正案，不斷完善兒童福利政策，進而推動其兒童融合教育不斷發(fā)展，清晰地呈現(xiàn)出了其在兒童福利責任主體、手段、方式與理念上的變遷。本文將在兒童福利視角下審視美國兒童融合教育的發(fā)展歷程，以重新思考高質(zhì)量發(fā)展背景下我國兒童福利與學前融合教育的發(fā)展路向。

一、美國兒童福利對象與救助主體的歷史變化

（一）受虐待兒童的救助主體是民間團體

20世紀之前，美國家庭存在虐待兒童的問題，甚至出現(xiàn)殺嬰、棄嬰、童工等現(xiàn)象。受杰斐遜總統(tǒng)“不干預”思想的影響，當時的美國政府沒有介入，鄰居、社區(qū)、私人慈善組織、宗教團體成為救助主體。

工業(yè)革命以后，福利院成為賺錢工具，暴露出越來越多的問題。1853年成立的紐約兒童救助協(xié)會把兒童送到有需要的西部或南部家庭，簽訂師徒合同，這一舉措取得了很大成功，但是對兒童的救助仍然屬于民間行為。1875年，紐約兒童虐待預防協(xié)會成立，標志著美國有組織保護兒童的開端。由此可見，美國兒童福利最初的救助對象是受虐待兒童，救助主體為民間組織。

（二）殘疾兒童的救助主體從民間團體轉為政府

1909年，美國白宮會議提出聯(lián)邦政府應設立兒童局，以便對兒童生活的所有階段和福利進行調(diào)查和報告。[1]1912年，兒童局成立，負責兒童福利政策的制定、提供經(jīng)費以及協(xié)助州政府執(zhí)行兒童福利方案。1919年，美國威爾遜總統(tǒng)將這一年定為“兒童年”，有針對性地探討了“需要特別照顧兒童的保護”“兒童就業(yè)”“兒童和母親健康”等問題。此外，美國聯(lián)邦政府還從“戰(zhàn)時緊急基金”中撥出數(shù)萬美元，用于當時開展的各項兒童福利活動。1930年，美國白宮會議從醫(yī)療服務、公共健康服務和管理、教育和培訓、殘疾兒童等方面進行討論，為日后《社會保障法》中關注兒童的內(nèi)容奠定了基礎。1932年，羅斯?？偨y(tǒng)上任后開始采取系列社會救濟措施，第一次明確提出聯(lián)邦政府應承擔社會福利的主要責任。此后，每隔十年召開一次的白宮會議逐步明確了聯(lián)邦政府在兒童福利事業(yè)發(fā)展中的主導角色。這一時期，兒童福利的救助對象從受虐待兒童擴展到殘疾兒童，政府成為救助主體。

（三）政府通過立法保障處境不利兒童的生存與健康

第二次世界大戰(zhàn)后，美國民眾和政府都認識到，戰(zhàn)爭造成的不僅僅是經(jīng)濟損失，更嚴重的是給人本身帶來的傷害，尤其是身心發(fā)展尚未成熟的兒童。美國聯(lián)邦政府更多是為飽受戰(zhàn)爭之苦的孩子們提供安全的環(huán)境，重點保證其生命安全和身心健康發(fā)展，為進入職場的婦女解決后顧之憂。同時，第二次世界大戰(zhàn)后，很多參加過工作的婦女不愿再被家庭事務禁錮，聯(lián)邦政府不得不采取措施保護年輕一代的健康成長。為此，聯(lián)邦政府從兒童福利的角度進行了相關的立法工作，[2]主要包含在對《社會保障法》的多次修正中，以應對戰(zhàn)后社會政治、經(jīng)濟所發(fā)生的變化。雖然當時采取的政策和措施具有臨時性，但是為后來兒童福利政策的完善奠定了堅實的基礎，國家開始在兒童福利事業(yè)中占據(jù)主導地位，并承擔相應責任。兒童福利的對象也進一步擴展為處境不利兒童，從而極大地擴大了兒童福利政策服務的對象。

二、美國兒童福利救助手段的歷史變化：從經(jīng)濟援助到教育支持

（一）兒童福利救助手段以經(jīng)濟援助為主

20世紀30年代，美國處在經(jīng)濟危機后的“大蕭條時期”，數(shù)千萬美國民眾處于貧困之中，老弱病殘幼更是這場危機首當其沖的受害者。[3]這一時期，政府的主要救助手段是財政撥款，以保證民眾的基本生存需要。1933年，美國成立聯(lián)邦緊急救濟署，頒布了《聯(lián)邦緊急救濟法》（Federal Emergency Relief Act），以撥款的方式提供直接救濟。1934年8月通過的《社會保障法》（The Social Security of Act）中的第四款“家庭援助計劃”規(guī)定，政府應向孤兒和低收入家庭提供現(xiàn)金補貼，所需資金由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔。[4]

杜魯門總統(tǒng)任職期間，美國《社會保障法》中的兒童援助部分進行了五次修正。1946年的第一次修正案規(guī)定“聯(lián)邦政府償還各州為援助家庭中第一個兒童所花費的每月24美元中的13.5美元，償還各州為援助同一家庭中其余兒童所花費的每月15美元中的9美元，同時還分擔行政管理費用的1/2”。修正案授權增加的經(jīng)費如下所示：母嬰健康計劃1 100萬美元，殘疾兒童服務750萬美元，兒童福利350萬美元。1948年的第二次修正案提高了聯(lián)邦援助和償還的額度，同時繼續(xù)分擔行政管理費用的1/2。1949年的第三次修正案增加了“允許將這種援助用于撫養(yǎng)兒童的母親”的規(guī)定。1950年的第四次修正案第一次將撫養(yǎng)兒童的貧困成年人列入了撫養(yǎng)成年子女家庭項目中。1952年的第五次修正案再次提高了聯(lián)邦政府援助和償還的額度。[5]此后，《社會保障法》又經(jīng)過了多次修正。如1956年的修正案規(guī)定每年增加1 200萬美元，用于兒童福利事業(yè)。1958年的修正案授權聯(lián)邦政府進行有關兒童福利的研究和報告，并為婦幼衛(wèi)生保健項目提供2 150萬美元，為殘疾兒童項目增加2 000萬美元，為全體兒童提供福利1 700萬美元。1960年的修正案授權增加2 500萬美元撥款，以擴展相關研究。這一時期，兒童福利以經(jīng)濟支持為主，救助性和保障性的特征非常明顯。

（二）兒童福利救助手段轉為提供保教服務

20世紀中期之前，美國黑人都是在隔離學校中學習，無論是師資、設施還是經(jīng)費都無法與白人學校相比。這一歷史遺留問題帶來的社會不公是20世紀50至60年代美國社會中的重大隱患。1954年，布朗案的判決徹底推翻了“隔離但平等”的原則。不過，學校廢除種族隔離的進展十分有限，紐約的黑人兒童仍在全黑人學校上學，教育領域中的種族歧視問題并未得到根本解決。[6]從20世紀60年代起，美國民眾逐漸認識到學前教育對于社會和個人的重要價值，學前教育的地位才發(fā)生了根本變化，聯(lián)邦政府在這一階段的工作重點從重視兒童福利保障轉向為廣大處境不利的兒童提供保教服務。

1. 研究支持：“佩里學前教育研究計劃”和《科爾曼報告》。

“佩里學前教育研究計劃”始于20世紀60年代，該項目先后于1962—1965年間招收了幾批黑人貧困家庭的3～4歲幼兒，其中一半幼兒作為對照組沒有接受學前教育與家訪。項目組一直跟蹤調(diào)查研究對象至27歲。調(diào)查結果表明：“接受學前教育的幼兒學習成績較好，發(fā)展情況較好，成年時有工作的多，犯罪率較低，非婚生育與少女生孩子的現(xiàn)象相對比較少”。研究人員還對學前教育進行了經(jīng)濟效益分析，估算結果表明：“在學前教育上每投入1美元，將來能收獲6美元的收益”。[7]這些研究結論使美國社會各界對學前教育的價值和重要性有了新的認識。此外，美國學者對早期干預的研究還進一步強化了人們對殘疾兒童接受學前教育的價值的認識。[8]

20世紀50年代，布朗案的勝訴以及民權運動的開展不僅對有色人種的社會權利有很大影響，而且使得平等教育的理念深入人心。殘疾學生的支持者們援引布朗案決議，指出殘疾兒童與非殘疾兒童應享有平等受教育權，并且與殘疾兒童家長聯(lián)合起來，要求聯(lián)邦政府維護殘疾兒童的受教育權利，這些努力最終促使聯(lián)邦政府開始通過立法來保障殘疾兒童的平等受教育權。如肯尼迪總統(tǒng)就非常重視民權問題，他于1963年向國會提交了一份“民權提案”，特別指出要廢除種族隔離。約翰遜總統(tǒng)上臺后，于1964年7月簽署了《民權法案》（Civil Rights Act of 1964），其中有多條內(nèi)容與消除教育歧視有關。《民權法案》第四款授權實施一項調(diào)查，以測定美國公共教育機構中所有人教育機會的均等程度。這項調(diào)查由霍普金斯大學的科爾曼教授主持，由此產(chǎn)生了著名的《科爾曼報告》。該報告基于調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，學生在學業(yè)成就上的差異與其同輩群體的教育背景以及教育期望有密切關系。當弱勢學生被安排到那些有著優(yōu)越背景、學業(yè)成就更高的學生所在班級時，他們的表現(xiàn)有明顯的改善。這為那些尋求讓黑人兒童以及其他貧困兒童從底層學校轉移到主流教育環(huán)境中去的人們提供了有力的證據(jù)。

2. 立法保障：“開端計劃”改善處境不利兒童的教育境況。

在民權運動的推動下，美國教育界掀起了一場爭取平等教育權的浪潮。到了20世紀60年代中期，美國又掀起了一場“向貧困宣戰(zhàn)”的運動，教育更是被當作反貧困的有力武器。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟的大發(fā)展除了給本國帶來巨大的社會財富之外，還帶來了貧富差距的日益加大。經(jīng)濟增長使社會上層和中產(chǎn)階級受益，但是底層的民眾卻很少獲益，尤其是黑人。盡管他們由鄉(xiāng)下遷到大城市，但是仍舊過著艱苦的生活。貧窮人家的孩子生活環(huán)境惡劣，入學機會少，導致了他們將來就業(yè)也差，只能從事一些簡單的體力勞動工作。這樣，一代貧窮，代代貧窮，惡性循環(huán)。約翰遜總統(tǒng)上臺后，提出了一個非常廣泛的“一攬子”反貧困計劃，要求國會在教育、醫(yī)療、住房、民權等領域采取廣泛的反貧困行動，從各項預算中拿出10億美元以支持該計劃的開展。1964年8月，約翰遜總統(tǒng)簽署了《經(jīng)濟機會法》，作為聯(lián)邦政府向貧困宣戰(zhàn)的主要法律武器。該法案面向16～21歲青年實施基本的讀寫技巧培訓和就業(yè)輔導，目標是直接改善窮人的經(jīng)濟狀況，其中最受歡迎的部分是“開端計劃”（Head Start），主要為那些3～5歲處境不利的兒童提供學前教育機會。[9]

3. 教育法案：支持包括殘疾兒童在內(nèi)的所有兒童享有均等的教育機會。

1965年，伴隨著美國“向貧困宣戰(zhàn)”，約翰遜總統(tǒng)還簽署了《基礎和初等教育法（89-10公法）》（The Elementary and Secondary Education of 1965），其主要目的是保障全美中小學生享有均等的教育機會。1966年，該法案被修訂，專門補充了殘疾兒童教育條款，規(guī)定各州及地方可以利用聯(lián)邦撥款向所有殘疾兒童（包括殘疾嬰幼兒）提供資助。該項資助總額超過13億美元，用于滿足所有殘疾兒童的教育需要。隨后，美國又頒布了《基礎和初等教育法修正案（89-750公法）》。依據(jù)該修正案，美國聯(lián)邦政府建立了專門負責障礙兒童教育的聯(lián)邦辦公署，進一步加大了對殘疾兒童教育的支持力度?？梢姡绹鴥和＠聵I(yè)從主要依靠經(jīng)濟手段轉向教育支持，從保障性目標轉向支持性目標。

三、美國兒童福利救助方式的歷史變化：從隔離到融合

（一）“正?；彼汲焙汀叭C構化”運動正式開啟兒童融合教育實踐

民權運動的興起使得殘疾人群體受到關注，“正?；彼汲背霈F(xiàn)并繼而帶來了“去機構化”運動。所謂“正?；保╪ormalization）最初是北歐國家針對殘疾人群的生存與發(fā)展提出的一種哲學理念，指盡可能地以符合正常文化的方式建立或維持盡可能符合正常文化的個人行為和特征。[10]該原則從保障殘疾人正常生存環(huán)境的視角審視社會對待殘疾人的方式，契合了社會民主運動對平等人權的追求。這一思潮的傳播影響了美國的社會改革運動，直接導致了“去機構化”（deinstitutionalization）運動的出現(xiàn)?！叭C構化”旨在減少那些為殘疾兒童和成年人提供住宿、教育、治療或其他服務的“專門機構”，因為這些專門機構常常處于被隔離的狀態(tài)，異于正常文化。因此，“去機構化”運動就是要減少這種專門機構被隔離于正常社會之外的弊端?！罢；彼汲焙汀叭C構化”運動是關注殘疾人生存狀況和社會環(huán)境的改變而進行的社會改革，深刻影響了人們對教育環(huán)境中殘疾人的認識。把殘疾兒童安置在專門的特殊教育學校中，使得殘疾兒童無法平等地融入主流教育環(huán)境，是不是公平？是不是利于殘疾兒童的發(fā)展？對這些問題的反思促使人們開始改變原來的特殊教育實踐，將殘疾兒童送去普通學校，與普通兒童一起接受教育。這種運動在北美國家被稱之為“回歸主流”（mainstreaming），在以英國為代表的歐洲國家則被稱之為“一體化”（integration），也就由此開啟了美國兒童融合教育的實踐探索。[11]

（二）《殘疾兒童早期教育援助法》首次為學前殘疾兒童教育正式立法

伴隨著“回歸主流”運動的開展，美國聯(lián)邦政府也開始通過立法保障殘疾兒童的受教育權。1968年，美國聯(lián)邦政府頒布《殘疾兒童早期教育援助法（90-538公法）》（Handicapped Childrens Early Education Assistance Act），這是第一個明確體現(xiàn)殘疾兒童學前教育重要性的聯(lián)邦法案，旨在為0～6歲殘疾兒童提供資金，為學前特殊教育的開展建設現(xiàn)代化設施，同時促進關于殘疾兒童早期教育的研究項目。作為一部專門為殘疾兒童立法的正式法案，《殘疾兒童早期教育援助法》不依附其他任何法案而自成體系，致力于探索和建立適合殘疾兒童的學前教育模式與方法，由此建立了名為“首次機會網(wǎng)絡”的實驗項目和第一個聯(lián)邦級別的“殘障兒童早期援助項目”。此外，該法案還明確規(guī)定，政府應指派教育專員與公共教育機構及教育組織進行合作，通過監(jiān)督評估保障教育項目的有效實施，促使學前殘疾兒童的受教育狀況得到切實改善，這對美國特殊兒童教育的發(fā)展具有非常深遠的影響。[12]

四、美國兒童福利的終極價值追求：實現(xiàn)全納教育

美國兒童福利政策最初是為了保障少數(shù)特殊兒童的生存需要，通過對個體和家庭的經(jīng)濟資助得以實現(xiàn)，體現(xiàn)了狹義的福利概念。隨著研究的深入、認識的提高和實踐的推進，美國兒童福利的對象逐漸擴展到全體兒童，福利目標轉為兒童的全面發(fā)展，學前特殊教育也由此逐漸發(fā)展為全納教育。

（一）國際競爭促使政府從重視教育機會均等轉向重視教育過程和結果均等

20世紀60至70年代，美國聯(lián)邦政府制定的兒童福利政策主要針對處境不利兒童和殘疾兒童，旨在為他們爭取平等的入學機會。隨著科技發(fā)展和社會進步，僅僅滿足入學機會均等的價值追求無法適應時代要求。1983年，美國國家教育優(yōu)異委員會發(fā)表題為《國家處在危機之中：教育改革勢在必行》的報告，讓美國政府和民眾更加清楚地看到國際間的競爭日趨激烈，而教育質(zhì)量的下降會使整個國家在國際上失去競爭力，從而影響美國的未來。[13]與此同時，在“終身教育”大潮的沖擊下，對個體起奠基作用的學前教育也日益受到各國的普遍重視。20世紀80年代以來，美國聯(lián)邦政府對學前教育的重視逐步加大，同時也開始重新思考教育公平的內(nèi)涵，從關注教育機會均等進一步發(fā)展到對教育過程和結果均等的重視。

（二）家庭形態(tài)的轉變需要政府解決高質(zhì)量學前保教服務問題

20世紀60至70年代，美國聯(lián)邦政府的福利政策催生了一批“福利族”，他們長期不勞而獲，成為聯(lián)邦政府面臨的社會問題?？肆诸D總統(tǒng)上任后進行改革，在維護低收入者利益的基礎上減少了其對國家福利救濟的依賴。福利改革促使更多貧困家庭的母親不得不外出工作以貼補家用。加上女權運動的高漲，女性就業(yè)人數(shù)增加，使得傳統(tǒng)的父親外出工作、母親在家照顧的家庭模式越來越難以維持，這直接促發(fā)了家長對幼兒教育與保育需求的持續(xù)增長。

到了20世紀80年代，未婚生子、高離婚率及同居也使得家庭形態(tài)發(fā)生了進一步的改變。單親家庭的孩子越來越多，且大多數(shù)處于貧困線以下。家長尤其是母親既要照顧子女，又要外出工作，難以承擔高質(zhì)量早期保教服務的費用。如何為這類家庭提供價格合理又優(yōu)質(zhì)的學前保教服務，成為了美國政府迫切需要解決的社會問題。

（三）政府福利改革觀念逐漸轉向支持家庭生活質(zhì)量提升和確保每個孩子成功

1991年，布什總統(tǒng)簽署了《美國2000年：教育戰(zhàn)略》，提出到2000年美國所有孩子必須接受學前教育，以在參加學校教育之前為學習做好準備。[14]1994年，克林頓總統(tǒng)簽署《2000年目標：美國教育法》，以法律形式明確了今后教育政策的主線是公平與質(zhì)量相統(tǒng)一。[15]1996年，克林頓政府頒布《個人責任和工作機會協(xié)調(diào)法案》，重點幫助福利受援者加強婚姻關系，減少非婚生子女，增加雙親家庭子女數(shù)量，加強父親與子女關系建設。后來的小布什政府每年為各州提供數(shù)億美元，設立和實施有關項目來降低非婚生子女出生率，提高已婚家庭子女出生率，[16]同時鼓勵增加“維持家庭完整”服務項目的資金，突出家庭的重要性，強調(diào)兒童保護的預防，建立起面向未來的兒童保障體系。1997年的《收養(yǎng)和安全家庭法案》和2006年的《兒童和家庭服務改善法案》更加重視家庭教育質(zhì)量。2002年的《不讓一個孩子掉隊法案》更是一部具有重大意義的教育法案，旨在確保美國所有兒童都能接受公平且高質(zhì)量的教育，殘疾兒童自然也被包括在內(nèi)。[17]2011年的《兒童和家庭服務改善與創(chuàng)新法案》強調(diào)家庭教育參與及責任，以確保不斷提升美國的教育質(zhì)量。2015年的《每一個學生都成功法案》進一步強調(diào)家庭的職能，認為不僅僅是特殊幼兒自身，家庭的每一個成員都應積極主動地參與特殊兒童教育，以為每個特殊幼兒的發(fā)展提供良好的支持與輔助。[18]

奧巴馬政府通過多種舉措進一步加強了學前教育質(zhì)量，具體表現(xiàn)在以下方面：1.設立“學前教育挑戰(zhàn)資金”，用于推進學前教育的普及，建立高質(zhì)量的學前教育標準，并將于今后10年投入100億美元，以支持該項目發(fā)展。為鼓勵各州高效利用該項目資金，促進學前教育的普及與質(zhì)量提升，美國國會后來將“學前教育挑戰(zhàn)資金”合并為“聯(lián)邦學生援助”項目和《財政責任法案》的一部分。2.修訂《兒童保育和發(fā)展固定撥款法案》，以保障兒童早期保育的質(zhì)量。3.成立總統(tǒng)早期學習委員會，這是美國歷史上最高級別的學前教育領導機構，政府干預的加強不言而喻。4.提高學前教育師資的地位和待遇，明確學前教師職業(yè)的重要性，采取相關措施鼓勵更多的人參與到學前教育事業(yè)中來。5.開發(fā)更具針對性、更高質(zhì)量的培訓項目，幫助學前教師快速提升專業(yè)素養(yǎng)，從而能夠為更多的兒童提供高質(zhì)量的、適宜的學習體驗。[19]隨后的特朗普政府和拜登政府也頒布了針對家庭和兒童的援助法案，以幫助其更好地應對當下的生存和發(fā)展困境?？梢?，美國歷屆政府頒布的各種法案正逐步踐行保障每個孩子都能接受高質(zhì)量教育的全納理念。這使得美國兒童福利政策自20世紀80年代以來又發(fā)生了新的轉變，福利目標從支持性轉向發(fā)展性，福利性質(zhì)從“殘補型”轉向“普惠型”，以實現(xiàn)全納教育為終極價值追求。

五、對我國的啟示

（一）從對弱勢群體的救助走向普惠的受教育權是兒童福利政策發(fā)展的趨勢

縱觀美國兒童福利的發(fā)展演變不難看出，其實施主體、福利目標、福利手段和性質(zhì)均呈現(xiàn)出如下清晰的變化軌跡：福利目標從保障性目標到支持性目標再到發(fā)展性目標；福利手段從財政救助到保護照顧再到接受教育；福利主體從民間團體到政府；福利性質(zhì)由殘疾補償?shù)郊彝ブС衷俚狡栈莅l(fā)展。這不僅是形式上的變化，更是理念上的變化，體現(xiàn)了兒童福利的公益特征。福利對象從對殘疾兒童的支持逐漸轉向對每一位兒童的支持，這也不僅僅是數(shù)量上的增加，更體現(xiàn)出對高質(zhì)量學前教育于兒童發(fā)展價值的重視。

反觀我國兒童福利的發(fā)展，也體現(xiàn)了福利政策發(fā)展的這一必然規(guī)律。1992年，我國頒布的第一部《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》制定的是保障性目標。在2001年頒布的《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》中，保障性目標雖然仍然占有較大比重，但是已經(jīng)開始出現(xiàn)支持性目標和發(fā)展性目標。2010年頒布的《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》則明顯增加了支持性目標，保障性目標所占比重有所下降。到2021年的《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》，發(fā)展性目標更是顯著增多，體現(xiàn)了與美國兒童福利政策相同的目標發(fā)展趨勢。2021年發(fā)布的《中國兒童福利與保護政策報告》也顯示我國在未成年人保護、兒童福利、兒童健康、兒童教育等多個領域取得了顯著進展。[20]可見，兒童在國家戰(zhàn)略中已經(jīng)被置于更重要的位置。不過，同時也不難看出，我國的兒童福利政策還聚焦在兒童保護、兒童健康等狹義的福利內(nèi)容上，對兒童教育的關注仍然主要集中在教育機會均等問題上，還沒有真正實現(xiàn)從重經(jīng)濟援助到重教育權利的轉變，這是我國兒童福利政策今后發(fā)展的方向。

（二）政府應不斷強化和切實承擔促進兒童融合教育發(fā)展的主體責任

從兒童福利的角度看美國兒童融合教育的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)美國聯(lián)邦政府給了其強有力的支持，不僅是充足的經(jīng)濟支持，更重要的是立法保障，使得經(jīng)濟支持得以落實，這對我國兒童福利與融合教育的發(fā)展具有重要的借鑒意義。

1. 政府應不斷強化對兒童融合教育發(fā)展的主體責任。

美國聯(lián)邦政府在20世紀初便開始承擔對殘疾兒童的救助責任，到20世紀50至60年代更是開始通過立法對兒童融合教育予以支持。這種自上而下的政策支持往往優(yōu)于自下而上的努力，因此美國的兒童融合教育取得了顯著成效。我國兒童融合教育尚未在全國普及，僅有為數(shù)不多的省份和地區(qū)在探索不同的融合教育模式，政府在不同模式中的支持程度存在差異，所以取得的成效也不同。有的地方對特殊需要兒童每年每生給予1萬元的資金支持，有的地方則主要借助社會組織的支持實施融合教育，政府并沒有參與其中?？梢?，我國政府還有必要不斷強化自己在兒童融合教育發(fā)展中的主體責任。

2. 通過立法強制保障政府經(jīng)費落實到位。

美國的兒童福利與融合教育之所以能發(fā)展成熟，得益于聯(lián)邦政府頻繁出臺的各種法案和修訂法案，通過立法手段強制保障各種支持落實到位。我國雖然也出臺了相應支持政策，但是各地政府由于諸多原因并未落實到位，也沒有相應法律強制執(zhí)行，這必然影響兒童融合教育的實踐開展。在教育法治化進程中，我國關于學前教育的立法到目前為止仍然僅頒布了草案，關于兒童融合教育的立法工作可能還需要更長的時間。因此，我們需要不斷呼吁和努力，期待教育法治化時代的到來，如此兒童融合教育才能快速發(fā)展。[21]

3. 學界的專業(yè)研究是政策法規(guī)出臺的依據(jù)。

從美國兒童福利和融合教育的發(fā)展歷史來看，學術研究在這一過程中起了至關重要的推動作用。最典型的就是“佩里學前教育計劃”和《科爾曼報告》，通過大量的調(diào)查數(shù)據(jù)和縱向研究，證明了兒童早期教育對成人后的發(fā)展至關重要。這為政府出臺相關政策提供了科學有力的專業(yè)支持。我國尚缺乏類似的橫向研究和縱向研究，未能對已經(jīng)開展的地方探索進行長時期的跟蹤研究，從而也就不能為政府出臺更為強有力的兒童融合教育政策提供科學支持，也無法增進社會對兒童融合教育的接納度，這是我國政府和學界今后應共同彌補的不足之處。

（三）兒童福利的終極價值追求應是保證所有兒童享有平等的受教育權

美國兒童福利發(fā)展的一個重要轉變是從狹義的福利轉向兒童的受教育權。把教育作為兒童最根本的福利，有其合理性。首先，它符合“授人以魚不如授人以漁”的助人思想。對特殊需要兒童的經(jīng)濟援助只能解決一時和當下的生存問題，唯有教育才能為其一生的發(fā)展提供終身保障。其次，它滿足了人發(fā)展的不同層次的需要。按照馬斯洛需要層次理論，經(jīng)濟支持滿足的是人的生理需要，在生理需要得到滿足后，人開始追求更高級的需要，受教育權的滿足正是對特殊需要兒童愛的需要和被尊重需要的滿足。最后，把教育作為一種福利，最終回歸了教育的公益性，這是教育的本質(zhì)和功能的內(nèi)在要求，是教育作為公共服務領域的基本屬性所決定的，也是當今國際教育發(fā)展的主要趨勢，體現(xiàn)了社會公平，關乎民生福祉。因此，我國應進一步把保證所有兒童享有平等的受教育權納入兒童福利中。

（四）未來的兒童融合教育應秉持“大融合”的全納理念

社會學家從功能主義出發(fā)將社會福利分為“補救型”和“制度型”兩種，前者的服務對象主要是弱勢群體，后者則強調(diào)為全體社會成員服務。據(jù)此，作為一種福利的教育亦可以分為兩種：一是“選擇型”教育福利，從事實上的教育不公平狀態(tài)和促進教育的整體效用考慮，傾斜性地為弱勢群體提供福利服務，保障其受教育權落到實處。二是“普惠型”教育福利，強調(diào)所有社會成員都有權享有一定年限或某種類型的教育，并通過一定的制度設計保證其教育機會。采用何種類型的教育福利，與國家的政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結構、社會文化等因素密切相關。[22]美國兒童福利從“補救型”轉向“制度型”，其教育福利也從“選擇型”向“普惠型”轉變。

我國的兒童融合教育并非是從兒童福利事業(yè)中產(chǎn)生和發(fā)展起來的，而是在普通學前教育基本達到普及普惠的基礎上，開始更多關注特殊兒童的學前教育需要的結果。這與美國兒童融合教育的發(fā)展路徑不同?？梢哉f，我國當下討論的兒童融合教育實質(zhì)是一種狹義的“融合”教育，僅限于特殊兒童。隨著對人之本性的認識的深化，人們將會逐漸認識到，每一個個體都是特殊的，都是不完善的，由此每個人都有其特殊的發(fā)展需求，也就決定了每個人在某方面屬于“弱勢”群體。這使得“融合”的概念有必要隨之擴展為“大融合”的概念，不僅包括特殊教育與普通教育的融合，而且包括城鄉(xiāng)之間的融合、性別之間的融合、個體間性格的融合、不同發(fā)展程度的融合，等等。融合教育的對象也將不再聚焦于某些有身心殘疾的特殊兒童，而是關注每一位有特殊發(fā)展需要的兒童，也即關注當下的每一位兒童，這正是高質(zhì)量學前教育所追求的目的。因此，狹義的兒童融合教育會逐漸被優(yōu)質(zhì)的普通兒童教育所取代。無論身心是否有殘疾障礙，每個個體都是獨一無二的，未來的學前教育一定是秉持“大融合”的全納理念，能滿足每個兒童發(fā)展需要的高質(zhì)量學前教育。

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[22]百度百科.教育福利[EB/OL].（2012-07-20）[2021-09-21].https：//baike.baidu.com/item/教育福利/4466734？fr=Aladdin.

Abstract： American child welfare has made great progresses historically. Its object has been expanded from family abused children to disabled children to disadvantaged children and every child. The main body of child welfare has transferred from the private to the government for whom legislation has been the most important approach to implement child welfare policy. The focus of child welfare has changed from financial aid to education services whose philosophy has been from separation to integration to inclusiveness. These historical changes mean that inclusive education for every child should be part of child welfare for the right on education is the greatest benefit to children. Chinese government should take the responsibility to develop child welfare and inclusive education， of which the ultimate form can only be universal education for all children.

Key words： child welfare， integrated education， inclusive education， the right on education

（責任編輯：趙南）