全域土地綜合整治資金籌措路徑探析
——基于資源要素的視角

■ 吳家龍/蘇夢園/蘇少青/鄧 婷/張孟豪

（1.廣東省土地開發(fā)整治中心，廣州 510635；2.Durham University，Durham County DH13DE；3.廣東省農(nóng)業(yè)環(huán)境與耕地質(zhì)量保護中心，廣州 510500；4.華南農(nóng)業(yè)大學資源環(huán)境學院，廣東 廣州 510642）

0 引言

全域土地綜合整治是一種基于國土空間規(guī)劃，以農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境整治為主要內(nèi)容，將山水林田湖草等全要素作為作用對象，以保護耕地、集約節(jié)約用地、改善生態(tài)環(huán)境為核心目標的土地整治模式[1]，是破除耕地碎片化、土地利用低效化、生態(tài)退化，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間，助力鄉(xiāng)村振興的重要舉措。全域土地綜合整治國家試點已下達，待自然資源部批復(fù)后即可實施。資源是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要驅(qū)動力[2]。全域土地綜合整治涉及森林、礦山、農(nóng)田、河湖、濕地、海洋、草原、廊道、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等諸多要素，具有覆蓋面廣、項目類型多[3]、工程量大、資金投入量大和項目周期長等特點，需要強有力的資金支持。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，目前全域土地綜合整治試點面臨資金單一、過度依賴墾造水田指標收益[4]、缺乏啟動資金、建設(shè)用地騰退難度大、后期管護保護資金不足等問題，導致試點工作推進過程阻力重重，歸根到底是試點方案對整治范圍內(nèi)資源價值的發(fā)掘和價值轉(zhuǎn)化力度不夠。

在生態(tài)文明建設(shè)背景下，“綠水青山就是金山銀山”理念逐漸深入人心，而通過一定的政策和平臺實現(xiàn)資源價值轉(zhuǎn)化的過程，就是“綠水青山”資源資產(chǎn)化后變成“金山銀山”的過程。全域土地綜合整治涉及耕地、森林、水、海洋、濕地、礦產(chǎn)等諸多自然資源[3]，以及古村落、古建筑、古驛道等歷史文化資源，如何充分活化和釋放上述資源價值并物化為資金，最大限度地發(fā)揮各類資源對全域土地綜合整治的“反哺”效應(yīng)，是當前面臨的重要難題，亟需探索基于資源價值實現(xiàn)的全域土地綜合整治資金籌措路徑，而目前尚未見到相關(guān)研究與報道?；诖耍疚囊詮V東省為例，采用實地調(diào)研、文獻檢索、案例分析和專家咨詢等方法，以全域土地綜合整治資金籌措問題為導向，從生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間入手，總結(jié)全域土地綜合整治涉及的資源類型，梳理資源價值轉(zhuǎn)化要點，研究提出一條基于資源要素價值實現(xiàn)、適用于廣東省的全域土地綜合整治資金籌措路徑，以期為充分發(fā)掘和利用現(xiàn)有資源、保障全域土地綜合整治有序推動、助力鄉(xiāng)村振興提供參考。

1 資源價值分析

“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的美好愿景。類似于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，全域土地綜合整治資源價值包括自然資源價值（望得見山，看得見水）和文化資源價值（記得住鄉(xiāng)愁），故全域土地綜合整治涉及的資源可分為自然資源和文化資源。金曉斌等[2]按驅(qū)動主體的不同將鄉(xiāng)村發(fā)展要素分為內(nèi)源性和外源性，其中內(nèi)源性因素是指帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的自身區(qū)位條件、特色資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，外源性因素是指鄉(xiāng)村所在的區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平、市場需求、宏觀政策等。本研究從生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三大空間入手，基于自然資源（耕地、森林、水、海洋、濕地、礦產(chǎn)、生物等）和文化資源（古村落、古建筑、古驛道等）[3]要素特征，結(jié)合當前資源價值塑造情況，梳理得出全域土地綜合整治資源價值類型（圖1）。結(jié)合全域土地綜合整治試點資金籌措方式和籌措渠道，將全域土地綜合整治的資金分為財政資金、涉農(nóng)資金、社會資本、啟動資金、引導資金和獎補資金，進而梳理得到全域土地綜合整治資源要素和資金多維結(jié)構(gòu)（圖2）。

圖1 全域土地綜合整治的資源價值類型

圖2 全域土地綜合整治涉及資源要素和資金多維結(jié)構(gòu)

2 資源價值轉(zhuǎn)化要點

資源價值實現(xiàn)離不開轉(zhuǎn)化機制和平臺。經(jīng)梳理，影響資源價值轉(zhuǎn)化的因素主要有資源要素、主觀能動性、價值塑造、政策激勵和市場驅(qū)動5個方面，資源要素是基礎(chǔ)，價值塑造是前提，主觀能動性是動力，政策激勵是保障，市場驅(qū)動是平臺。各要點之間互相聯(lián)系、互為補充，共同為資源價值轉(zhuǎn)化提供保障（圖3）。

圖3 全域土地綜合整治資源價值轉(zhuǎn)化要點關(guān)系

2.1 資源要素

調(diào)查摸清試點范圍內(nèi)各類資源要素是全域土地綜合整治的基礎(chǔ)性工作，包括資源的類型、數(shù)量、質(zhì)量、空間分布、開發(fā)利用狀況、權(quán)屬、開發(fā)利用潛力等信息。除土地、水、礦山、森林等自然資源外，不應(yīng)忽視對區(qū)域內(nèi)及周邊歷史文化資源的發(fā)掘與利用。以廣東省梅州市蕉嶺縣新鋪鎮(zhèn)試點為例，該鎮(zhèn)為千年古鎮(zhèn)，是舊時粵鹽贛米商貿(mào)集散地和中轉(zhuǎn)站，經(jīng)貿(mào)活躍，商業(yè)旺盛，沿石窟河有渡船碼頭、港務(wù)碼頭（火燒店碼頭）、八字碼頭、利豐碼頭、大碼頭、游巷碼頭、陂角碼頭、欽記碼頭、水巷碼頭等九座碼頭。蕉嶺縣是中央蘇區(qū)縣，紅色資源豐富，革命史跡眾多，全縣有革命史跡17處，而位于新鋪鎮(zhèn)的就有10處之多，鎮(zhèn)內(nèi)公園建有蕉嶺縣紅色文化歷史長廊。再以廣東省古驛道為例，南粵古驛道文化價值活化利用是通過串聯(lián)古驛道沿線的文化歷史古跡、風景名勝、村鎮(zhèn)和古城，輻射古驛道沿線區(qū)域，并采取以線串點、連線成片的“點—線—面”三位一體的古色、綠色、紅色線性空間，實現(xiàn)古驛道歷史、文化、生態(tài)多元價值[5]。通過“古驛道+旅游”模式，有效串聯(lián)了所在區(qū)域內(nèi)的旅游景點，提高了旅游景點的可達性，顯著提高了區(qū)域旅游收入。積極開發(fā)“驛道米”“驛道魚”等特色農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)揮多方資源的疊加效應(yīng)，以資源優(yōu)勢帶動產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展，是助推廣東省鄉(xiāng)村振興的一大特色。此外，鄉(xiāng)村的古村落、古建筑、珠三角桑基魚塘等文化資源均具有寶貴的歷史價值。若能夠?qū)⑸鲜鑫幕Y源納入試點范圍并充分利用，將會是對全域土地綜合整治資源的有益補充。

2.2 主觀能動性

全域土地綜合整治是一項涉及多要素、多尺度、多部門、多措并舉的綜合性整治活動。實踐中，需要在尊重事物客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，摒棄機械式思維，有效發(fā)揮主觀能動性，在法律法規(guī)框架內(nèi)，借助現(xiàn)有相關(guān)政策，統(tǒng)籌整合區(qū)域內(nèi)各種資源，有目標、有計劃地自覺集中優(yōu)勢資源，為推動全域土地綜合整治服務(wù)。以浙江省德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村為例，為解決當?shù)赝恋刭Y源供需矛盾，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，東衡村發(fā)揮主觀能動性，以當?shù)芈短觳墒V為依托資源，綜合運用現(xiàn)有政策，先后采取礦山開發(fā)、渣土回填、礦山復(fù)墾、補充耕地、土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展旅游、產(chǎn)業(yè)整合等措施（圖4），科學合理利用礦山廢棄地，變廢為寶，不僅解決了產(chǎn)業(yè)用地緊缺問題，而且改善了人居環(huán)境，實現(xiàn)了當?shù)氐母哔|(zhì)量發(fā)展[6]。

圖4 浙江省德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村土地綜合整治資金籌措模式

2.3 價值塑造

價值判斷是人們對事物能否滿足主體的需要和滿足程度作出的判斷。資源的價值及其大小與人們對資源的認識程度和主觀判斷有關(guān)。資源價值塑造是指在資源要素存在價值的基礎(chǔ)上，人們基于自身生存和發(fā)展需要，對資源要素緊缺性的定量描述。自然資源價值塑造主要通過對生態(tài)本底的正向保護和對人類活動的反向限制實現(xiàn)，體現(xiàn)的是自然資源實用性的本質(zhì)特征。文化資源價值塑造主要是基于對歷史文化的包容性，對歷史街道、名人故居、古村落、古建筑、古驛道、民俗風情、傳統(tǒng)生活場景、歷史遺跡、考古挖掘現(xiàn)場、名勝古跡等進行保護，通過沉浸式體驗?zāi)Ｊ?，再現(xiàn)歷史文化的空間形態(tài)、生產(chǎn)場景、社會生活、文化聚落等，給人們帶來視覺和心靈上的震撼，喚起人們對歷史文化的認同感和傳承歷史文化的使命感，凸顯文化資源的價值，進而實現(xiàn)其價值塑造。

2.4 政策激勵

土地資源是全域土地綜合整治資源要素的核心，是資源價值轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵，故全域土地綜合整治的資金籌措相關(guān)政策激勵應(yīng)著重圍繞土地資源開展。例如，為提高各地營造紅樹林的積極性，自然資源部明確將按照年度紅樹林造林合格面積的40%對地方給予新增建設(shè)用地計劃指標獎勵，待廣東省完成5500hm2紅樹林營造任務(wù)后，將可獲得2200hm2用地指標獎勵。全域土地綜合整治試點的支持政策之一是可以根據(jù)優(yōu)化空間布局的需要，合理調(diào)整永久基本農(nóng)田。除獲得建設(shè)用地計劃指標和建設(shè)用地騰退外，調(diào)整永久基本農(nóng)田布局是當前解決區(qū)域發(fā)展用地緊缺、產(chǎn)業(yè)導入問題和促進鄉(xiāng)村發(fā)展的重要途徑。目前，浙江省啟動了百畝方、千畝方、萬畝方永久基本農(nóng)田集中連片整治工作，支持政策包括：調(diào)整永久基本農(nóng)田和林地布局，允許“十二五”以來已開展過土地整治的地塊納入整治范圍，獎勵新增建設(shè)用地計劃指標，省統(tǒng)籌補充耕地指標按50%返回當?shù)?，省財政資金支持①來源于《浙江省自然資源廳關(guān)于開展永久基本農(nóng)田集中連片整治工作的通知》（浙自然資廳函〔2021〕389號）。。綜上，政策激勵尤其是基于土地資源要素的政策紅利釋放，是全域土地綜合整治順利推進的重要驅(qū)動力。此外，為提升治理歷史遺留礦山的積極性，《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》提出：以“誰破壞、誰治理”“誰修復(fù)、誰受益”為原則，采用鼓勵礦山土地綜合修復(fù)利用、土地供應(yīng)、盤活礦山存量建設(shè)用地、合理利用廢棄礦山土石料的政策激勵，吸引多元化的資金，推行市場化運作模式，調(diào)動社會積極性，提升公眾參與度，加快推進礦山生態(tài)修復(fù)。

2.5 市場驅(qū)動

良性運轉(zhuǎn)的交易市場，通過權(quán)益交易不斷修正價格機制，讓價值規(guī)律自發(fā)地刺激技術(shù)改進[7]，有助于提升資源價值轉(zhuǎn)化效率。資源要素價值轉(zhuǎn)化和流動離不開市場，其中價格是主要驅(qū)動力。全域土地綜合整治應(yīng)學習和借鑒自然資源部發(fā)布的21個《生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例》②來源于《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例〉（第一批）的通知》（自然資辦函〔2020〕673號）和《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例〉（第二批）的通知》（自然資辦函〔2020〕1920號）。，基于資源利用、指標交易、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)補償、資源價值提升[7]等關(guān)鍵要素，促進資源使用與經(jīng)營權(quán)利市場化，靈活運用和借助現(xiàn)有政策及交易平臺，持續(xù)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，積極推動生態(tài)補償和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)市場化進程。充分發(fā)揮綠碳、藍碳的市場驅(qū)動力，不僅有利于促進森林、海洋生態(tài)價值轉(zhuǎn)化，而且可為實現(xiàn)碳中和提供新路徑。以廣州市花都區(qū)梯面林場林業(yè)碳普惠項目為例，通過第三方核算，對項目區(qū)范圍內(nèi)1800多hm2生態(tài)公益林2011—2014年間產(chǎn)生的林業(yè)碳普惠進行減排量核證得出項目區(qū)林業(yè)碳普惠核證減排量為13319 t二氧化碳當量。經(jīng)廣東省主管部門審核后，上述碳減排量被發(fā)放至梯面林場的碳排放權(quán)登記賬戶，可在廣東碳市場自由交易，競價后最終成交價格為17.06元/t，總成交金額22.72萬元。此外，還有基于野生動植物生境保護的林業(yè)碳普惠等項目。藍色碳匯是自然界重要的碳匯類型之一，發(fā)展藍色碳匯對于國家碳中和目標實現(xiàn)及自然資源管理具有現(xiàn)實意義[8]。紅樹林是我國重要的藍碳生態(tài)系統(tǒng)，在應(yīng)對全球氣候變化中起重要作用。VCS（Voluntary carbon standard）是全球最廣泛的自愿性減排量認證標準，而Verra（原名VCS）是管理VCS項目開發(fā)的非營利性國際環(huán)保組織。碳匯項目通過Verra的批準，相當于獲得國際通行的碳交易“許可證”。CCB（Climate,community & biodiversity）是對項目減緩、適應(yīng)氣候變化，促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展和生物多樣性保護多重效益的認證標準，達到CCB標準，意味著在碳交易時會具有更高的市場價值。在全球紅樹林面積遞減的大趨勢下，為保護紅樹林濕地資源，2021年4月，廣東省湛江市成功注冊了我國首個符合核證碳標準（VCS）和氣候社區(qū)生物多樣性標準（CCB）的紅樹林碳匯項目，并成為我國開發(fā)的首個藍碳交易項目。該項目對保護區(qū)范圍內(nèi)2015—2019年間種植的380hm2紅樹林，年均減排4000t[9]。按照VCS和CCB標準進行開發(fā)，預(yù)計在2015—2055年間可實現(xiàn)16×104t二氧化碳減排。

3 路徑探索

結(jié)合全域土地綜合整治試點實際需求和總體目標，可得到基于資源價值二次發(fā)掘利用的閉環(huán)式全域土地綜合整治資金籌措路徑（圖5）。具體歸納為：一方面，在項目實施前，對試點區(qū)域的資源要素進行全面調(diào)查，建立并利用模型評估核算資源價值，借助政策和交易平臺實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)化，變現(xiàn)后的資金直接用作全域土地綜合整治的項目周轉(zhuǎn)資金。另一方面，項目實施中或?qū)嵤┖?，通過農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)和歷史文化保護等措施，整治區(qū)域耕地碎片化、國土空間布局無序化、土地利用效率低效化、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題得到有效解決，在空間布局優(yōu)化、資源數(shù)量增加、質(zhì)量提升的基礎(chǔ)上，重點對試點區(qū)域整治（修復(fù)后）的資源，如新增耕地、新增建設(shè)用地、新增碳匯量、清潔水體、文化遺產(chǎn)等開展二次調(diào)查，通過價值評估和轉(zhuǎn)化，形成的資金又可填補全域土地綜合整治資金空缺，對于保障項目后期管護資金、鞏固全域土地綜合整治成果、保障區(qū)域持續(xù)性發(fā)展至關(guān)重要。

圖5 全域土地綜合整治資金籌措路徑

4 思考和建議

4.1 加快資源調(diào)查評估體系構(gòu)建

2021年發(fā)布的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》明確提出，要建立生態(tài)產(chǎn)品的調(diào)查監(jiān)測、價值評價等機制[7]。資源調(diào)查與價值評價是價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)，調(diào)查指標體系是開展評估的重要工具，構(gòu)建調(diào)查評估指標體系是全域土地綜合整治資源本底調(diào)查評估的基礎(chǔ)[3]。全國范圍內(nèi)的全域土地綜合整治試點伊始，資源調(diào)查評估體系尚未建立。廣東省亟需結(jié)合省域資源特點，以全省20個全域土地綜合整治試點為依托，構(gòu)建基于自然資源（耕地、森林、水、海洋、濕地、礦產(chǎn)、生物等）和文化資源（古村落、古建筑、古驛道等）的全域土地綜合整治資源調(diào)查和價值評估體系，并充分利用第三次全國國土調(diào)查和現(xiàn)有各類自然資源調(diào)查成果，建立資源本底數(shù)據(jù)庫，涵蓋資源的名錄、功能、數(shù)量、質(zhì)量、布局、開發(fā)利用潛力，為資源價值評估提供基礎(chǔ)性支撐。

4.2 強化資源價值轉(zhuǎn)化標準規(guī)范研制

我國現(xiàn)行和計劃制修訂的生態(tài)修復(fù)有關(guān)標準有350余項[10]。截至2021年6月，已發(fā)布資源價值評估和生態(tài)補償相關(guān)標準5項，均為地方標準，分別為：《用海建設(shè)項目海洋生態(tài)損失補償評估技術(shù)導則（DB37/T 1448—2016）》《海洋生態(tài)損害賠償與生態(tài)補償評估方法（DB46/T 238—2013）》《精準扶貧 貧困地區(qū)森林生態(tài)效益補償資金管理規(guī)范（DB52/ T 1278—2018）》《生態(tài)產(chǎn)品價值核算指南（DB3311/T 139—2020）》《區(qū)域水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估技術(shù)規(guī)范（DB3415/T 4—2020）》。相關(guān)標準仍存在涉及面窄、應(yīng)用范圍有限，以及國家標準和行業(yè)標準缺乏的問題。目前，浙江省已啟動了地方標準《縣域生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范（征求意見稿）》的研制，涵蓋生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)系統(tǒng)功能、文化服務(wù)三大類別，涉及產(chǎn)品利用、水源調(diào)節(jié)、水土保持、固碳、生態(tài)旅游、景觀等10余項生態(tài)產(chǎn)品價值量的核算方法，適用于浙江?。懙兀┛h域生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）的核算。

4.3 釋放資源價值轉(zhuǎn)化政策紅利

全域土地綜合整治資源要素的核心是土地資源。永久基本農(nóng)田調(diào)整是一連串良性激發(fā)效應(yīng)的導火索和啟動器，已成為全域土地綜合整治釋放的重大利好政策。試點應(yīng)充分利用這一政策，協(xié)同建設(shè)用地騰挪轉(zhuǎn)換，騰出產(chǎn)業(yè)落地空間，積極謀劃和布局產(chǎn)業(yè)，準確評估產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，為項目資金籌措筑牢基礎(chǔ)。全域土地綜合整治試點應(yīng)在深入了解試點區(qū)域發(fā)展需求的前提下，明晰試點產(chǎn)業(yè)導入后的營利方式，因地制宜制定和綜合運用政策，豐富資源指標交易類型，塑造和顯化資源價值，結(jié)合空間與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，滿足市場預(yù)期，吸引社會資本投入，規(guī)范資源價值轉(zhuǎn)化渠道，破解資源開發(fā)利用中地方資金投入不足的問題，打通全域土地綜合整治資源價值轉(zhuǎn)化的“最后一公里”。

4.4 摒棄“等靠要”式傳統(tǒng)思維

全域土地綜合整治不應(yīng)單純作為一個政策和手段，更應(yīng)該成為一種價值觀。全域土地綜合整治旨在通過釋放一定的政策紅利，破解鄉(xiāng)村空間無序化、土地碎片化、土地利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)退化問題，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居舒適、生態(tài)空間山清水秀，助力鄉(xiāng)村振興。但全域土地綜合整治并不能解決所有問題，更不能直接提供建設(shè)用地計劃指標，建設(shè)用地計劃指標不在全域土地綜合整治的支撐政策范疇，即使有，也是項目實施后的獎補性政策。因此，要理性地認識全域土地綜合整治的內(nèi)涵和能力范圍。針對試點啟動資金不足的問題，需要地方政府摒棄“等靠要”的傳統(tǒng)項目式思維，發(fā)揮主觀能動性，群策群力，協(xié)同配合解決。需要注意的是，鑒于全域土地綜合整治項目資金投入量大、項目周期長，如何吸引社會資本進入該領(lǐng)域，并保障投資者合法權(quán)益不受侵犯，是解決全域土地綜合整治資金問題的關(guān)鍵。