淺析通遼市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的問(wèn)題與對(duì)策

文/楊 柳

黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步明確了在新時(shí)代新征程的社會(huì)治理中要“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力”。通遼市出臺(tái)了《通遼市打造“南有楓橋、北有通遼”治理品牌推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化三年行動(dòng)計(jì)劃(2022—2024 年)》，但在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了困境，包括需要提高黨組織指導(dǎo)治理的有效性，需要克服地方層面的碎片化治理困境，需要加強(qiáng)政府各單位的能力，需要加強(qiáng)共同參與的能力，需要優(yōu)化治理的智慧和優(yōu)勢(shì)。本文也針對(duì)所發(fā)現(xiàn)的困境提出了對(duì)策，要強(qiáng)化黨委、政府引領(lǐng)力、夯實(shí)網(wǎng)格化治理，筑牢市域社會(huì)治理基石、加強(qiáng)治理主體能力建設(shè)、建立完善體制機(jī)制等措施。

黨的二十大報(bào)告指出，在新時(shí)代新征程的社會(huì)治理中要“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力”。為貫徹落實(shí)中央、自治區(qū)關(guān)于市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的決定，圍繞市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)，要借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，制定和實(shí)施新學(xué)習(xí)和發(fā)展模式，以提高通遼在新時(shí)代市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的治理水平。向“南有楓橋、北有通遼”目標(biāo)奮力邁進(jìn)，堅(jiān)決筑牢祖國(guó)北疆安全穩(wěn)定屏障的總目標(biāo)，制定出臺(tái)了《通遼市打造“南有楓橋、北有通遼”治理品牌，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化三年行動(dòng)計(jì)劃(2022—2024 年)》[1]。隨著社會(huì)治理理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，在適應(yīng)中國(guó)特色的社會(huì)治理方法上積累了很多經(jīng)驗(yàn)，但中國(guó)社會(huì)發(fā)展模式在改革過(guò)程中由于客觀制度環(huán)境也造成了一些在地市（區(qū)）一級(jí)無(wú)法解決的問(wèn)題，如治理碎片化、組織化程度低、城鄉(xiāng)治理二元化。因此，國(guó)家開(kāi)始構(gòu)建新的社會(huì)治理基本結(jié)構(gòu)：市域是最早避免風(fēng)險(xiǎn)的最有力的治理層級(jí)，是解決地方?jīng)_突和分歧的最重要一方，也是推進(jìn)基層治理取得成效的重要一環(huán)。因此，市域社會(huì)治理的必要性是顯而易見(jiàn)的。

一、市域社會(huì)治理的內(nèi)涵闡釋

市域社會(huì)治理中市域的概念是一個(gè)區(qū)域性的空間系統(tǒng)，由農(nóng)村和城市地區(qū)組成，在這個(gè)系統(tǒng)中建立了一個(gè)復(fù)雜且完整的分工和交換系統(tǒng)，將一定數(shù)量的在國(guó)家分工中占有一定地位的人聚集在一起。社會(huì)治理旨在建立和完善國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)在社會(huì)領(lǐng)域的互動(dòng)關(guān)系，這不僅包括完善制度體系和機(jī)制，還包括人們?nèi)粘Ｉ钪械膶?shí)際互動(dòng)。市域社會(huì)治理是完善和創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，管理當(dāng)?shù)厝嗣?、資產(chǎn)和組織的過(guò)程，其中主要的治理機(jī)構(gòu)是黨委、政府、市場(chǎng)主體、企業(yè)和機(jī)構(gòu)、民間組織和公民。

二、通遼市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀

在2022 年4 月14 日召開(kāi)的通遼市委員會(huì)第4 次月度會(huì)議上，委員會(huì)提到“五大治理體系”“五個(gè)治理體制”“五治融合方式”“五類隱患風(fēng)險(xiǎn)”“五項(xiàng)治理品牌”的建設(shè)情況，并努力推動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)治理任務(wù)的落實(shí)。鼓勵(lì)在適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際情況下開(kāi)發(fā)創(chuàng)新解決方案和品牌，從而生成可以復(fù)制和研究的社會(huì)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成果。實(shí)現(xiàn)具有地方特色，共同發(fā)展的良好局面。引導(dǎo)和推動(dòng)城市社會(huì)治理創(chuàng)新，以推動(dòng)社會(huì)治理工作的落實(shí)。加強(qiáng)宣傳推廣，系統(tǒng)提高全市社會(huì)治理現(xiàn)代化的整體水平。打造市域社會(huì)治理“通遼樣板”。要牢固樹(shù)立“一盤棋”思想理念，堅(jiān)持自下而上和自上而下的關(guān)系聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織實(shí)施、工作績(jī)效、監(jiān)督管理，推動(dòng)市域社會(huì)治理水平再上新臺(tái)階，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)“南有楓橋、北有通遼”的目標(biāo)。

（一）完善機(jī)制體制改革，深化平安通遼建設(shè)

為大力推進(jìn)人民調(diào)解組織聯(lián)動(dòng)解決人們生活出現(xiàn)的糾紛矛盾，通遼中級(jí)人民法院與通遼市司法局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立矛盾糾紛多元化解工作機(jī)制的意見(jiàn)》《訴調(diào)對(duì)接操作規(guī)程》，在人民調(diào)解組織建立的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了覆蓋面涉及市、旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。資料顯示，2022 年至今，通遼市法院共向人民調(diào)解組織推送案件3.62 萬(wàn)件，其中化解成功的案件有2.95 萬(wàn)件。通遼市科爾沁區(qū)人民法院成立金融巡回法庭，主動(dòng)融入金融糾紛調(diào)解中心。2022 年，調(diào)解中心共調(diào)解矛盾糾紛643 起，法院確認(rèn)477 起?？谱笾衅?、科左后旗政法委指導(dǎo)群眾按“和解第一、非訴第二、訴訟兜底”的程序解決矛盾糾紛，隨后公開(kāi)“三級(jí)調(diào)解”，即對(duì)進(jìn)入到法院的糾紛通過(guò)訴服中心分流到旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村。對(duì)于可以成功進(jìn)行調(diào)解的糾紛矛盾會(huì)給予司法確認(rèn)；對(duì)于剩余部分糾紛矛盾也就意味著調(diào)解不了的會(huì)直接立案受理。資料顯示，2022 年全市法院共辦理司法確認(rèn)3860 件，賦予人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力[2]。

（二）強(qiáng)化信息平臺(tái)實(shí)戰(zhàn)作用，提升市域社會(huì)治理效能

通遼市委政法委始終將“雪亮工程”建設(shè)作為一項(xiàng)重要政治任務(wù)扎實(shí)推進(jìn)，通過(guò)立項(xiàng)審批，實(shí)地勘測(cè)，規(guī)劃新建各類高清視頻監(jiān)控探頭，實(shí)現(xiàn)“看得見(jiàn)、看得清”目標(biāo)，形成了縱向貫通、橫向支撐、分級(jí)應(yīng)用的視頻標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)網(wǎng)體系。通過(guò)加強(qiáng)與有關(guān)部門配合，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，提升預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防能力，提高精準(zhǔn)打擊、整體防控水平。目前，全市新建設(shè)包括12351 路智能化監(jiān)控、視頻平臺(tái)、解析平臺(tái)、視圖數(shù)據(jù)治理平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)，覆蓋全市所有旗縣市區(qū)，通過(guò)科技入網(wǎng)、匯聚成網(wǎng)等保護(hù)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，并成為為民辦實(shí)事的重要載體，有效推動(dòng)社會(huì)治理工作質(zhì)效雙升，有力維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（三）構(gòu)建社會(huì)心理服務(wù)體系，加強(qiáng)矛盾糾紛前端化解

通遼市庫(kù)倫旗構(gòu)建了覆蓋全旗的社會(huì)心理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，秉承著“縱向到底、橫向到邊”的思想理念，筑起一道堅(jiān)固的墻，保護(hù)人們的心理健康。同時(shí)又以解決沖突示范中心為樣板創(chuàng)建了公益心理服務(wù)平臺(tái)和“知心姐姐心理工作室”。建成之后組織開(kāi)展心理輔導(dǎo)活動(dòng)等100 余場(chǎng)次。見(jiàn)這樣的做法頗有成效，后又在全旗的8 個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了“知心姐姐心理工作室”，使得心理服務(wù)的深度和廣度都大大增加。通遼庫(kù)倫旗在旗縣建立了社會(huì)心理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和心理健康防護(hù)墻。在該旗的沖突解決中心設(shè)立了旗級(jí)心理服務(wù)指揮平臺(tái)，并前后組織了100 多次咨詢和心理援助等活動(dòng)。并且教育系統(tǒng)在全旗26 所中小學(xué)均建立了心理咨詢室，配備專兼職心理健康教師44 人；衛(wèi)健系統(tǒng)在旗醫(yī)院和蒙醫(yī)醫(yī)院開(kāi)設(shè)心身醫(yī)療?？?，配備4 名?？漆t(yī)生，年均診療8 千余人次；群團(tuán)組織依托“知行心理工作室”解決實(shí)際問(wèn)題80 多個(gè)，群眾安全感和滿意度明顯提升[3]。

三、通遼推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的困境分析

（一）黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的效能有待提升

目前，由黨總支管理的社會(huì)治理體制機(jī)制，不能完全發(fā)揮引領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)行政事務(wù)、整合行政資源的作用。政府對(duì)引導(dǎo)社會(huì)組織進(jìn)入社會(huì)治理比較謹(jǐn)慎，因?yàn)檎谏鐣?huì)治理過(guò)程中承擔(dān)大部分的責(zé)任。這必然會(huì)帶來(lái)行政性的約束，從而限制了社會(huì)力量的自主性，使通遼市的社會(huì)組織及相似的自治組織在組織和操作方面都存在著一定的難度。

（二）基層治理碎片化的困境需破解

社會(huì)治理的主體多元、內(nèi)容廣泛、涉及面廣，需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)配合，共同實(shí)施。然而，由于參與社會(huì)管理的不同組織之間缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致一些現(xiàn)有活動(dòng)出現(xiàn)問(wèn)題，如任務(wù)和責(zé)任劃分不明確。迫切需要建立有效的機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)機(jī)制和制度保障，形成社會(huì)治理協(xié)調(diào)和共同管理的局面。目前，一些地區(qū)和地方政府正在積極探索建立合作協(xié)同機(jī)制，但沒(méi)有高層規(guī)劃的支持和指導(dǎo)，機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作機(jī)制缺乏制度保障，沒(méi)有形成協(xié)同效應(yīng)。此外，由于權(quán)限和責(zé)任的重疊，一些機(jī)構(gòu)會(huì)“下放”權(quán)力，但這可能或多或少地導(dǎo)致基層機(jī)構(gòu)任務(wù)冗雜。因此，市域社會(huì)治理工作進(jìn)度緩慢，試點(diǎn)工作亟待改進(jìn)[4]。

（三）多元主體協(xié)同參與能力還需加強(qiáng)

在此背景下，各級(jí)政府必須在社會(huì)治理現(xiàn)代化方面發(fā)揮模范作用，才能有效促進(jìn)社會(huì)治理進(jìn)程。但在實(shí)踐中，通遼市各級(jí)行政部門處理社會(huì)治理突發(fā)問(wèn)題的協(xié)調(diào)和管理能力參差不齊，不同主體在社會(huì)治理中的協(xié)同合作能力較弱，共同治理的渠道不暢，對(duì)治理效能造成影響。同時(shí)，應(yīng)動(dòng)員一些社會(huì)組織參與社會(huì)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，不應(yīng)忽視社會(huì)力量所造成的影響。

（四）治理方式的智慧化和法治化亟待優(yōu)化

通遼市的社會(huì)治理模式根深蒂固，各個(gè)職能機(jī)構(gòu)仍然以草率的方式解決問(wèn)題。通遼市還沒(méi)有形成一個(gè)穩(wěn)定的、擁有規(guī)范程序的治理模式。另外，正因?yàn)楫?dāng)前中國(guó)的社會(huì)治理法治化尚處于探索階段，現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)出社會(huì)治理領(lǐng)域立法缺乏、法律位階低等難題，致使當(dāng)前治理主體法治思維不足[5]。而且，在社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中缺乏創(chuàng)新，數(shù)據(jù)共享這一目標(biāo)還未實(shí)現(xiàn)，影響著社會(huì)治理的效率。

四、推進(jìn)通遼市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的對(duì)策

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

完善通遼市高水平的社會(huì)治理現(xiàn)代化規(guī)劃和治理方案。明確市域社會(huì)治理現(xiàn)代化規(guī)劃，完善市域社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)目標(biāo)和技術(shù)規(guī)范等框架。同時(shí)，積極推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織創(chuàng)新在市域社會(huì)治理中的融合，調(diào)動(dòng)黨組織的組織、團(tuán)結(jié)和聯(lián)系能力。推進(jìn)市域社會(huì)治理中心綜合平臺(tái)及其支撐體系建設(shè)，加強(qiáng)管理協(xié)調(diào)、信息傳遞和資源共享，整合管理中心的管理鏈條，充分重視黨中央的管理、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌職能。

（二）夯實(shí)網(wǎng)格化治理，筑牢市域社會(huì)治理基石

開(kāi)發(fā)智能、開(kāi)放、通用、先進(jìn)的市政服務(wù)平臺(tái)，推廣電子政務(wù)，為電子政務(wù)提供制度保障。通過(guò)定期風(fēng)險(xiǎn)審查，讓社區(qū)網(wǎng)絡(luò)參與風(fēng)險(xiǎn)控制，以確定基層的社會(huì)脆弱性和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。其次，以指導(dǎo)意見(jiàn)為導(dǎo)向，促進(jìn)資源與權(quán)力的下移，進(jìn)而改善基層政府的權(quán)力分配問(wèn)題。在賦予基層權(quán)力的基礎(chǔ)上，將基層“屬地責(zé)任”與職能部門“主管責(zé)任”有機(jī)結(jié)合起來(lái)。同時(shí)，要提高基層政府的執(zhí)政能力，確保基層權(quán)力“接得住”。市政的權(quán)力下放使得地方政府的“屬地責(zé)任”與職能機(jī)構(gòu)的“主要責(zé)任”相結(jié)合成為可能。同時(shí)，地方政府“接管”下放權(quán)力的能力得到加強(qiáng)。

（三）提升治理主體能力，注入治理新能量

進(jìn)行市域社會(huì)治理還需要通過(guò)理論培訓(xùn)加強(qiáng)各級(jí)工作人員的創(chuàng)新能力。同時(shí)指導(dǎo)社區(qū)組織的發(fā)展，為多層次和跨部門的社區(qū)組織系統(tǒng)提供制度保障，提供資源、平臺(tái)以及政府支持戰(zhàn)略，從而加快引導(dǎo)社會(huì)力量加入到基層治理過(guò)程的隊(duì)列。提高人們對(duì)共建共治共享的認(rèn)識(shí)，授權(quán)一些積極治理的典范實(shí)施示范性的參與式治理舉措，并創(chuàng)建志愿者團(tuán)體，在不同社區(qū)扎根并壯大。加速形成政府、社會(huì)、市場(chǎng)共同參與社會(huì)治理的良好局面。

（四）建立完善治理體制，提供治理組織保障

加強(qiáng)社會(huì)治理立法，完善市域社會(huì)治理措施，建立邊界清晰、要求嚴(yán)格、可操作的地方性法規(guī)，通過(guò)立法完善社區(qū)治理的體制結(jié)構(gòu)。在關(guān)鍵領(lǐng)域建立一個(gè)長(zhǎng)期的標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管機(jī)制，這其中包括生計(jì)、環(huán)境保護(hù)、預(yù)防和解決社會(huì)動(dòng)蕩、監(jiān)測(cè)宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和其他類型的地方社會(huì)政策等關(guān)鍵領(lǐng)域，為市域社會(huì)治理提供制度保障。此外，應(yīng)時(shí)刻聚焦跟進(jìn)其他地區(qū)市域社會(huì)治理的成功案例，及時(shí)更新通遼市的治理方式方法。

總體來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)黨組織和政府部門的引領(lǐng)作用，夯實(shí)網(wǎng)格化治理，加強(qiáng)多元主體協(xié)同共治，加快社會(huì)治理進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)，完善各項(xiàng)體制機(jī)制，為社會(huì)治理保駕護(hù)航。這是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，要把每一項(xiàng)工作都落實(shí)下去。要持之以恒，找對(duì)方法，才能早日實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。