個人信息保護檢察公益訴訟的現(xiàn)實張力與規(guī)范完善

趙文博

(中國政法大學 數(shù)據(jù)法治研究院,北京 100088)

一、個人信息保護檢察公益訴訟的司法實踐現(xiàn)狀

(一)個人信息保護檢察公益訴訟案件統(tǒng)計

我國個人信息保護公益訴訟相關的成文法律規(guī)定首次出現(xiàn)在2021年8月通過的《個人信息保護法》第70條,(1)《中華人民共和國個人信息保護法》第70條:“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息,侵害眾多個人的權益的,人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。”但是,我國個人信息保護領域的公益訴訟實際上早已實踐先行。根據(jù)最高人民檢察院編寫的《關于個人信息保護領域檢察公益訴訟情況的分析報告》顯示,早在《個人信息保護法》頒布前,從2019年11月到2021年6月,各地檢察院共立案辦理個人信息保護領域公益訴訟1200件左右,大約占到同一時間段內(nèi)所辦新類型公益訴訟案件總量的3%。其中,行政公益訴訟案件與民事公益訴訟(含刑事附帶民事公益訴訟)案件數(shù)量相當,均為600件左右。辦理的民事公益訴訟案件中,由檢察機關提起民事公益訴訟29件,刑事附帶民事公益訴訟319件,民事公益訴訟支持起訴14件,未辦結241件。此外,在“北大法寶”司法案例系統(tǒng)以“個人信息保護”并“公益訴訟”進行專題檢索可以得到137篇文書(截至2022年12月10日),其中,行政公益訴訟案件5件,占比約3%;民事公益訴訟案件共35件,大約占四分之一;而刑事附帶民事公益訴訟案件有96件,占比超過三分之二。

通過對上述案件數(shù)據(jù)進行分析可以發(fā)現(xiàn),目前我國個人信息保護公益訴訟呈現(xiàn)出的共同特征包括:一是個人信息保護公益訴訟的整體案件數(shù)量不多,占公益訴訟案件總體比例還較低,仍處于實踐探索階段;二是隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨和互聯(lián)網(wǎng)的普及,個人信息往往以數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡化的形式被收集、利用以及侵害,個人信息侵害往往是大規(guī)模、分散性的,并且具有較強的隱蔽性,難以被個人信息權益主體所察覺;三是由檢察機關作為個人信息保護公益訴訟的起訴主體順應司法效率,大多數(shù)個人信息保護民事公益訴訟都是在檢察機關提起刑事訴訟的過程中附帶提起的,而非單獨提起;四是檢察機關在案件中善于綜合運用多種方式保護個人信息、維護公共利益,例如發(fā)出訴前檢察建議、支持符合條件的社會組織起訴以及磋商、聽證等;五是個人信息保護公益訴訟在個別重點行業(yè)領域呈現(xiàn)高發(fā)多發(fā)態(tài)勢,例如房地產(chǎn)、教育培訓、金融、廣告、醫(yī)療、就業(yè)等行業(yè)或領域。

(二)個人信息保護檢察公益訴訟的關注焦點

一方面,2018年最高人民檢察院、最高人民法院頒布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱兩高《解釋》)第20條正式規(guī)定了檢察機關在刑事案件公訴時可以同時提起附帶民事公益訴訟,檢察機關在實踐中提起個人信息保護刑事附帶民事公益訴訟便有了法律來源。但是,對《個人信息保護法》第70條規(guī)定的個人信息保護公益訴訟中檢察機關的起訴順位的理解還存在著理論爭議。一種觀點認為,檢察機關仍然如同在環(huán)保公益訴訟和消費者權益保護公益訴訟中一樣,處于公益訴訟起訴主體的補充地位和靠后順位,僅僅在相關法律規(guī)定未設置相應組織或相應組織不作為的前提下才可以主動向法院提起訴訟,這也是《個人信息保護法》第70條載明“依法”提起訴訟的內(nèi)在含義,即需遵守《民事訴訟法》上關于公益訴訟起訴主體順位的規(guī)定。[1]另一種觀點則基于《個人信息保護法》第70條的文義認為,檢察機關應當作為第一順位主體,不僅不平行、甚至有權優(yōu)先于“法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織”來獨立地提起個人信息保護檢察公益訴訟。[2]

另一方面,根據(jù)前文的司法實踐數(shù)據(jù)統(tǒng)計,不論是檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟,還是行政公益訴訟,在數(shù)量上和占比上都較為突出,說明檢察機關已經(jīng)成為個人信息保護公益訴訟起訴主體中的主力。

因此,上述理論爭議和實踐現(xiàn)狀成為了本文研究的問題來源,即檢察機關的角色在現(xiàn)有個人信息保護公益訴訟的制度體系中仍存在一定的現(xiàn)實張力,如何認識這種張力及其影響,并通過制度完善、規(guī)則細化等手段予以化解,是本文要著力解決的問題。

二、個人信息保護檢察公益訴訟的現(xiàn)實內(nèi)在張力

(一)角色定位張力

在個人信息保護行政公益訴訟的訴前程序中,人民檢察院是作為行使法律監(jiān)督職能的機關向行政機關發(fā)出檢察建議,二者同為公權力機關;如果進入訴訟階段,則人民檢察院、人民法院和行政機關三者均為公權力機關,原被告彼此之間在身份和力量上仍然是均衡的。

但是相比之下,無論是在單獨提起的個人信息保護民事公益訴訟,抑或刑事附帶民事公益訴訟中,各方當事人的角色并不對等。在刑事附帶民事訴訟中,附帶民事訴訟的被告人往往是刑事被告人及其有關人等,同時,按照原則上附帶民事訴訟與刑事訴訟一并審理的規(guī)定,其本就處于刑事被追訴人的不利地位,相較于檢察機關和審判機關而言,在舉證質(zhì)證、法庭辯論和裁判等環(huán)節(jié)并不像是在一般民事案件中,原被告之間基本保持著平等的權利和地位。而檢察院單獨起訴的民事公益案件同樣面對這一問題,作為原告的檢察機關是代表國家意志、公共利益的公權力主體,作為被告的個人信息處理者則往往是市場中的私主體——如公司法人或自然人,二者的角色幾乎談不上平等。具體而言,檢察公益民事案件之中,原被告之間所暴露出來的這種不平等,集中體現(xiàn)在其訴權的不平等上。

首先,被告的反訴權遭受抑制與削奪。基于最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第201條、《民事訴訟法》第8條與第54條的規(guī)定,在民事訴訟中,被告有與原告平等的訴訟權利,并可以提起反訴。(2)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第201條:“人民法院審理附帶民事訴訟案件,除刑法、刑事訴訟法以及刑事司法解釋已有規(guī)定的以外,適用民事法律的有關規(guī)定?！?《中華人民共和國民事訴訟法》第8條:“民事訴訟當事人有平等的訴訟權利。人民法院審理民事案件,應當保障和便利當事人行使訴訟權利,對當事人在適用法律上一律平等?！薄吨腥A人民共和國民事訴訟法》第54條:“原告可以放棄或者變更訴訟請求。被告可以承認或者反駁訴訟請求,有權提起反訴。”但是,2018年兩高《解釋》第16條卻規(guī)定,在檢察民事公益訴訟案件中,法院對被告提出的反訴的訴訟請求不進行受理。從實質(zhì)意義上看,這樣的規(guī)定無疑使民事公益訴訟中被告方的反訴權被架空,限制私主體一方的訴訟權利,違反訴訟權利平等原則,使得被告方進一步陷于弱勢地位;反之,如果允許被告人行使反訴權,則檢察機關的特殊身份將會使反訴目的落空,檢察機關將只能選擇退出訴訟。

其次,檢察機關行使訴權與法律監(jiān)督權的抵牾。根據(jù)《憲法》規(guī)定,檢察機關是我國的法律監(jiān)督機關,實施法律監(jiān)督職能。(3)《中華人民共和國憲法》第134條:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。”檢察機關發(fā)現(xiàn)人民法院生效裁判違法的,依法提出抗訴。但是,在民事公益訴訟中,人民檢察院還同時作為原告在行使訴權,保護公共利益。一方面,檢察院處于雙重角色之下,既是運動員,又是裁判員;另一方面,法院作為審判機關,面臨著來自檢察院的雙重壓力,既要對案件本身進行獨立、公正裁決,又要面臨作出不利于原告的裁判后遭受民事抗訴的壓力。在這種情況之下,要如何保障審判權獨立行使、保證民事公益訴訟的審理與裁判的公平公正,而不是異化為檢察院與法院“聯(lián)合辦案”,仍然存疑。[3]

(二)起訴順位張力

如前所述,對《個人信息保護法》第70條規(guī)定的個人信息保護民事公益訴訟起訴順位,應當從立法目的、行業(yè)先例、司法特性等多個方面綜合理解。

從立法目的看,個人信息保護民事公益訴訟的目的在于保護社會公眾的信息利益,就這一點而言,是集眾多私人利益而成公共利益,將分散的公眾利益匯聚為一個整體。[4]在大規(guī)模侵害個人信息案件中,受害者人數(shù)眾多,分散到每個個體所造成的損害較為輕微甚至難以察覺。一方面,從損害結果來看,此類案件不僅難以達到采取行政處罰或刑事處罰等公法保護手段所要求的“嚴重后果”程度,受害人也很難直接獲得相應的民事救濟或賠償;另一方面,從訴訟動力來看,在單個個體受到的損害較小的前提下,就此起訴所獲得的訴訟利益也難以填平成本,因此受害人也缺乏采取私益訴訟的激勵。實際上,“公益訴訟”并非因為“公益”的“公”而應由公權力機關來提起或是優(yōu)先提起,認為公益訴訟的原告應為國家公權力機關或行政部門來提起的觀點實際上是陷入了望文生義的誤區(qū)。公益訴訟最早起源于羅馬法,是指為了保護社會公共利益的訴訟,除了法律有特別規(guī)定之外,凡是市民均有權提起公益訴訟;而與之相對的私益訴訟,則是指用來保障私人合法權益之訴,唯特定主體方可提起。[5]由此看來,私益訴訟與公益訴訟的本質(zhì)區(qū)別就在于勝訴利益是否能直接歸于原告本人或特定相關人。因此,檢察機關作為國家公權力機關,在民事公益訴訟中并沒有天然優(yōu)先的原告順位。退一步講,即便認為應當以代表國家利益的機關來提起訴訟,那也應當由分管該領域的行政監(jiān)管部門首先提起民事公益訴訟,如《海洋環(huán)境保護法》第89條明確指出的執(zhí)行海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門。(4)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第89條第2款:“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！绷硪姟蹲罡呷嗣穹ㄔ?最高人民檢察院關于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》第2條第1款:“依據(jù)海洋環(huán)境保護法第八十九條第二款規(guī)定,對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,應當由依照海洋環(huán)境保護法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門,在有管轄權的海事法院對侵權人提起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?！币罁?jù)該條,負有海洋環(huán)境監(jiān)督管理職責的行政主管部門才有權代表國家優(yōu)先對行為人提起環(huán)保民事公益訴訟,而并非檢察機關。[6]

從行業(yè)先例看,我國個人信息民事公益訴訟的實踐探索最早可以追溯到2017年江蘇省消費者權益保護委員會(下稱“江蘇省消保委”)對百度公司提起的民事公益訴訟。該案中,江蘇省消保委依據(jù)《消費者權益保護法》等法律就百度違法違規(guī)獲取消費者個人信息的行為,向南京市中級人民法院提起公益訴訟。立案后,百度公司主動積極與江蘇省消保委交流溝通涉訴APP的違規(guī)實質(zhì)性整改問題,并于訴訟期間更新上線了按要求整改后的涉訴APP。經(jīng)江蘇省消保委實際測試,確認涉訴APP的相關違法違規(guī)問題已經(jīng)整改到位,提起民事公益訴訟的目的已經(jīng)達到,依法向法院提出撤訴申請,南京市中級人民法院隨后裁定準予了江蘇省消保委撤回起訴。[7]無獨有偶,全國首例法院作出裁決的消費民事公益訴訟,同樣是由上海市消費者權益保護委員會就手機預裝應用軟件侵害消費者在購買、使用手機過程中的知情權、選擇權向天津三星通信技術有限公司、廣東歐珀移動通信有限公司提起的消費民事公益訴訟。[8]此外,國內(nèi)第一起環(huán)保民事公益訴訟案——云南曲靖鉻渣污染案,最初是由民間非政府組織自然之友與重慶市綠色志愿者聯(lián)合會作為共同原告提起訴訟。以上訴訟先例都顯示,法律規(guī)定的消費者組織、民間公益組織是我國民事公益訴訟的帶頭先行人、有益探索者,提起的公益訴訟無一不具有劃時代的司法示范意義,為后來的國家立法、司法解釋的出臺提供了眾多優(yōu)秀思路與借鑒。在上述組織發(fā)展日益成熟、有意愿和動力提起民事公益訴訟的前提下,檢察機關應當遵循法律規(guī)定,先行公告、通知、建議有關組織提起訴訟,或是以支持起訴的方式參加公益訴訟,而非越俎代庖,直接以公權力介入民事公益訴訟。

從司法特性看,檢察機關作為法律監(jiān)督機關和司法機關,代表的是國家意志,并以國家強制力為后盾實施職權?！睹袷略V訟法》、2018年兩高《解釋》等法律法規(guī)之所以規(guī)定檢察機關需要在先行公告,并確定沒有其他組織起訴之后再依照其職權來提起公益訴訟,究其根源,在于檢察機關必須時刻恪守公權力和司法的謙抑性。民事公益訴訟即使是關于公共利益的訟爭,卻并不排除社會組織作為代表公共利益的原告方,這也是現(xiàn)代公民社會的應有之義。如果任何公益訴訟都優(yōu)先由檢察機關依職權提起,不僅是對有限的司法資源的浪費,還可能構成對民事司法秩序的破壞、對社會私有領域的侵犯。

(三)調(diào)查取證張力

檢察機關系國家法律監(jiān)督機關,同時還行使著刑事案件公訴職能。由于檢察機關仍然保留了一部分刑事案件的立案偵查權,應當推定其在刑事訴訟中的偵查能力與在民事公益訴訟中調(diào)查收集證據(jù)的能力具有同質(zhì)性,即以國家強制力為后盾行使公權力進行證據(jù)收集。這不僅使得民事公益訴訟雙方當事人地位和訴訟權利失衡,還違背了民事訴訟證據(jù)證明的基本原則,使得實踐中檢察機關調(diào)查收集與使用證據(jù)的合法性存疑。[9]

一方面,檢察機關參與民事公益訴訟的證據(jù)收集能力的強制性特征,會直接影響到所收集證據(jù)的證據(jù)能力。當檢察院以原告的身份進入公益訴訟流程之時,具有雄厚豐富的公權力資源支撐其進行調(diào)查取證,相比之下,即便作為被告的個人信息處理者是超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺公司,其本質(zhì)上仍是處于被管理、被監(jiān)督地位的作出個人信息處理行為的私主體,享有的訴訟權利也僅僅限于私權利,其地位和能力與檢察機關并不完全對等。[10]因此,在檢察機關運用所謂的調(diào)查核實權直接向被告人進行調(diào)查取證時,其強行調(diào)查取證的行為將危及公益案件中證據(jù)來源的法定性。強制性的調(diào)查取證手段往往憑依公權力實施強制的配套措施,勢必帶來違反強制的不利后果,以此方法取得的證據(jù)是否具有證據(jù)能力有待檢驗。例如,上海崇明檢察院制發(fā)的《關于增強行政公益訴訟訴前程序剛性的實施意見(試行)》(下稱《意見》),就賦權檢察機關對拒不支持配合公益訴訟調(diào)查的有關組織或個人進行約談,并可向公安等部門同時遞交線索,來確保調(diào)查收集權的落實富有成效。與此同時,其還探索在公益訴訟調(diào)查中引入法警參與,為其配置執(zhí)法記錄儀等設施設備,對抗拒不從者,法警有權根據(jù)《人民檢察院司法警察條例》的相關規(guī)定,處置相關人員;對于有違法犯罪嫌疑的,還可移送公安機關等待進一步處理。[11]按照該《意見》行使調(diào)查收集權得來的證據(jù),如果是在具體實踐中通過脅迫、誘供等非法手段獲取,則應當在法庭舉證質(zhì)證階段基于非法證據(jù)排除規(guī)則不予采信?！兑庖姟分皇歉鞯貦z察機關在制定具體實施細則中對已有上位法律規(guī)定進行突破的冰山一角,對于此類不合法不合規(guī),在實踐中肆意擴張檢察機關民事公益訴訟職權范圍的行為,應當及時予以制止和糾正。

另一方面,在舉證質(zhì)證階段也存在著由于檢察機關角色曖昧不明而導致的法律適用難題。例如,檢察機關在辦理刑案的過程當中所取得的相關證據(jù)能否在附帶民事公益案件當中直接使用,尚存爭議。在最高人民檢察院2022年3月發(fā)布的第三十五批指導性案例中就有一案例涉及此爭議。該案中,杭州市余杭區(qū)檢察院通過“提取固定徐某某(刑事訴訟被告人之一)供述,以證明APP侵權行為與實害后果具有因果關系”,(5)參見浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院對北京某公司侵犯兒童個人信息權益提起民事公益訴訟 北京市人民檢察院督促保護兒童個人信息權益行政公益訴訟案,檢例第141號。即檢察機關將其依職權訊問得來的被告人供述直接用于附帶民事公益訴訟中,以證明對方侵權行為的因果關系成立。從正當程序的角度進行審視,檢察機關的上述行為在合法性評價上仍有待商榷。

(四)利益歸屬張力

個人信息保護民事公益訴訟在原告方勝訴或調(diào)解結案后,被告往往需要依據(jù)判決結果或調(diào)解書承擔停止侵害、消除影響、賠禮道歉、賠償損失等公益損害責任。其中爭議最大也是實踐中做法最不統(tǒng)一的,當屬勝訴后賠償損失的金錢利益的歸屬。對于附帶民事公益訴訟和單獨提起的民事公益訴訟中被告人賠償損害的費用去向,實踐里存在上繳國庫(6)參見江蘇省泰興市人民法院(2020)蘇1283刑初297號刑事判決書。、繳至法院或檢察院指定的專門賬戶(7)參見杭州互聯(lián)網(wǎng)法院(2021)浙0192民初9214號民事判決書。、存入單獨開設的公益專用賬戶(8)參見遼寧省沈陽市中級人民法院(2021)遼01民初3574號民事判決書。、存入消費者協(xié)會賬戶(9)參見江蘇省常州市鐘樓區(qū)人民法院(2021)蘇0404刑初459號刑事判決書。、繳至財政部門賬戶(10)參見廣東省佛山市禪城區(qū)人民法院(2020)粵0604刑初1223號刑事判決書。、設立合作公益基金等不同做法。[12]

關于公益損害賠償金的存放問題。首先,繳入國庫這一做法在法律規(guī)定上缺乏根據(jù)。在刑事附帶民事公益訴訟中,被告人已在刑事訴訟中被追繳、沒收或退賠了違法所得,或被處以罰金上繳國庫,而實踐中的做法一般是法院從退繳的違法所得中支付公益訴訟的公益損害賠償,無須再另外單獨支付損害賠償金。其次,民事公益訴訟的原告應該是代表公共利益,而非國家利益或私人利益,這也就決定了款項的存放與使用都應當“?？顚ｍ?、專戶專用”,并且處于專門機關的監(jiān)督之下。在檢察機關作為原告的民事公益訴訟中,檢察機關可以單獨或者聯(lián)合法院或財政部門指定、設立專門賬戶用以存放勝訴所得的公益損害賠償金,并依法對其存、取、用進行監(jiān)督。而在其他法律規(guī)定的組織提起的民事公益訴訟中,則應由法院指定、設立專門賬戶用以存放公益損害賠償金。

關于公益損害賠償金的使用問題。首先,檢察機關并不具有該款項的使用權,理由在于:第一,檢察機關作為代表國家意志的公權力機關,其提起民事公益訴訟是行使法律規(guī)定的職責,履職行為已得到政府財政資金支持。第二,若準許檢察機關直接使用公益損害賠償金,則會引發(fā)過度的司法能動主義,背離民事公益訴訟制度的初衷。其次,公益損害賠償金不應當用于支付相關受害人的賠償款項。民事訴訟中,公益訴訟與私益訴訟具有明顯區(qū)別,如果將公益訴訟所得的賠償金支付給案件受害人,則將失去其公益色彩,變成私益訴訟,同樣違背了公益訴訟制度的目標。并且,大規(guī)模侵害個人信息案件的受害者具有范圍廣、人數(shù)多、分散化等特征,從利益分配的可行性角度看亦不現(xiàn)實,此外,我國公益訴訟與私益訴訟并行不悖,受害人可另行提起維護私益的訴訟。最后,公益損害賠償金的使用應受到嚴格限制和監(jiān)督。一方面,公益損害賠償金的使用范圍應當限制在促進民事公益訴訟事業(yè)之內(nèi),而不應用于其他公益事業(yè),如此方能使得公益訴訟制度長久良好運作;另一方面,公益損害賠償金的使用情況應當依法及時向全社會進行公開,使得社會公眾知曉,接受社會公眾和有關部門的監(jiān)督。

三、個人信息保護檢察公益訴訟的規(guī)范完善路徑

(一)內(nèi)部完善路徑

1.厘清檢察機關定位,合理平衡雙方訴權

檢察機關應及時轉(zhuǎn)換自身角色定位。在民事公益訴訟中,其身份不應是公訴機關、法律監(jiān)督機關,而是公益訴訟起訴人,是為了維護與增進社會的共同利益而實施公益訴訟。同時,檢察院并不是獨一無二或享有特權的民事公益訴訟合格原告,因此即便其身份為代表公共利益的國家機關,仍然應當將其與其他適格原告一視同仁,遵循民事訴訟程序制度設計的基本訴訟法理。如前所述,盡管現(xiàn)行法律規(guī)定基于職權干預主義對當事人的實體權益處分權進行限制,排除了民事公益訴訟中被告的反訴權,[13]但是為了確保民事公益訴訟中兩方地位和權利一致,應當明確,對于檢察機關侵害自身合法權益的行為,被告有權另行起訴請求民事司法救濟。

具體而言,首先,當檢察機關并非基于公共利益,而是濫用公益訴權、惡意提起訴訟時,參考2021年《最高人民法院關于知識產(chǎn)權侵權訴訟中被告以原告濫用權利為由請求賠償合理開支問題的批復》,被告可以對檢察機關提起濫用訴權侵權損害賠償之訴,要求其賠償因被迫應訴而支出的合理費用(包括訴訟費、律師費、交通費、誤工費等);其次,檢察機關實施公益訴訟外行為導致被告遭受經(jīng)濟損失,如因超出維護公益合理限度的行為影響被告正常生產(chǎn)經(jīng)營活動、造成被告商譽受損等,被告有權另行提起侵權損害賠償之訴,要求其賠償因此遭受的物質(zhì)損失;最后,如果因為檢察機關實施的訴訟中行為,如申請保全不當或錯誤,給被告造成了損失,被告有權對此提起財產(chǎn)保全損害責任糾紛之訴。[14]

2.完善相關具體規(guī)則,確保兩造訴訟公平

在具體規(guī)則上,首先應當明確,作為原告的人民檢察院,在個人信息保護民事公益訴訟中進行的“調(diào)查收集”并不是行使法律監(jiān)督職能所賦予的“調(diào)查核實權”,而是履行其作為民事公益訴訟原告的訴訟權利與義務的具體方式,與其他社會組織作為原告一樣,調(diào)查收集的方法、方式不具有法律上的強制力,檢察機關不得以公益之名,強行要求有關組織、公民予以配合。在此意義上,檢察機關在證據(jù)收集、使用上與被告處于平等地位,不存在超越法律規(guī)定的調(diào)查權限。檢察機關不得以強迫、威脅、誘騙手段或類似變相非法手段向其他組織和公民取得證據(jù)材料,以上述手段取得的證據(jù),法院應當依法予以排除。相關組織、公民不愿或拒絕配合調(diào)查收集的,檢察機關無權行使法律監(jiān)督權對之實施強制或報復行為。

其次,應當盡快細化檢察機關在刑事案件與刑事附帶民事公益訴訟案件間對接的程序性規(guī)則。例如,結合當前個人信息保護檢察公益訴訟案件中刑事附帶民事公益訴訟案件占比較高的現(xiàn)狀,如何在遵守程序正當?shù)那疤嵯?節(jié)約司法成本,進一步優(yōu)化司法資源配置,在檢察公益訴訟中實現(xiàn)司法效率與司法公正的有機統(tǒng)一,對刑事案件中取得的各類證據(jù)能否直接用于檢察民事公益訴訟案件作出相應規(guī)定就成為亟待解決的問題。

(二)外部完善路徑

1.引入重視專家意見,助力法庭實質(zhì)審理

個人信息保護民事公益訴訟是在數(shù)字化時代新產(chǎn)生的特有的公益訴訟類型,主要保護對象是網(wǎng)絡環(huán)境中大規(guī)模、分散性的不特定自然人的個人信息權益,也就是公共信息權益。鑒于網(wǎng)絡環(huán)境的復雜性、個人信息處理者技術的專業(yè)性和侵權行為的隱蔽性,個人信息權益受侵害后的救濟往往具有獲取證據(jù)難、固定證據(jù)難、監(jiān)管處罰難、勝訴難等特點。[15]因此,由檢察機關和其他法律規(guī)定的組織提起民事公益訴訟,也旨在利用這些機關和組織具有普通人不具備的較高的專業(yè)水平和取證能力,彌補原告方在訴訟中的劣勢,以實現(xiàn)更加實質(zhì)化的案件審理。但是,對于消費者權益保護組織和網(wǎng)信部門確定的其他組織,在多大程度上能補強自身技術能力才足以與大型互聯(lián)網(wǎng)平臺相抗衡,仍然存疑;檢察機關的取證能力也主要體現(xiàn)在其依托國家公權力的“辦案能力”上,而“辦案能力”卻并不等同于“專業(yè)技術能力”?？紤]到上述情況,應當借鑒環(huán)境保護民事公益訴訟的相關法律規(guī)定,在個人信息保護民事公益訴訟中全面引入并且高度重視專業(yè)意見(包括鑒定意見與專家咨詢意見等)。

根據(jù)我國《民事訴訟法》第82條、2015年最高人民法院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第15條以及同年發(fā)布的《關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第9條的規(guī)定,經(jīng)當事人申請,專家輔助人可以就案件的專門性問題發(fā)表意見;專家意見經(jīng)法庭舉證質(zhì)證,可以作為認定案件事實的根據(jù)。(11)《中華人民共和國民事訴訟法》第82條:“當事人可以申請人民法院通知有專門知識的人出庭,就鑒定人作出的鑒定意見或者專業(yè)問題提出意見?！?《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第15條:“當事人申請通知有專門知識的人出庭,就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關系、生態(tài)環(huán)境修復方式、生態(tài)環(huán)境修復費用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失等專門性問題提出意見的,人民法院可以準許?！?《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第9條第2款:“具有專門知識的人在法庭上提出的意見,經(jīng)當事人質(zhì)證,可以作為認定案件事實的根據(jù)。”因此,對于個人信息保護民事公益訴訟,因與環(huán)境保護民事公益訴訟同樣存在證據(jù)收集不易、專業(yè)化程度高、損害衡量困難等案件特點,二者具有司法適用上的共通性、關聯(lián)性,基于此,可邀請信息技術、數(shù)據(jù)法治等領域的專家并建立個人信息保護專家?guī)?在起草規(guī)范性文件、審判重大疑難案件、探討解決專業(yè)爭點時,群策群力、集思廣益,充分發(fā)揮專業(yè)意見作用,促進個人信息的司法保護。而在法庭審理階段,當事人申請通知專家輔助人出庭,就鑒定人作出的鑒定意見或者就大規(guī)模信息侵權的行為認定、因果關系、損害結果,以及個人信息公共權益損害賠償、完善企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)方案等專門性問題提出意見的,人民法院可以準許。

除了具體規(guī)則外,還可以對相應配套制度進行補充,例如建立個人信息保護訴訟專家陪審員制度。根據(jù)2018年兩高《解釋》第7條規(guī)定,由檢察機關提起的公益訴訟案件,一審應當適用人民陪審制。因此,通過建立完善專家陪審員制度,分門別類、專業(yè)專用地篩選、引入各領域?qū)＜?進而在不同類型的公益訴訟案件中選取相應的專家成為陪審員參加審判,不僅有助于法庭對案件有關專業(yè)問題的認識與判斷,促進審判實質(zhì)化,還可以提高司法裁判的公信力、說服力和權威性。[16]

2.明確利益歸屬管理,激勵多元主體起訴

在公益損害賠償金的歸屬上,首先應當建立相應政府部門主導設立并管理、由專業(yè)的基金機構負責運營的公益訴訟賠償金管理模式。這樣的模式具有以下優(yōu)點:第一,由政府相應部門主導管理,可以督促其積極主動地進行相關領域的行政監(jiān)管,發(fā)揮市場監(jiān)管部門、環(huán)境保護部門和履行個人信息保護職責部門的行政能動性,例如在個人信息保護領域,就包括預防信息侵害、企業(yè)合規(guī)審查、及時行政處罰等職責。第二,一旦政府部門控制該筆資金,則應當依據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定對資金的管理、使用情況進行主動公開,還應接受相應政府審計部門定期的審計。第三,由基金管理機構或信托機構實際運營公益賠償金,有利于發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢,在資金的收支上依據(jù)專業(yè)標準進行審查、評估,既減輕了行政機關的監(jiān)督負擔,又利于公益組織和社會公眾參與監(jiān)督。第四,專業(yè)的基金或信托機構在履行忠實勤勉義務的前提下,以最大化委托人的利益為目標,通過對基金的專業(yè)化運營,使得公益損害賠償金的保值甚至增值,而不至于“躺在權利上睡覺”。[17]第五,由政府部門主導的公益訴訟賠償金,還應當直接接受來自檢察機關的法律監(jiān)督。這要求檢察機關對公益訴訟的參與不能簡單地“案結事了”,強調(diào)檢察機關應全流程參與對公益訴訟案件工作。

其次,應當明確公益損害賠償金可以用于激勵社會組織提起民事公益訴訟。在民事公益訴訟中,提起訴訟的社會組織往往是民間公益或非營利組織,參與公益訴訟所需付出的巨大人力、財力、物力與時間成本,使得許多有意愿保護公益、也具備專業(yè)能力或知識的社會組織望而卻步,并且即使進入訴訟,在沒有其他力量支持的前提下,堅持到最后勝訴的也僅僅是少數(shù),遑論勝訴后,社會組織也并不能直接獲得勝訴利益。有鑒于此,為了鼓勵更多的社會力量和民間組織參與到維護公共利益、提起公益訴訟的活動中來,應當使用公益損害賠償金對參加民事公益訴訟的社會組織予以獎勵或補償。[18]此舉不但能產(chǎn)生積極的示范和引導效應,鼓勵更多社會主體重視、保護公共利益,還能適當減輕檢察機關提起民事公益訴訟的工作壓力、節(jié)省司法資源,有利于公益訴訟參與主體的多元化、社會化。