國家財(cái)政轉(zhuǎn)型期陳云的財(cái)政思想（1948-1951）

李超民

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 外語學(xué)院，上海 200433）

一、 引言

從中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（以下簡稱“中財(cái)委”）籌備成立到抗美援朝戰(zhàn)爭前的近一年半是陳云財(cái)政思想和國家財(cái)政治理方略形成的重要階段。［1］這近一年半時(shí)期既包括新中國成立前的一段時(shí)間，還包括新中國成立后“三年準(zhǔn)備”時(shí)期的一段時(shí)間，具體指1949 年7 月到1950 年10 月，即從中財(cái)委成立到朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)、全國第二次財(cái)政會(huì)議召開期間。在此階段，新中國處于國家治理體系新舊交替的轉(zhuǎn)型時(shí)期。章百家認(rèn)為，發(fā)生于1949 年新中國成立前后的中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，特點(diǎn)是“從一種半統(tǒng)制半市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)”［2］6，“其實(shí)質(zhì)是對舊中國經(jīng)濟(jì)體制的改造?！保?］6本研究則側(cè)重這個(gè)時(shí)期的國家財(cái)政轉(zhuǎn)型，為研究方便稱之為“國家財(cái)政轉(zhuǎn)型階段”。

陳云具體主持籌劃新中國財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略藍(lán)圖始于中財(cái)委任上。當(dāng)時(shí)中財(cái)委連續(xù)召開了三次重要財(cái)經(jīng)工作會(huì)議，先后確定、調(diào)整財(cái)經(jīng)工作方針和政策措施。在1949 年8 月上海財(cái)經(jīng)會(huì)議上，確定了克服財(cái)政經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難的財(cái)政收支方略；在1950 年2 月第一次全國財(cái)政會(huì)議上，確定了節(jié)約支出、整頓收入、統(tǒng)一管理全國財(cái)政工作，以實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政收支平衡、物資供求平衡和金融物價(jià)穩(wěn)定的總方針；在1950 年11 月第二次全國財(cái)政會(huì)議上，確定了財(cái)政工作轉(zhuǎn)入抗美援朝戰(zhàn)時(shí)財(cái)政的方針，三次會(huì)議都對推動(dòng)國家財(cái)政轉(zhuǎn)型提供了動(dòng)力。

陳云的財(cái)政戰(zhàn)略思維和能力深得中共中央和毛澤東的充分信任。新中國成立后僅半年時(shí)間內(nèi)，在陳云主持下，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收支基本平衡，快速穩(wěn)定了物價(jià)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)復(fù)員，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政統(tǒng)一，為抗美援朝戰(zhàn)爭提供了強(qiáng)有力的財(cái)力支持，為新中國成立后“三年準(zhǔn)備、十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)”重大戰(zhàn)略部署的順利展開提供了保障。對此，毛澤東主席曾高度評(píng)價(jià)這一重大勝利，認(rèn)為其意義“不下于淮海戰(zhàn)役”［3］。

學(xué)術(shù)界對陳云新中國成立初期經(jīng)濟(jì)思想研究發(fā)表了大量有價(jià)值的成果，推動(dòng)了當(dāng)代中國財(cái)政思想史研究和財(cái)政科學(xué)的發(fā)展。陳云經(jīng)濟(jì)思想歷來是國史研究的熱點(diǎn)，以往有關(guān)陳云在中財(cái)委成立后這個(gè)特殊歷史階段的財(cái)政思想研究，大多著眼于新中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大背景。［4-6］但從戰(zhàn)爭財(cái)政角度看，從中財(cái)委成立到抗美援朝戰(zhàn)爭爆發(fā)這個(gè)階段有一定的特殊性，既有全國性的戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)員組織工作，又面臨朝鮮戰(zhàn)爭開始后重新進(jìn)行戰(zhàn)爭經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)備和動(dòng)員任務(wù)，財(cái)政工作十分繁重復(fù)雜，有關(guān)議論較多。陳云當(dāng)時(shí)就指出，“我們今天面臨的是管理一個(gè)有幾億人口的大國的局面”［7］19，而且財(cái)經(jīng)工作“對全世界人民的解放事業(yè)有著重要的影響”［7］61。當(dāng)時(shí)國家財(cái)政工作既要著眼于戰(zhàn)爭財(cái)力需要，又要籌劃作為國家治理基礎(chǔ)手段的財(cái)政收支，還必須為治理我們這個(gè)前所未有的世界性大國奠定財(cái)政及其制度根基。習(xí)近平指出，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”［8］，科學(xué)的財(cái)稅體制是“實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”［8］。因此，研究陳云在這個(gè)特殊歷史階段的財(cái)政思想發(fā)展與財(cái)政方略，及其與新中國國家轉(zhuǎn)型的關(guān)系，是極有價(jià)值的課題，同時(shí)對于科學(xué)總結(jié)中國共產(chǎn)黨百年黨史中的財(cái)政思想具有重要意義。

二、 保障軍事財(cái)力供給是實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)

中國革命要打贏戰(zhàn)爭并取得全面勝利首先必須滿足戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)需求，這也是國家財(cái)政轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要任務(wù)。在理論上，平時(shí)財(cái)政和戰(zhàn)時(shí)財(cái)政有重要區(qū)別，戰(zhàn)時(shí)財(cái)政必須著眼于為戰(zhàn)爭勝利籌措充足財(cái)力，而平時(shí)財(cái)政通常主要按照“量入為出”或“量出為入”原則，在追求財(cái)政平衡同時(shí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。1948 年8 月，陳云指出：“在目前情況下，需要把財(cái)經(jīng)工作放在不次于軍事或僅次于軍事的重要位置上?！保?］268陳云在革命戰(zhàn)爭年代曾長期具體負(fù)責(zé)陜甘寧邊區(qū)、東北解放區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作，他領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)時(shí)財(cái)政的卓越才能和見識(shí)，為后來長期主持中央財(cái)經(jīng)工作打下了重要基礎(chǔ)。［10］陳云主持籌備成立中財(cái)委并出任主任后，密集召開了三次解放區(qū)和全國財(cái)政工作會(huì)議，對全國財(cái)政工作進(jìn)行了連續(xù)籌劃、做出部署和安排，形成了由全面戰(zhàn)爭到戰(zhàn)爭復(fù)員和戰(zhàn)后恢復(fù)時(shí)期實(shí)現(xiàn)全國財(cái)政統(tǒng)一和國家財(cái)政轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略思維。

第一，無論在任何時(shí)期財(cái)政都必須樹立“開源節(jié)流”觀念?！伴_源節(jié)流”首先要做好生產(chǎn)自給。陳云在《陜甘寧邊區(qū)的財(cái)經(jīng)問題》（一九四四年十二月三日）中指出，邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的基本方針是“自力更生”。我們絕不能“以加重老百姓負(fù)擔(dān)來解決財(cái)政危機(jī)”［9］282，而要通過發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，爭取工業(yè)品自給，增加收入，支持抗戰(zhàn)力量；還要“管理進(jìn)口，保護(hù)出口，發(fā)展內(nèi)部貿(mào)易”［9］283；同時(shí)要組織合作社，發(fā)展生產(chǎn)運(yùn)輸，興辦社會(huì)福利事業(yè)?！按笊a(chǎn)運(yùn)動(dòng)”保證了根據(jù)地財(cái)政自給，“度過了幾年的經(jīng)濟(jì)困難”［9］286。后來陳云還指出，戰(zhàn)時(shí)財(cái)政工作的重點(diǎn)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“所謂開源，就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)?！保?］18他經(jīng)常強(qiáng)調(diào)，財(cái)政工作要留有余地，盡量避免動(dòng)用后備資金，以應(yīng)付更加困難的情形。［9］210

第二，保障國家財(cái)政轉(zhuǎn)型階段的軍事財(cái)力供給必須制定可行的財(cái)力方針和政策。陳云在《怎樣做好財(cái)政工作》（一九四五年二月一日）中說，在戰(zhàn)爭時(shí)期， “保證需要，是軍隊(duì)第一”［9］289，這一點(diǎn)必須做到。要根據(jù)戰(zhàn)爭需求的輕重緩急，采取對策籌措戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)，這是財(cái)政工作的基本方針。具體來說，一是“保證糧食不缺，伙食費(fèi)不缺”［9］289；二是“被服布必須節(jié)省，要重冬輕夏，收舊省新”［9］289；三是“停止建筑和裝潢，保證辦公和文化娛樂”［9］289；四是“協(xié)助公私生產(chǎn)，但要注意防止浪費(fèi)，投資不超過原資本的三分之一”［9］289；五是“平常要保證經(jīng)費(fèi)開支，特殊情況下必須首先保證衣食”［9］290；六是“要長期打算”［9］290。除了遵循這些財(cái)政原則，還要采取有力的政策措施。例如，軍隊(duì)與地方經(jīng)費(fèi)要按預(yù)算、按月、按供給標(biāo)準(zhǔn)、按期支付現(xiàn)金，但對支付給地方的經(jīng)費(fèi)，先要扣除地方稅收及地方企業(yè)收入，杜絕重復(fù)支付。［7］67

第三，必須增強(qiáng)戰(zhàn)時(shí)財(cái)政工作的主動(dòng)性。戰(zhàn)時(shí)財(cái)政的計(jì)劃性源于戰(zhàn)爭的計(jì)劃性，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政工作的計(jì)劃性就要有主動(dòng)性。陳云指出，財(cái)政部門必須一切從抗戰(zhàn)需要出發(fā)，主動(dòng)做好工作，要清楚“收支概數(shù)，大政方針是什么，哪些主要，哪些次要，自己的收支，人家的力量”［9］287等問題，這樣才能實(shí)現(xiàn)主動(dòng)性，消除盲目性。解放戰(zhàn)爭后期，隨著全國中心城市逐步回到人民手中，工業(yè)在經(jīng)濟(jì)中所占的比重日益提高，財(cái)政管理工作必須由經(jīng)濟(jì)復(fù)員向平時(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。如果“我們還缺乏計(jì)劃性，這就使原料及其人員產(chǎn)銷等，缺乏調(diào)劑和銜接，產(chǎn)生浪費(fèi)和損失”［9］372，因此中財(cái)委和各級(jí)財(cái)委必須制定年度工業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃，規(guī)定國營企業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃，各省各市縣公營企業(yè)的生產(chǎn)方向和計(jì)劃，并調(diào)查、指導(dǎo)合營和私營工廠的生產(chǎn)方向，進(jìn)而避免長期以來財(cái)經(jīng)工作的盲目性。［9］372-373

“政策和策略是黨的生命?！保?1］任何科學(xué)的思想和政策，只有因時(shí)制宜，使之變成可行的措施，采取可靠策略，才能夠?qū)⒖茖W(xué)思維和政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。陳云認(rèn)為，必須從財(cái)政稅收著眼，制定可行的措施，推動(dòng)國家財(cái)政轉(zhuǎn)型。

第一，繼續(xù)抓好公糧征集工作，穩(wěn)固財(cái)政基礎(chǔ)。公糧和稅收都曾是人民政權(quán)保障戰(zhàn)爭勝利的長期主要財(cái)力來源。在延安時(shí)期，通過發(fā)展生產(chǎn)，部隊(duì)向政府交納公糧，解決了財(cái)政困難，減少了邊區(qū)公糧負(fù)擔(dān)，減少了入口貨物，“增加了抗戰(zhàn)的力量”［9］204-205。1949 年8 月，陳云在上海財(cái)經(jīng)會(huì)議上的《克服財(cái)政經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重困難》講話中說，“目前最要緊的有兩件事，一是公糧要征得好，二是稅收要整頓好?！保?］8-9“公糧征收額，包括地方附加公糧征收額在內(nèi)，以及稅則、稅目、稅率”［7］66，應(yīng)由中央決定施行，地方“不得增減和變動(dòng)”［7］66。

第二，必須靈活統(tǒng)籌安排和銜接財(cái)政稅收、金融、貿(mào)易政策。陳云在《怎樣做好財(cái)政工作》（一九四五年二月一日）中說，戰(zhàn)時(shí)稅收建設(shè)要抓鹽稅、“關(guān)稅”（邊貿(mào)稅），盡量避免“靠銀行發(fā)票子”［9］287-288。陳云認(rèn)為，戰(zhàn)時(shí)進(jìn)出口和內(nèi)部貿(mào)易能夠保證邊區(qū)產(chǎn)品輸出，換回抗戰(zhàn)和民生所必需的物資，這同時(shí)也是為了扶植邊區(qū)的實(shí)業(yè)，繁榮邊區(qū)的市場。但是統(tǒng)籌安排各項(xiàng)財(cái)經(jīng)政策是為了集中力量、滿足抗戰(zhàn)經(jīng)費(fèi)需要。陳云舉例說，1944 年10 月和11 月，邊區(qū)機(jī)關(guān)和部隊(duì)因“黃金走私”“墊支資金折合邊幣三十四萬萬元”［9］288，擾亂了邊區(qū)的財(cái)政金融秩序。但是由于當(dāng)時(shí)財(cái)政未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，對于這部分經(jīng)費(fèi)的處理，就必須“首先從財(cái)政抓起，停發(fā)經(jīng)費(fèi)，然后抓鹽業(yè)公司，停止囤鹽”［9］288，“這樣金融才得以穩(wěn)定”［9］288。

第三，要迅速通過發(fā)行公債籌措財(cái)政資金。對此，陳云采取的對策，一是發(fā)行公債時(shí)適度增發(fā)新鈔，實(shí)現(xiàn)推銷公債、回籠貨幣、維持物價(jià)、支持工商業(yè)同時(shí)發(fā)展；二是規(guī)定“四不”政策，不準(zhǔn)以債券代替貨幣流通、不準(zhǔn)向國家銀行抵押、不準(zhǔn)用作投機(jī)買賣、不禁止債券持有者私人間正當(dāng)轉(zhuǎn)讓或向私營銀行抵押；三是在全國五大經(jīng)濟(jì)區(qū)之間合理分配公債銷售額度，富庶地區(qū)多購，西南西北地區(qū)少分配；四是制定差異化銷售政策，老區(qū)限于城市，新區(qū)以城市為主，農(nóng)村中亦向地主富農(nóng)推銷少數(shù)；五是針對工人和公務(wù)人員擬定特殊方法。［7］38-39

第四，通過發(fā)展生產(chǎn)支持“軍事上的徹底勝利”［7］1。近代戰(zhàn)爭的突出特點(diǎn)是靠大規(guī)模軍事人力結(jié)合高強(qiáng)度消耗性武器展開戰(zhàn)爭，作戰(zhàn)費(fèi)用浩大。由于舊中國生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系落后，財(cái)政基礎(chǔ)不牢固，籌措戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)不得不更多采用發(fā)鈔和發(fā)債辦法，容易引起持續(xù)性惡性通脹。而中國共產(chǎn)黨在延安時(shí)期，主要以發(fā)展生產(chǎn)解決戰(zhàn)時(shí)財(cái)政困難［9］204；到了解放戰(zhàn)爭末期，由于新解放區(qū)面積急速增大，土地改革未全面開展，財(cái)政稅收制度來不及建立，“作戰(zhàn)費(fèi)和六百多萬脫產(chǎn)人員的費(fèi)用，很大部分是依靠發(fā)行鈔票解決的?！保?］1而這部分支出占比最大的是吃喝穿。所以，陳云認(rèn)為，只有發(fā)展經(jīng)濟(jì)才能克服財(cái)政困難，那么就要盡早解放全國，結(jié)束戰(zhàn)爭，“早減少我們的軍費(fèi)支出，把錢用到生產(chǎn)事業(yè)上來?！保?］22

正是基于長期的戰(zhàn)時(shí)財(cái)政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在取得全國勝利后的國家財(cái)政轉(zhuǎn)型階段，在黨中央和毛澤東領(lǐng)導(dǎo)下，中財(cái)委和陳云對于戰(zhàn)時(shí)財(cái)力籌措工作作出了科學(xué)判斷和論述，并制定出可行的財(cái)力政策方針、積極的財(cái)政措施，奠定了國家財(cái)政轉(zhuǎn)型期的軍事財(cái)力基礎(chǔ)。

三、 完成財(cái)政轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)國家轉(zhuǎn)型的重要前提

實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)型首先必須集中財(cái)力保障軍事上的徹底勝利。新中國成立初期正當(dāng)全國解放戰(zhàn)爭后的經(jīng)濟(jì)復(fù)員時(shí)期，戰(zhàn)爭復(fù)員是戰(zhàn)爭動(dòng)員的逆向過程，指國民經(jīng)濟(jì)從戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)入平時(shí)狀態(tài)，消除戰(zhàn)爭對國家和社會(huì)造成的破壞和影響，恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力，改善人民生活和保持社會(huì)穩(wěn)定，做好下次戰(zhàn)爭準(zhǔn)備。［12］從國家轉(zhuǎn)型和恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)這段時(shí)間財(cái)經(jīng)工作的重點(diǎn)看，既要完成戰(zhàn)爭復(fù)員任務(wù)，也要為人民軍隊(duì)向全國進(jìn)軍進(jìn)行經(jīng)濟(jì)動(dòng)員和經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)備。尤其是在朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國內(nèi)應(yīng)對這場可能波及中國、并將對國家未來發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生重大影響的戰(zhàn)爭經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作立即展開。［13］163-169適應(yīng)從戰(zhàn)爭到和平建設(shè)的轉(zhuǎn)型，財(cái)政工作的艱巨性遠(yuǎn)非一般和平時(shí)期所比，必須從打贏財(cái)政經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)、訂立新稅制、安排好公債發(fā)行、安排好財(cái)政支出等幾個(gè)方面著手。

第一，必須迅速打贏財(cái)政經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)，保證人民政權(quán)站穩(wěn)腳跟。毛澤東在中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議上指出，全黨和全國人民要在三年時(shí)間內(nèi)，為爭取國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭。［14］15-30基于新中國成立初期的戰(zhàn)爭經(jīng)濟(jì)復(fù)員需要，陳云認(rèn)為，必須消除私營經(jīng)濟(jì)對國家治理帶來的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)全國大城市游資泛濫，治理難度很大，而“游資突擊的重點(diǎn)，是京津滬三地，其突擊的物種是糧、布。游資是狡猾的，常常先攻或僅攻一地一物”［7］59。由于人民政府管理金融和銀行、外匯匯兌“歷來沒有經(jīng)驗(yàn)”［7］84，所以“不能不從壞的方面著想，預(yù)先防止可能發(fā)生的危險(xiǎn)性”［7］84。即物價(jià)如有幅度較大的上漲，在存戶提現(xiàn)、搶購物資情況下，如果增加財(cái)政發(fā)行，將導(dǎo)致物價(jià)發(fā)生較大波動(dòng)。因?yàn)椤斑@既關(guān)聯(lián)到大多數(shù)群眾的利益，而且關(guān)聯(lián)到中央人民政府的信譽(yù)”［7］84，所以必須首先掌握足夠數(shù)量的紗布，“適當(dāng)增購棉花……力求在短時(shí)期內(nèi)增加紗布實(shí)力”［7］85，以防紗布防線被游資沖破。其次要擴(kuò)大人民幣的流通面積，這“是預(yù)防金融物價(jià)發(fā)生風(fēng)潮的辦法之一”［7］85。再次是提高利息，吸收定期存款，抵抗擠兌風(fēng)險(xiǎn)。而且要推遲發(fā)放軍政經(jīng)費(fèi)，限制機(jī)關(guān)和國營企業(yè)及合作社提取存款的數(shù)量，短期凍結(jié)大部分存款。［7］86最后是擴(kuò)大國家對于私營企業(yè)商品的加工和訂購數(shù)量，適當(dāng)收購農(nóng)產(chǎn)品和私商紗布，在農(nóng)村放出粗糧和百貨以收購麥子，預(yù)防物價(jià)出現(xiàn)猛跌。［7］87

第二，必須適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)的興起，全面合理安排稅收政策體系。在戰(zhàn)爭時(shí)期的三種經(jīng)費(fèi)籌措手段中，稅收手段比起發(fā)行公債和發(fā)行通貨優(yōu)點(diǎn)都多，它是支持持久戰(zhàn)爭的主要方法。［15］在井岡山時(shí)期，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到稅收政策的重要意義，并著手建立了戰(zhàn)時(shí)稅制。1931 年11 月28 日，毛澤東主席頒布了由中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會(huì)第一次會(huì)議通過的《暫行稅則》，成為中國共產(chǎn)黨實(shí)施的最早國家稅收制度。當(dāng)時(shí)中央蘇區(qū)施行了“統(tǒng)一累進(jìn)稅”，對農(nóng)業(yè)稅以主要出產(chǎn)為收稅標(biāo)準(zhǔn)，副產(chǎn)品暫不征稅，商業(yè)出入口稅、工業(yè)出廠稅暫行免收。［16］

陳云提出，實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政轉(zhuǎn)型必須適應(yīng)全國財(cái)政統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的新形勢，制定新的稅收原則。一是要遵照《共同綱領(lǐng)》要求，農(nóng)業(yè)方面只征農(nóng)產(chǎn)品稅，而對大量交易貨物只征農(nóng)村交易稅，并通過減稅措施鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是工廠稅率要低于商業(yè)稅率。三是簡化征收，不得加稅。據(jù)陳云統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)減少和簡化的稅目共達(dá)五百余種。［7］109

陳云指出，必須合理制定和調(diào)整稅制，實(shí)現(xiàn)稅收政策轉(zhuǎn)型。一是必須統(tǒng)一管理稅目、稅率，主要包括關(guān)稅、鹽稅、貨物稅和工商稅；二是擬定的稅目、稅率應(yīng)先試行，以滿足財(cái)政政策轉(zhuǎn)型要求；三是必須盡快開征稅收，收縮銀根，起到對物價(jià)釜底抽薪作用；四是制訂的稅收計(jì)劃中，工商稅稅目不宜太多；五是公糧收入準(zhǔn)許地方政府在扣除地方附加留用之外，全部由中央或大區(qū)支配。［7］97在農(nóng)村實(shí)行單一定額農(nóng)業(yè)稅，棉花、黃豆、小米等統(tǒng)一按年計(jì)算稅額，增產(chǎn)不增稅，養(yǎng)雞、養(yǎng)羊，賣雞蛋，都不收稅，這樣就可以鼓勵(lì)農(nóng)民從事生產(chǎn)。［7］96

陳云認(rèn)為，必須適應(yīng)解放區(qū)不斷擴(kuò)大、城市經(jīng)濟(jì)占比上升的形勢，合理安排稅收和發(fā)鈔政策。雖然“努力收稅”和“靠發(fā)行票子”都是解決財(cái)政赤字的辦法，但是，二者結(jié)果是不一樣的。隨著獲得解放的大城市越來越多，稅收收入在大大增加，這是因?yàn)?，“過去大城市不在我們手里，農(nóng)業(yè)稅占總收入的四分之三，現(xiàn)在我們有了大城市，情況有了改變。東北地區(qū)，稅收以及公營企業(yè)和對外貿(mào)易收入，占整個(gè)收入的四分之三，而公糧僅占四分之一。華北地區(qū)，稅收已達(dá)總收入的百分之三十八。”［7］9由于“城市的收入優(yōu)于農(nóng)村”［7］9，“我們應(yīng)該逐漸增加稅收的比重。”［7］9

第三，必須合理運(yùn)用折實(shí)公債政策籌措財(cái)政資金。陳云認(rèn)為，解決財(cái)政難題不能單一依靠增發(fā)通貨，必須多管齊下。一要整理稅收，增加收入；二要增加生產(chǎn)，非戰(zhàn)斗部隊(duì)都要進(jìn)行工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；三要節(jié)省開支。但重要的是，要由中央政府發(fā)行長期折實(shí)公債，彌補(bǔ)部分財(cái)政赤字。陳云認(rèn)為，折實(shí)公債好處最多，既能避免通脹影響，還能使購買者避免持有貨幣的損失，而且“如果發(fā)行公債縮小赤字的結(jié)果，使明年的幣值與物價(jià)情況比今年改善”［7］36，還將有利于人民和軍政公教人員生活，有利于工商業(yè)的正常經(jīng)營。后來陳云根據(jù)上海、武漢、天津、北京與太原的經(jīng)濟(jì)情報(bào)說，工農(nóng)勞動(dòng)者、工薪人員都支持發(fā)行公債政策，工商業(yè)者對此也不反對。［7］34-38可見在國家財(cái)政轉(zhuǎn)型階段，通過發(fā)行債券籌措財(cái)政收入，是科學(xué)的和有針對性的。

第四，必須適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對國有企業(yè)實(shí)行征稅，實(shí)行利潤指標(biāo)管理。管理城市經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)新的歷史任務(wù)，對此陳云提出，隨著國家收回和管理的工廠企業(yè)不斷增多，首先要對現(xiàn)有國家企業(yè)實(shí)行分類管理，制定“投資貸款條例”；其次要求一切公營企業(yè)和合作社按時(shí)納稅，而且“所有中央政府或地方政府經(jīng)管的企業(yè)，均需將折舊金和利潤的一部分”［7］67按期如數(shù)上繳中央。為此必須實(shí)行嚴(yán)格的投資統(tǒng)一管理制度。陳云認(rèn)為，一是國家對國營企業(yè)的投資必須提交預(yù)算，并經(jīng)中央批準(zhǔn)由財(cái)政支付。二是“為確保軍政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)及企業(yè)投資的幣值，國家銀行對一切軍政部門及公營企業(yè)舉辦短期無息的或一定數(shù)量低息的折實(shí)存款”［7］67-68。三是理順中央和地方的企業(yè)管理權(quán)限，中央和大行政區(qū)分別依照管理權(quán)限管理大項(xiàng)目投資。四是必須量力而行，有計(jì)劃“有重點(diǎn)地進(jìn)行工業(yè)投資”［7］98，按照次序分別解決石油、發(fā)電、鐵路建設(shè)投資問題。

第五，根據(jù)全國財(cái)政經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一管理要求，全面安排好財(cái)政支出。隨著全國解放和解放區(qū)逐步連成一片，全國人口達(dá)到了四億七千五百萬，全國軍政、公、教人員已近九百萬，因此“財(cái)經(jīng)工作要從基本上分散經(jīng)營，前進(jìn)到基本上統(tǒng)一管理”［7］70。陳云要求，爭取到在1950 年底實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，金融狀況好轉(zhuǎn)，停止通貨膨脹，然后將工作重心轉(zhuǎn)到對工商業(yè)治理上。為此必須采取全面性的財(cái)政經(jīng)濟(jì)措施。一要根據(jù)財(cái)政統(tǒng)一的“緊迫性”要求，“實(shí)現(xiàn)財(cái)政、稅收、公糧、貿(mào)易及各主要經(jīng)濟(jì)部門的基本統(tǒng)一?！保?］48二要理順央地財(cái)政關(guān)系?！肮Z不實(shí)行比例提成，地方稅不采取分成辦法?！保?］49除關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商稅外，地方征收的稅款總數(shù)劃出一部分歸地方使用；多則上交，少則由中央補(bǔ)足，超收則央地五五分成；公糧收入先由地方扣除定額附加，其余全部交由中央或大區(qū)支配。三是財(cái)政支出統(tǒng)一。中央根據(jù)預(yù)算情況向地方撥付口糧和作為財(cái)政使用的糧食，除集中調(diào)劑外，糧食還應(yīng)作為“今后按月按季回籠貨幣的主要手段”［7］48使用。四是制定有效措施消除下?lián)芙?jīng)費(fèi)的通脹影響。對于若干地方，仍發(fā)部分公糧做經(jīng)費(fèi)，國家對軍政部門及公營企業(yè)舉辦折實(shí)存款。［7］73后來，陳云在《為什么要統(tǒng)一財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作》（一九五○年三月十日）中指出，全國財(cái)政統(tǒng)一后，仍將部分實(shí)行分散經(jīng)營，如對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、地方附加糧管理等?？傊?，陳云認(rèn)為，“統(tǒng)一國家財(cái)政工作，將不僅有利于克服今天的財(cái)政困難，也將為今后不失時(shí)機(jī)地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造必要的前提?！保?］69-70

四、 貨幣政策服從財(cái)政需要是實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政轉(zhuǎn)型的要求

中國共產(chǎn)黨對戰(zhàn)時(shí)財(cái)政、貨幣兩大政策實(shí)現(xiàn)協(xié)同的經(jīng)驗(yàn)探索，具有重要?dú)v史價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。早在1931 年，《中華蘇維埃共和國關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策的決定》就要求必須“發(fā)行蘇維埃貨幣”“開辦蘇維埃銀行”，并由銀行“帶征稅收”。后來陜甘寧邊區(qū)和晉察冀邊區(qū)都曾發(fā)行邊幣，1948 年11 月，實(shí)現(xiàn)了人民幣統(tǒng)一發(fā)行。陳云認(rèn)為，進(jìn)入國家財(cái)政轉(zhuǎn)型階段后，必須實(shí)行統(tǒng)一貨幣政策，控制發(fā)鈔數(shù)量，穩(wěn)定全國價(jià)格體系。

第一，在全國解放區(qū)連成一片情況下，必須實(shí)行貨幣統(tǒng)一。隨著解放戰(zhàn)爭取得全國性勝利，新解放區(qū)面積不斷增加，軍、政、公、教人員大量增加，戰(zhàn)費(fèi)支出和國家治理支出規(guī)模越來越大，加上新解放地區(qū)稅收、公糧制度未能及時(shí)建立，產(chǎn)生的收支缺口越來越大。陳云認(rèn)為，只有實(shí)現(xiàn)貨幣統(tǒng)一，才能保證中央在處理金融問題時(shí)始終把握全局。他還認(rèn)為，在戰(zhàn)時(shí)固然有前后方之分，但這并不能成為后方可以發(fā)行不同貨幣的理由。他說，“現(xiàn)在是大兵團(tuán)作戰(zhàn)，需要發(fā)的票子很多，不是抗戰(zhàn)時(shí)期那種小局面了。”［7］5“假如常常變動(dòng)，前方的物資供應(yīng)會(huì)發(fā)生很大的問題?！保?］5所以，貨幣發(fā)行必須服從“戰(zhàn)爭的勝利”目標(biāo)。

第二，必須使用強(qiáng)有力的貨幣金融措施制止物價(jià)猛漲。陳云認(rèn)為，為了彌補(bǔ)赤字，暫時(shí)不能不依靠發(fā)行鈔票，但可能會(huì)造成幣值下跌，物價(jià)大漲，因此應(yīng)全力穩(wěn)住。［7］34-36一要擬訂物價(jià)控制目標(biāo)，“力求只漲二倍或二點(diǎn)二倍”［7］30；二向大城市盡速調(diào)運(yùn)糧食、紗布；三要暫停貸款，“按約收回貸款”［7］30；四是暫停工礦投資和投放物資收購資金；五是集中主要物資，待命拋售打壓物價(jià)，“等到收縮銀根、物價(jià)平穩(wěn)，商人吐出主要物資時(shí)，我應(yīng)乘機(jī)買進(jìn)?！保?］31此外，“對各地軍費(fèi)（除去倉庫建筑等）應(yīng)全部撥付，不得扣押”［7］31，但他又規(guī)定，軍費(fèi)決不能投入商業(yè)活動(dòng)。

第三，必須權(quán)衡稅收和發(fā)鈔政策兩者的利弊得失。陳云認(rèn)為，當(dāng)前在戰(zhàn)爭復(fù)員的國家財(cái)政轉(zhuǎn)型階段，解決財(cái)政困境只有征稅和發(fā)鈔兩種辦法，除此別無出路。多征稅少發(fā)鈔是“前進(jìn)的辦法”，少征稅多發(fā)鈔是“后退的辦法”?！笆斩惡桶l(fā)鈔這兩者比較，在可能限度內(nèi)，多收一點(diǎn)稅，比多發(fā)鈔票，危害較小。這樣做，工商業(yè)負(fù)擔(dān)雖稍重，但物價(jià)平穩(wěn)，對正當(dāng)?shù)墓ど虡I(yè)有好處。反之，物價(jià)波動(dòng)大，任何人也不愿拿出錢去經(jīng)營工業(yè)，資金都囤積在物資上，或放在家中不用，勞動(dòng)者也跟著沒有活干了。這樣，勢必造成資金和勞動(dòng)力的浪費(fèi)，使生產(chǎn)受到嚴(yán)重影響。”［7］58-59所以陳云認(rèn)為，絕不能用“溫和的”物價(jià)上漲辦法刺激生產(chǎn)。

第四，必須合理運(yùn)用貨幣、公債、黃金和外匯四種手段穩(wěn)定物價(jià)體系。陳云認(rèn)為，一是貨幣、公債、黃金和外匯手段相互配合，是使“預(yù)期的金融、物價(jià)保持良好的狀態(tài)，保證糧食和其他重要物資的供應(yīng)”［7］12目標(biāo)的策略，尤其是公債和鈔票的發(fā)行必須相互“調(diào)劑”。“在發(fā)公債時(shí)，要把票子放出去，必要時(shí)再收回來，又吞又吐。”［7］12二是要保證工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品比價(jià)比較合理。“如在銀根緊時(shí)，可以多投放一些票子來收購物資，同時(shí)調(diào)整工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的比價(jià)?！保?］11三是要防止全國貨幣統(tǒng)一帶來的物價(jià)上漲的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。這是由于人民幣幣制在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后，“一遇金融、物價(jià)風(fēng)潮，必然牽動(dòng)全國。”［7］48但陳云正確地判斷，幣制統(tǒng)一只會(huì)出現(xiàn)小困難，不統(tǒng)一則會(huì)產(chǎn)生物價(jià)混亂的大困難。

第五，要利用好貨幣發(fā)行規(guī)律支持工商業(yè)生產(chǎn)。陳云依照根據(jù)地、解放區(qū)財(cái)政統(tǒng)一過程中的貨幣運(yùn)動(dòng)規(guī)律指出，每到年底年初的三個(gè)月，中央財(cái)政需集中支付軍政人員夏衣款和農(nóng)林水利交通投資等款項(xiàng)，財(cái)政赤字會(huì)達(dá)到最大值；而農(nóng)民也會(huì)在這個(gè)季節(jié)集中賣糧，政府為避免與農(nóng)民“公私兩害”［7］40，就不能通過變賣公糧籌措財(cái)政收入。此時(shí)如果政府緊縮銀根，將導(dǎo)致公債推銷困難。同樣根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，年末歲初鈔票發(fā)行增加將導(dǎo)致物價(jià)上漲約三倍。所以，只有按月增加通貨發(fā)行量，才會(huì)避免物價(jià)集中上漲。同時(shí)要做好財(cái)政供應(yīng)，就要增加準(zhǔn)備金，“在銀根緊、物價(jià)平穩(wěn)時(shí)，收購花紗布和糧食”［7］41，還要增撥資金滿足商業(yè)訂貨需要。只有這樣才能夠在保證戰(zhàn)時(shí)財(cái)政收入基本穩(wěn)定要求下，既穩(wěn)定物價(jià)又支持工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是要滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理要求，就必須采取針對性政策措施。

陳云指出，首先是突破戰(zhàn)爭封鎖，發(fā)展交通運(yùn)輸?！霸谪?cái)力許可的條件下，要從農(nóng)村收購主要的出口物資，以便維持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)”［7］2；其次是保證工商業(yè)中心上海的工業(yè)產(chǎn)量和戰(zhàn)爭物資生產(chǎn)能力，增加稅收；最后是權(quán)衡穩(wěn)定上海工業(yè)生產(chǎn)能力和通過搬遷解決農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地加工能力不足問題。陳云認(rèn)為，對工業(yè)中心的工廠企業(yè)實(shí)施搬遷、恢復(fù)生產(chǎn)能力這一問題的本質(zhì)，是戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)困難和“全國長期建設(shè)”的矛盾問題，實(shí)際上兩者必須分開處理。所以，從工業(yè)基礎(chǔ)和建廠配套的角度看，“估計(jì)上海工業(yè)的主要部分不能搬，目前應(yīng)力爭維持生產(chǎn)。”［7］2陳云主張，應(yīng)“力爭上海主要行業(yè)（紡織、印染、紙煙等）的開工率維持到三分之二”［7］5。而且，“改造舊上海，主要的是使生產(chǎn)事業(yè)得到恢復(fù)和穩(wěn)步發(fā)展?！保?］5

總之，實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政轉(zhuǎn)型階段的財(cái)政治理，制定合理的財(cái)政收支政策是根本，而保證與之相適應(yīng)的貨幣金融政策措施的靈活性也很重要。因此，財(cái)政政策既要起到為國家籌措治理資金的作用，也要起到推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展和穩(wěn)定城市經(jīng)濟(jì)的作用。

五、 結(jié)論

在中財(cái)委籌備成立到抗美援朝戰(zhàn)爭開始的近一年半時(shí)間里，在中財(cái)委和陳云的主持領(lǐng)導(dǎo)下，全國財(cái)政工作取得好轉(zhuǎn)，為國家財(cái)政轉(zhuǎn)型奠定了財(cái)力基礎(chǔ)，也初步奠定了打贏抗美援朝戰(zhàn)爭的財(cái)政基礎(chǔ)。毛澤東主席指出，“在過去的一年中，在我們國家內(nèi)展開了抗美援朝、土地改革和鎮(zhèn)壓反革命三個(gè)大規(guī)模的運(yùn)動(dòng)，取得了偉大的勝利?！保?4］48在財(cái)政戰(zhàn)線上，截至1950 年4 月，百分之七十多的秋征公糧入庫，解放區(qū)稅收逐步增加，第一期公債實(shí)現(xiàn)實(shí)收百分之七十二，全國軍、政、公、教人員編制略有減少，財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)入庫并有所增加，財(cái)政赤字較概算數(shù)字縮小五分之二，全年財(cái)政赤字大為縮小。“平均算來，收支可以接近平衡?！保?］76-77“財(cái)政支出所需的增發(fā)鈔票可以減少到極小極限，那末，全國金融物價(jià)狀況就可以開始好轉(zhuǎn)?！保?］76-77朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后不久，中共中央和毛澤東作出了“抗美援朝，保家衛(wèi)國”的重大戰(zhàn)略決策，中央隨之召開了第二次全國財(cái)政工作會(huì)議。陳云在大會(huì)上所作的《抗美援朝開始后財(cái)經(jīng)工作的方針》（一九五零年十一月十五日）中指出，根據(jù)時(shí)局變化，要“把明年的財(cái)經(jīng)工作方針放在抗美援朝戰(zhàn)爭的基礎(chǔ)之上，與今年放在和平的恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上完全不同，表現(xiàn)在財(cái)政上就是要增加軍費(fèi)及與軍事有關(guān)的支出，同時(shí)各種收入也必然減少”［7］111-112。做出這一判斷和決策的主要基礎(chǔ)之一，是對戰(zhàn)爭形勢的準(zhǔn)確判斷，但更重要的是，以往的一年多時(shí)間里，新中國的財(cái)政轉(zhuǎn)型帶來的全國財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，這與中國共產(chǎn)黨和毛澤東的正確領(lǐng)導(dǎo)分不開，也與中財(cái)委和陳云的努力工作分不開，與全國人民的努力工作分不開。

國家財(cái)政轉(zhuǎn)型保證了“三年準(zhǔn)備、十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)”戰(zhàn)略設(shè)想的如期展開。毛澤東對于新中國成立后的國家大戰(zhàn)略，始終放在國家建設(shè)方面，抗美援朝戰(zhàn)爭要取得勝利必須服從這個(gè)大目標(biāo)，陳云正確地貫徹了毛澤東的大戰(zhàn)略思想。1951 年1 月29 日，毛澤東在中共中央政治局會(huì)議上要求全黨要開始“三年準(zhǔn)備、十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，并且要求全面制定“政治、經(jīng)濟(jì)、文化、工、青、婦等”計(jì)劃。他說，“所謂三年準(zhǔn)備，應(yīng)當(dāng)是從一九五零年算起。”［13］295后來他在《中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議決議要點(diǎn)》（一九五一年二月十八日）中再次提醒，三年準(zhǔn)備時(shí)間，從現(xiàn)在起，還有二十二個(gè)月，必須從各方面加緊進(jìn)行工作。［14］34對于抗美援朝戰(zhàn)爭的財(cái)政政策展開，陳云撰寫了《非常時(shí)期的工作布置》的提綱，提出要將1951 年的財(cái)政概算方案基點(diǎn)放在戰(zhàn)爭上，財(cái)政收支安排必須戰(zhàn)爭第一，市場第二，其他第三，提綱還在重工業(yè)、燃料工業(yè)、紡織、財(cái)政、銀行、貿(mào)易、鐵路、交通、倉庫物資等各方面都作出了部署。［17］

在實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政轉(zhuǎn)型的承上啟下時(shí)期，陳云經(jīng)濟(jì)思想的閃光點(diǎn)主要包括四點(diǎn)。一是財(cái)政全面支持全國戰(zhàn)爭的早日勝利，順利實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政轉(zhuǎn)型。二是統(tǒng)籌財(cái)政、稅收和公糧、債券、貨幣、黃金和外匯手段，打贏經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)，穩(wěn)定物價(jià)，消除通脹，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)型。三是始終將財(cái)政治理作為實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興大戰(zhàn)略的根本基礎(chǔ)，不斷增強(qiáng)國家實(shí)力。四是審時(shí)度勢，權(quán)衡財(cái)政稅收、貨幣金融政策利弊，相機(jī)決策，保持財(cái)政、貨幣政策的靈活配合。