健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系

○梅 松

建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是黨的十九大確立的“管網(wǎng)治網(wǎng)的根本之策”[1]，是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于網(wǎng)絡(luò)強國的重要思想的實踐舉措。黨的二十大報告指出：“健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，推動形成良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)?！盵2]近年來，我國網(wǎng)絡(luò)空間治理在正能量傳播、內(nèi)容管控、社會協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)法治、技術(shù)治網(wǎng)等方面全面發(fā)力，網(wǎng)絡(luò)綜合治理取得了明顯成效，走出了一條具有中國特色的治網(wǎng)之道。目前，我國網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系已基本建成，亟待實踐創(chuàng)新，進一步提高網(wǎng)絡(luò)綜合治理效能。

一、健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的重要意義

立足于國內(nèi)國際兩個大局，以堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全的系統(tǒng)觀念來把握健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系具有重要意義。從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局的發(fā)展需要來看，一方面，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系通過持續(xù)構(gòu)建共建共治共享的治網(wǎng)格局，加快形成“網(wǎng)上網(wǎng)下同心圓”，有力維護了億萬民眾共同的精神家園。在正能量傳播方面，通過開展習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想網(wǎng)上宣傳，提升主流輿論的網(wǎng)絡(luò)傳播力，讓黨的創(chuàng)新理論深入人心。加強網(wǎng)絡(luò)文明建設(shè)，豐富網(wǎng)絡(luò)文化供給，提升全民網(wǎng)絡(luò)文明素養(yǎng)。開展網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理，牢牢掌握意識形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，推動形成良好輿論生態(tài)環(huán)境，不斷鞏固全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的思想共識，為譜寫全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新篇章集聚強大精神動力。另一方面，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系緊扣網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化的時代發(fā)展要求，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，通過不斷健全互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)體系，堅持和加強黨對網(wǎng)信工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮“中國之治”的制度優(yōu)勢，推動網(wǎng)信事業(yè)在踐行新發(fā)展理念上先行一步。為適應(yīng)新發(fā)展階段經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新要求，不斷加快推進數(shù)字中國和網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)，積極探索服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的實踐路徑，網(wǎng)絡(luò)工作有效發(fā)揮了對于經(jīng)濟社會發(fā)展的驅(qū)動引領(lǐng)作用，為服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局提供了強大的動能驅(qū)動。

從應(yīng)對世界百年未有之大變局的風(fēng)險挑戰(zhàn)來看，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系建設(shè)不斷增強風(fēng)險意識，凸顯安全理念，準確識變，科學(xué)應(yīng)變，打造網(wǎng)絡(luò)安全新格局，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)安全在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的“保駕護航”作用。通過健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，充分發(fā)揮黨委“元治理”作用，有利于不斷推進網(wǎng)絡(luò)空間治理的體制創(chuàng)新，完善部門協(xié)同治理機制，持續(xù)加強各行業(yè)領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)安全保障體系和能力建設(shè)。一方面，有利于加強對網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容和信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全管理，防范化解網(wǎng)絡(luò)空間信息風(fēng)險，堅定維護網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和意識形態(tài)安全。通過加快網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，加強新技術(shù)新應(yīng)用安全風(fēng)險防范，建立健全重要領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源、重要網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)等關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護體系，嚴格網(wǎng)絡(luò)安全審查，強化數(shù)據(jù)出境安全評估，筑牢國家安全的網(wǎng)絡(luò)屏障。另一方面，有利于防范化解數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的風(fēng)險隱患。健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，有助于強化政府各部門對本行業(yè)領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管職能，堅持放管并重，促進網(wǎng)信領(lǐng)域技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與安全規(guī)范管理相統(tǒng)一；有助于依法依規(guī)管網(wǎng)治網(wǎng)，嚴格落實互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)的平臺責(zé)任，強化互聯(lián)網(wǎng)資本安全評估和審查，禁止網(wǎng)絡(luò)不正當競爭，防止資本無序擴張，構(gòu)建與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的政策法規(guī)體系，從而營造開放、健康、安全的數(shù)字生態(tài)環(huán)境。

二、網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的實踐創(chuàng)新

網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是在綜合借鑒傳統(tǒng)社會治安綜合治理和網(wǎng)絡(luò)空間生態(tài)治理實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為促進網(wǎng)絡(luò)空間和現(xiàn)實空間的融合治理，從外部監(jiān)管模式和內(nèi)部治理效能兩個方面推動網(wǎng)絡(luò)空間管理的實踐創(chuàng)新。

從外部監(jiān)管模式上看，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的建立適應(yīng)了網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化發(fā)展環(huán)境的治理需要。隨著實體經(jīng)濟與數(shù)字經(jīng)濟的融合發(fā)展，全球發(fā)達經(jīng)濟體的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式已開始朝著敏捷、創(chuàng)新、協(xié)作式的新型監(jiān)管模式轉(zhuǎn)化。新一代信息通信技術(shù)與社會應(yīng)用融合所帶來的創(chuàng)新多樣性和風(fēng)險的不可預(yù)測性，需要更具彈性、適應(yīng)性和可操作性的監(jiān)管方式，避免僵化、靜態(tài)的監(jiān)管。網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系通過多元主體的協(xié)同治理能夠有效克服單一主體監(jiān)管視域狹隘及資源能力不足的管理弊端，降低單一主體片面化監(jiān)管引發(fā)的負面效應(yīng)和衍生風(fēng)險。同時，通過多種手段的綜合運用，在提高精準治理的同時保持治理工具運用的靈活性，避免出現(xiàn)“一管就死”的后果，有助于促進數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展和保障網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險監(jiān)管之間保持治理平衡，為數(shù)字中國和網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)營造包容審慎的監(jiān)管環(huán)境。

從內(nèi)部治理效能上看，網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是國家治理體系的重要組成部分，是網(wǎng)絡(luò)時代提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是以中國之治提升網(wǎng)絡(luò)治理效能的重要途徑。網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系通過強化黨委領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，明確政府各部門、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)社會組織、廣大網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)主體責(zé)任，增強各主體間治理協(xié)同關(guān)系，加強經(jīng)濟、法律、技術(shù)三種治網(wǎng)手段的融合應(yīng)用，從而有效整合各主體治理優(yōu)勢，促進對網(wǎng)絡(luò)社會風(fēng)險的感知和處置的敏捷性，紓解網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)新應(yīng)用創(chuàng)新迭代與網(wǎng)絡(luò)管理響應(yīng)滯后之間的矛盾，破除傳統(tǒng)管理體制機制的弊端，促進網(wǎng)絡(luò)治理效能系統(tǒng)化整體提升。

三、健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的有效路徑

（一）統(tǒng)籌把握網(wǎng)絡(luò)治理手段的“綜合”運用

《關(guān)于加快建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的意見》中提出的經(jīng)濟、法律、技術(shù)“三結(jié)合”治理手段充分體現(xiàn)了管網(wǎng)治網(wǎng)“多措并舉”的機制創(chuàng)新。網(wǎng)絡(luò)空間是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)信息及信息活動主體的復(fù)合體，網(wǎng)絡(luò)空間信息活動主體、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用后臺代碼以及網(wǎng)絡(luò)信息傳輸存儲介質(zhì)等均具有現(xiàn)實性，網(wǎng)絡(luò)空間構(gòu)成要素的復(fù)合性和現(xiàn)實性決定了網(wǎng)絡(luò)治理必須經(jīng)濟、法律、技術(shù)手段綜合運用。經(jīng)濟、法律、技術(shù)三者間既相對獨立又相互聯(lián)系，應(yīng)統(tǒng)籌把握、融合應(yīng)用。

經(jīng)濟手段側(cè)重于對網(wǎng)絡(luò)主體的約束，是管網(wǎng)的調(diào)控方式和治網(wǎng)的處罰形式。經(jīng)濟因素起著決定性作用，經(jīng)濟利益決定著網(wǎng)絡(luò)信息活動主體的價值導(dǎo)向和行為取向。通過提升或取消經(jīng)營主體資質(zhì)、擴大或限制經(jīng)營活動范圍、采取減稅或罰款等經(jīng)濟手段引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)信息活動主體形成正確的價值取向和規(guī)范的行為方式。

法律手段主要是對網(wǎng)絡(luò)行為的規(guī)范，是管網(wǎng)的標準參照和治網(wǎng)的懲戒依據(jù)。法律因素起著規(guī)制性作用，明確界定各類網(wǎng)絡(luò)主體的權(quán)利與責(zé)任，清晰劃分網(wǎng)絡(luò)空間主體活動的行為邊界，使黨委政府、企業(yè)、社會組織及公民個人等網(wǎng)絡(luò)參與主體在網(wǎng)絡(luò)公域中各司其職、各守其責(zé)。

技術(shù)手段重點是對網(wǎng)絡(luò)信道的控制，是管網(wǎng)的必備手段和治網(wǎng)的防控利器。技術(shù)因素起著基礎(chǔ)性作用，網(wǎng)絡(luò)傳播活動受制于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用，而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用源自于程序代碼的編制。代碼是網(wǎng)絡(luò)空間的“預(yù)設(shè)環(huán)境”[3]（P133），從最底層支撐并控制著整個網(wǎng)絡(luò)的運行。構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)平臺的各種軟硬件本身就是技術(shù)的產(chǎn)物，而根植于軟件和硬件中的程序代碼決定著網(wǎng)絡(luò)信道的工作方式和網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的呈現(xiàn)形式。

經(jīng)濟、法律、技術(shù)三種手段缺一不可，根據(jù)管網(wǎng)治網(wǎng)所面臨的問題性質(zhì)和風(fēng)險程度的差異性，靈活運用并統(tǒng)籌兼顧三種規(guī)制手段間的平衡是健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的題中之義。值得注意的是，在統(tǒng)籌發(fā)展與安全理念指引下，法律和技術(shù)兩種手段運用的冗余度不易把握，特別是在應(yīng)急管理中容易采取“一刀切”，引發(fā)負面輿情或產(chǎn)生抑制創(chuàng)新的負面效應(yīng)，相較之下，經(jīng)濟手段更具彈性，因此，如何在法律框架和技術(shù)依托下，通過創(chuàng)新并運用好經(jīng)濟手段提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理效能是管網(wǎng)治網(wǎng)實踐中值得探索的新課題。

（二）明確落實網(wǎng)絡(luò)多方主體的“治理”責(zé)任

《關(guān)于加快建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的意見》提出了“五統(tǒng)一”的治理體制創(chuàng)新，即黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會監(jiān)督、網(wǎng)民自律的有機統(tǒng)一。健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系就是要進一步明確落實網(wǎng)絡(luò)綜合治理各主體的責(zé)任。總體上看，黨委的責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)、政府的責(zé)任是監(jiān)管、企業(yè)的責(zé)任是主管、社會的責(zé)任是監(jiān)督、網(wǎng)民的責(zé)任是自律。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)”體現(xiàn)了黨管互聯(lián)網(wǎng)的根本原則。在習(xí)近平總書記2023年7月對網(wǎng)信工作提出的“十個堅持”重要原則中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”居于首位，是黨管媒體原則在網(wǎng)絡(luò)時代的延續(xù)，契合互聯(lián)網(wǎng)媒體屬性、意識形態(tài)屬性的內(nèi)在管理需要。黨委在網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系中發(fā)揮著提綱挈領(lǐng)的引領(lǐng)協(xié)調(diào)作用。通過“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，理順各主體間的治理邏輯關(guān)系，激活各主體參與網(wǎng)絡(luò)治理的主動意識，督促落實網(wǎng)絡(luò)空間活動參與各方的主體責(zé)任。

政府是網(wǎng)絡(luò)空間信息活動的監(jiān)管主體?！罢芾怼泵鞔_了政府各部門對所在行業(yè)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管責(zé)任。2021年，“加強互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)和管理”首次寫入政府工作報告，表明線上線下一體化管理已成為政府各部門的常態(tài)化工作。政府監(jiān)管蘊含著依法治網(wǎng)的內(nèi)在要求，政府網(wǎng)絡(luò)空間監(jiān)管，應(yīng)遵循“網(wǎng)下管什么、網(wǎng)上就要管什么”[4]的治理原則，加快完善各部門網(wǎng)絡(luò)治理職能和跨部門綜合執(zhí)法機制，推動事后管理向事前事中的過程治理轉(zhuǎn)變，通過高水平的網(wǎng)絡(luò)管理保障和促進經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)是網(wǎng)絡(luò)空間信息內(nèi)容及信息傳播活動的直接管理者。網(wǎng)絡(luò)平臺具有網(wǎng)絡(luò)空間信息服務(wù)提供者和內(nèi)容主體管理者的雙重身份，擔(dān)負著網(wǎng)絡(luò)平臺信息出入管理和維護信息傳播秩序的首要責(zé)任，應(yīng)當履行網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容管理的平臺主體責(zé)任。作為信息服務(wù)提供者要履行好社會責(zé)任，立足于社會面影響規(guī)范網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營活動，主動遵守網(wǎng)信領(lǐng)域各項法律法規(guī)。作為內(nèi)容主體管理者要強化用戶行為管理，以信息內(nèi)容合法合規(guī)作為底線標準，引導(dǎo)規(guī)范用戶的網(wǎng)絡(luò)行為。

社會監(jiān)督是營造良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實需要。網(wǎng)絡(luò)信息的主題內(nèi)容均源于現(xiàn)實社會，社會環(huán)境是網(wǎng)絡(luò)信息滋生存活的土壤。社會公眾對于網(wǎng)絡(luò)信息優(yōu)劣具有較強的辨識力，要充分發(fā)揮社會對于網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)督作用，完善網(wǎng)絡(luò)空間信息活動及信息內(nèi)容的社會監(jiān)督機制，暢通監(jiān)督渠道、拓展監(jiān)督方式，從而營造共享共治的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境。

“網(wǎng)民自律”是網(wǎng)民個體參與網(wǎng)絡(luò)空間活動的基本準則。天朗氣清的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境需要全體網(wǎng)民的共同維護。網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實社會開放聯(lián)系，是信息傳播的公共場域，清朗的網(wǎng)絡(luò)空間符合全體網(wǎng)民的共同利益。要激發(fā)網(wǎng)民個體的網(wǎng)絡(luò)公域意識，主動提高網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)，堅守法律底線、規(guī)范行為尺度、遵循公序良俗、提倡網(wǎng)絡(luò)文明。

（三）系統(tǒng)提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理的“體系”效能

健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系要堅持系統(tǒng)性謀劃、綜合性治理、體系化推進的原則，通過在網(wǎng)絡(luò)治理實踐中不斷加強治理主體的“五統(tǒng)一”和治理手段的“三結(jié)合”，持續(xù)推進網(wǎng)絡(luò)管理的體制機制創(chuàng)新?！熬W(wǎng)絡(luò)治理是信息時代國家治理的新內(nèi)容新領(lǐng)域，既與現(xiàn)實社會治理深度融合、高度關(guān)聯(lián)，又有其自身特點和規(guī)律，照搬傳統(tǒng)管理模式不行，依靠單一管理手段也不行，需要發(fā)揮各方作用、運用多種手段，提升全方位、多維度的綜合治網(wǎng)能力”[5]。網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的效能提升側(cè)重于多元主體扁平化合作治理，重在調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)空間管理主體間的橫向關(guān)系，凸顯“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同共治”的治理原則。因此，健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系需要充分調(diào)動黨委、政府、平臺三方主體優(yōu)勢，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理和平臺履責(zé)三個方面工作的有機協(xié)同。以“黨委領(lǐng)導(dǎo)”為“面”，強化網(wǎng)絡(luò)空間屬地管理各職能部門的協(xié)同治理；以“政府管理”為“線”，強化各行業(yè)領(lǐng)域線上線下的一體化監(jiān)管；以“平臺履責(zé)”為“點”，強化網(wǎng)絡(luò)空間各網(wǎng)絡(luò)平臺信息內(nèi)容和發(fā)布主體的同步治理。同時，要基于系統(tǒng)觀念從法治化、制度化、協(xié)同化三個層面強化點、線、面三位一體的融合治理，對管網(wǎng)體制和治網(wǎng)機制進行體系化系統(tǒng)整合，增強網(wǎng)絡(luò)空間多元主體共建共享共治的韌性，實現(xiàn)多元主體網(wǎng)絡(luò)治理功能的優(yōu)勢互補、資源整合和良性互動，推動網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系建設(shè)工作從綜合性治理階段向體系化治理階段邁進，從而系統(tǒng)提升網(wǎng)絡(luò)綜合治理的整體效能。