習近平總書記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的重要論述研究

○鄭小梅

黨的十八大以來，習近平總書記就黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作出了一系列重要論述，其中蘊含著豐富的理論價值和實踐價值，對于完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)意義重大。

一、關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)在全面推進依法治國中的作用

習近平總書記在對《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》起草情況進行說明時，著重強調(diào)了把“黨內(nèi)法規(guī)”納入“中國特色社會主義法治體系”[1]，確立了黨內(nèi)法規(guī)在法治體系中的重要地位。

把黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，突出了黨內(nèi)法規(guī)在價值取向上必須符合法治要求，從法治價值層面闡釋了黨內(nèi)法規(guī)在全面推進依法治國中的重要作用。全面依法治國離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)又需要依靠黨內(nèi)法規(guī)來實現(xiàn)規(guī)范化、制度化和科學化，所以黨內(nèi)法規(guī)的法治化水平?jīng)Q定著黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的水平。黨內(nèi)法規(guī)的法治化，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)要在法治軌道上運行，這對提高黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化水平，全面推進依法治國具有重要意義。

黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的構(gòu)成部分。習近平總書記指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)?！盵2]（P119）如果國家法律與黨內(nèi)法規(guī)缺乏有效銜接，或者缺乏協(xié)調(diào)而存在沖突，黨內(nèi)法規(guī)不但不會促進法治國家建設(shè)，反而會成為法治國家建設(shè)的障礙。從兩者銜接的角度看，黨內(nèi)法規(guī)可以彌補國家法律的不足進而保障法治國家建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)較之國家法律具有更加靈活、更具針對性的優(yōu)勢，可以把國家法律不宜規(guī)范的問題及時以黨內(nèi)法規(guī)形式作出規(guī)定，并在實施中不斷積累經(jīng)驗，為制定相關(guān)法律奠定基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)既以國家法律為制定依據(jù)，同時又嚴于國家法律，遵守了黨內(nèi)法規(guī)也就是遵守了國家法律。

二、關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在全面從嚴治黨中的任務(wù)

習近平總書記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)任務(wù)的論述既體現(xiàn)在對全面從嚴治黨任務(wù)之“全面”內(nèi)涵進行了辯證分析，又體現(xiàn)在對全面從嚴治黨任務(wù)之“從嚴”內(nèi)涵進行了系統(tǒng)論述。

（一）辯證論述了黨內(nèi)法規(guī)的“全面”治黨任務(wù)

習近平總書記堅持“兩點論”與“重點論”相統(tǒng)一，辯證論述了黨內(nèi)法規(guī)的“全面”治黨任務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)既以“全面”治黨為基礎(chǔ)，又突出要管住“關(guān)鍵少數(shù)”。

一是堅持“兩點論”，即黨內(nèi)法規(guī)管全黨、治全黨。在“打虎”“拍蠅”方面，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅決打擊重大違紀違法的“老虎”，又切實管住在群眾身邊發(fā)生的“蒼蠅”微腐敗問題。打“老虎”意義十分重大，拍“蒼蠅”同樣影響深遠。習近平總書記指出：“相對于‘遠在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切?！盵3]（P13-14）不論是肥碩無比的“老虎”，還是漫天亂飛的“蒼蠅”，皆因權(quán)力濫用而起，規(guī)范這些權(quán)力要依靠制度全覆蓋。對于黨內(nèi)法規(guī)來說，就是為黨的建設(shè)各個領(lǐng)域、部門的每個黨員定規(guī)矩。

二是堅持“重點論”，重點是管住“關(guān)鍵少數(shù)”。習近平總書記強調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)要管好領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”這個關(guān)鍵。“關(guān)鍵少數(shù)”違紀違法影響更大、牽涉面更廣、危害更重。一方面要突出管好領(lǐng)導(dǎo)干部這個重點。習近平總書記指出：“從嚴治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’?！盵4]（P138）另一方面要突出抓好領(lǐng)導(dǎo)干部中的“一把手”這個重中之重?！耙话咽帧钡臋?quán)力比較集中，一旦出問題，會帶壞整個班子，形成大案、窩案。因此，習近平總書記多次強調(diào)，要加強對“一把手”的權(quán)力約束，“我們必須用剛性制度把一把手管住，保證一把手正確用權(quán)、廉潔用權(quán)”[5]（P100）。

（二）系統(tǒng)論述了黨內(nèi)法規(guī)的“從嚴”治黨任務(wù)

習近平總書記從高標準正面引領(lǐng)與底線不可觸碰兩個方面，系統(tǒng)論述了黨內(nèi)法規(guī)的“從嚴”治黨任務(wù)。

一是從正面高標準引領(lǐng)角度論述了黨內(nèi)法規(guī)的“從嚴”治黨任務(wù)。習近平總書記指出：“新修訂的準則……是高標準，展現(xiàn)了共產(chǎn)黨人高尚的道德追求。”[5]（P66）黨員的理想信念一旦動搖，廉潔自律防線就會被突破?，F(xiàn)實生活中一些黨員干部出現(xiàn)的各種問題，根本原因就是理想信念動搖了。中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，必須從廉潔自律、思想激勵等方面加強對全體黨員的正面引領(lǐng)，向全社會彰顯我們黨清正廉潔的政治本色。

二是從底線不可觸碰方面論述了黨內(nèi)法規(guī)的“從嚴”治黨任務(wù)。一方面，黨內(nèi)法規(guī)要清晰列出不可觸碰的底線清單以“從嚴”治黨。習近平總書記指出：“新修訂的條例，圍繞著黨紀戒尺要求，開列‘負面清單’、重在立規(guī)，劃出了我們黨組織和黨員不可觸碰的底線。”[5]（P66）如果觸碰到底線，就要受到黨紀處分。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)要嚴于國家法律以“從嚴”治黨。習近平總書記指出，黨內(nèi)法規(guī)“很多地方比法律的要求更嚴”[6]（P112）。從黨的性質(zhì)看，中國共產(chǎn)黨的先鋒隊性質(zhì)必然要求黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律。如果黨內(nèi)法規(guī)對黨員的約束等同于或者低于國家法律，那么黨的先鋒隊性質(zhì)就無從體現(xiàn)。從實踐看，黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律、把紀律和規(guī)矩挺在法的前面是避免黨員干部從違紀走向違法的需要。領(lǐng)導(dǎo)干部凡是違法的，無不先從違紀開始。堅持黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律，用黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范約束黨員行為，有助于避免部分黨員干部走向違法犯罪的深淵。

三、關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在運行有效方面的要求

針對一段時間以來黨內(nèi)法規(guī)制度不完善、執(zhí)行不力等問題，習近平總書記聚焦黨內(nèi)法規(guī)全面從嚴治黨的新任務(wù)，對建設(shè)運行更加有效的黨內(nèi)法規(guī)體系提出了新要求。

（一）黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的責任要求

一是每部黨內(nèi)法規(guī)都要做到責任清晰。習近平總書記指出，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不了、落實不下去，就是因為“責任不明確、獎懲不嚴格，違反了法規(guī)制度怎么懲罰無章可循”；同時，對如何做到責任清晰提出了“圍繞授權(quán)、用權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)，合理確定權(quán)力歸屬，劃清權(quán)力邊界，厘清權(quán)力清單”的具體要求[7]（P151-153）。從實體制度看，就是要明確黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于黨組織和全體黨員的職責，以及履責不力應(yīng)該承擔的責任，即明確“哪些事能做、哪些事不能做”，不能過于籠統(tǒng)，要有科學的量化標準、實施細則和可操作性的規(guī)定，避免“牛欄關(guān)貓”問題。從程序制度看，就是要明確“哪些事該這樣做、哪些事該那樣做”，都要規(guī)定得明明白白，減少制度執(zhí)行的彈性空間。

二是每部黨內(nèi)法規(guī)都要做到主體明確。責任主體不明確表現(xiàn)為責任主體多頭、責任主體職責交叉等，黨內(nèi)法規(guī)責任主體不明就會導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)無法執(zhí)行、無法貫徹。習近平總書記強調(diào)：“要明確責任主體，確?？蓤?zhí)行、可監(jiān)督、可檢查、可問責?！盵5]（P64）黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作中哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，相應(yīng)人員必須對此負責，這樣才能確保工作有人抓、問題有人管、責任有人擔。在制定黨內(nèi)法規(guī)的具體條文時，要理順不同層級、部門、崗位主體之間的關(guān)系，做到分工合理、邊界清晰、職責明確。

（二）黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的系統(tǒng)集成要求

每部黨內(nèi)法規(guī)都是一個獨立的系統(tǒng)，各自在特定的層面、領(lǐng)域發(fā)揮作用。全面從嚴治黨需要各黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮協(xié)同作用，如果彼此缺乏銜接協(xié)調(diào)，就難以形成系統(tǒng)性的制度鏈條，產(chǎn)生不了整體效應(yīng)。習近平總書記明確提出，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須“前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成”[7]（P151-153）?！扒昂筱暯印币笮屡f黨內(nèi)法規(guī)間保持一致協(xié)調(diào)性，新的黨內(nèi)法規(guī)是舊的黨內(nèi)法規(guī)的延續(xù)和更新；“左右聯(lián)動”要求注重不同領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)間的相互銜接，相互支撐對方有效發(fā)揮作用；“上下配套”要求不同層級黨內(nèi)法規(guī)間相互呼應(yīng)，高層級黨內(nèi)法規(guī)是低層級黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)，低層級黨內(nèi)法規(guī)是高層級黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實。黨內(nèi)法規(guī)間做到“前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套”后，各黨內(nèi)法規(guī)之間就能彼此有機地聯(lián)動發(fā)揮作用，從而達到系統(tǒng)集成、發(fā)揮整體效力的目的。

四、關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在建立和完善執(zhí)行機制方面的創(chuàng)新

為解決“有規(guī)不依、落實不力”等問題，習近平總書記提出，要建立和完善一系列落實黨內(nèi)法規(guī)的新機制。

（一）黨內(nèi)法規(guī)學習教育機制

一是要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學黨章。習近平總書記指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要把學習黨章作為必修課，走上新的領(lǐng)導(dǎo)崗位的同志要把學習黨章作為第一課?！盵8]習近平總書記在首次當選中共中央總書記時，就把學習黨章、遵守黨章作為貫徹落實黨的十八大精神的重要要求，發(fā)出“認真學習黨章、嚴格遵守黨章”的動員令，體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體依規(guī)治黨、從嚴治黨的堅定決心。

二是建立黨內(nèi)法規(guī)學習教育常態(tài)化機制。習近平總書記強調(diào)要“落實好‘兩學一做’學習教育常態(tài)化制度化各項舉措”。學習黨章黨規(guī)是“兩學一做”活動的重要內(nèi)容。目前，各級黨委（黨組）依托理論中心組學習、支部“三會一課”等制度，已經(jīng)實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)學習教育常態(tài)化，推動了黨內(nèi)法規(guī)教育從集中性學習向經(jīng)常性學習的轉(zhuǎn)變。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部模范遵守黨內(nèi)法規(guī)機制

一是要求中央政治局成員率先垂范。習近平總書記指出：“全黨看著中央政治局，要求全黨做到的，中央政治局首先要做到?！盵5]（P98）黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央率先垂范遵守黨內(nèi)法規(guī)，贏得了黨心民心。

二是要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”率先垂范。習近平總書記指出：“在領(lǐng)導(dǎo)干部中，發(fā)揮好‘一把手’在貫徹落實準則、條例上的示范表率作用，對管理好領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部具有重要意義?！盵4]（P52）黨的十八大以來，各級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守黨內(nèi)法規(guī)，為全黨全社會做出示范，帶動了黨風政風進一步好轉(zhuǎn)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的保障機制

一是建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的常態(tài)化監(jiān)督機制。習近平總書記指出：“要把法規(guī)制度執(zhí)行情況納入黨風廉政建設(shè)責任制檢查考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉范圍?！盵7]（P156）黨風廉政建設(shè)責任制檢查考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉是黨內(nèi)監(jiān)督的常態(tài)化機制，將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況納入其中，表明對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督實現(xiàn)了常態(tài)化。這對于明確領(lǐng)導(dǎo)干部在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的責任，時刻緊繃規(guī)矩意識這根弦，進一步在全黨營造尊重、學習、遵守、維護黨內(nèi)法規(guī)的良好氛圍具有十分重要的意義。

二是建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督責任體系。習近平總書記強調(diào)指出：“對每一個具體問題都要分清黨委負什么責任、有關(guān)部門負什么責任、紀委負什么責任，健全責任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條，有錯必糾。”[5]（P116）在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中，各級黨委（黨組）承擔著主體責任，黨的各級紀律檢查委員會承擔著監(jiān)督責任，黨委領(lǐng)導(dǎo)班子承擔著領(lǐng)導(dǎo)責任，從而構(gòu)建了一個完整的責任體系，形成黨委、紀委、領(lǐng)導(dǎo)班子齊抓共管黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的新格局。