基于內(nèi)控視角廣西高?；窘ㄔO(shè)探索★
——以JS 高校預(yù)算管理為例

林 琳 莊承平 葉玉瓊 石慧寧

（1.北海康養(yǎng)職業(yè)學(xué)院 2.桂林理工大學(xué)南寧分校）

高等學(xué)校作為行政事業(yè)單位，在內(nèi)部控制建設(shè)方面尚存較多的不足之處。2012 年，財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》；2015 年,財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2016 年，教育部辦公廳頒布《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》，均對(duì)高校開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)起著指導(dǎo)作用。目前，大部分高校根據(jù)國(guó)家相關(guān)文件的要求，制定了針對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制制度，但尚未做到定期評(píng)價(jià)預(yù)算業(yè)務(wù)控制管理情況，導(dǎo)致高校預(yù)算業(yè)務(wù)流程不規(guī)范、預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制薄弱的現(xiàn)象仍存在。因此，筆者以廣西JS 高校為研究對(duì)象，對(duì)其基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制構(gòu)建相對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，分析評(píng)價(jià)其基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制并提出優(yōu)化措施，從而促進(jìn)其基本建設(shè)預(yù)算資金的使用效率與效益的提高。

一、理論基礎(chǔ)

（一）高校預(yù)算

2013 年實(shí)行的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，明確高校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)年度發(fā)展目標(biāo)編制的預(yù)算收入與預(yù)算支出計(jì)劃。高等學(xué)校應(yīng)在下一年度開(kāi)始前著手預(yù)算的編制工作，預(yù)算的內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。預(yù)算由校級(jí)預(yù)算和所屬各級(jí)預(yù)算組成。

（二）COSO 內(nèi)部控制整合框架

COSO于1992年頒布了《內(nèi)部控制-整合框架》，建立了由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等5 個(gè)要素組成的內(nèi)部控制體系，并將內(nèi)部控制定義為：內(nèi)部控制的實(shí)施主體為董事會(huì)、管理層及其他員工，實(shí)施目的是為了向該組織實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)以及合規(guī)目標(biāo)提供合理的保證。

二、基本建設(shè)內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)方法

筆者立足于內(nèi)部控制的5 個(gè)要素：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督，結(jié)合高校基本建設(shè)特點(diǎn)，在廣西JS 高校展開(kāi)實(shí)地調(diào)研，深入了解其基本建設(shè)內(nèi)部控制的情況，并在與校方反復(fù)溝通后，嘗試創(chuàng)建了對(duì)該?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制運(yùn)行有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系（如表1 所示）。

三、基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

根據(jù)廣西JS 高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，筆者詢問(wèn)了校方和行業(yè)相關(guān)專(zhuān)家，并參照了我國(guó)優(yōu)秀高校的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將該?；窘ㄔO(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)最終內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為非常好（得分90 ～100）、比較好（得分80 ～89）、一般（得分70 ～79）、比較差（得分40 ～69）、非常差（得分0 ～39）共五等級(jí)。

筆者將評(píng)價(jià)廣西JS 高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制作為總目標(biāo)，以該校參與基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的所有部門(mén)人員（包括財(cái)務(wù)、工會(huì)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、保衛(wèi)、實(shí)驗(yàn)室、采購(gòu)、宣傳、人事、招標(biāo)、圖書(shū)館、組織、基建、資產(chǎn)、后勤等管理部門(mén)和各個(gè)教學(xué)單位）作為問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象，基于表1，通過(guò)匿名的方式，向各個(gè)調(diào)查對(duì)象發(fā)放打分表，邀請(qǐng)調(diào)查對(duì)象對(duì)該校基本建設(shè)內(nèi)部控制各評(píng)價(jià)指標(biāo)以及內(nèi)部控制五要素的重要程度進(jìn)行評(píng)分，筆者收回各個(gè)調(diào)查對(duì)象的評(píng)分表后，去掉不合格的評(píng)分表，匯總有效的評(píng)分表，并計(jì)算得分（如表2 所示）。

表1 廣西JS 高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

四、案例剖析

根據(jù)表2，筆者計(jì)算得出了廣西JS 高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制有效性得分為66.9913 分，綜合評(píng)價(jià)等級(jí)為比較差，表明該校基本建設(shè)內(nèi)部控制水平比較差，有著非常大的成長(zhǎng)空間，主要癥結(jié)表現(xiàn)在：

（一）內(nèi)部環(huán)境方面

如表2，內(nèi)部環(huán)境要素得分僅為59.7358，其中關(guān)鍵崗位和人員培訓(xùn)得分僅為58.22 和54.57。實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，JS 高校對(duì)于基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)的關(guān)鍵崗位設(shè)置既不嚴(yán)謹(jǐn)也不合理，基本建設(shè)相關(guān)預(yù)算業(yè)務(wù)人員學(xué)識(shí)淺薄且專(zhuān)業(yè)能力不足，也沒(méi)有定期進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致該?；窘ㄔO(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)的關(guān)鍵崗位在內(nèi)部控制的運(yùn)行上起到了反向的作用，基本建設(shè)內(nèi)部控制有效性較差。因此，基本建設(shè)關(guān)鍵崗位的設(shè)置和相關(guān)基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)提升需要該校重點(diǎn)關(guān)注并加以整改。

表2 廣西JS 高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制有效性得分

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面

如表2，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素得分僅為54.8858，其中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)得分僅為49.81、47.29 和50.09。實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，JS 高校并未設(shè)置基本建設(shè)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，未構(gòu)建基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，也沒(méi)有配備基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理人員，無(wú)人定期進(jìn)行基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，大部分教職工缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，導(dǎo)致該?；窘ㄔO(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估運(yùn)行有效性較差。

（三）控制活動(dòng)方面

如表2，控制活動(dòng)要素得分為74.2205，相對(duì)其他要素來(lái)說(shuō)得分較高，其中基本建設(shè)預(yù)算編制、基本建設(shè)預(yù)算執(zhí)行和基本建設(shè)預(yù)決算公開(kāi)得分達(dá)到了76.04、79.70 和77.16，表明該校在這三方面運(yùn)行的有效性良好。但基本建設(shè)預(yù)算調(diào)整得分比較低，僅為58.05，實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，JS 高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)人員對(duì)其基本建設(shè)預(yù)算調(diào)整工作稍有不滿，大多時(shí)候存在基本建設(shè)預(yù)算調(diào)整不力的現(xiàn)象，在需要進(jìn)行基本建設(shè)預(yù)算調(diào)整時(shí)，該校并未嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定辦理，導(dǎo)致基本建設(shè)預(yù)算調(diào)整不到位，大大降低了基本建設(shè)預(yù)算調(diào)整的效率。

（四）信息溝通方面

如表2，信息溝通要素得分僅為66.2418，其中基本建設(shè)信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)一項(xiàng)得分為58.27。表明JS 高校在基本建設(shè)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)中并未構(gòu)建各相關(guān)部門(mén)的有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資料的共享，導(dǎo)致基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)在辦理過(guò)程中，出現(xiàn)信息無(wú)法及時(shí)得到共享的現(xiàn)象，最終降低了基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)辦理的效率。但是，基本建設(shè)信息溝通協(xié)調(diào)得分卻達(dá)到了73.38 分，詢問(wèn)后得知，JS 高校在基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)辦理時(shí)，相關(guān)數(shù)據(jù)的傳遞和信息的交流均靠紙質(zhì)文件傳遞和基本建設(shè)業(yè)務(wù)辦理人員的線下溝通，這是值得JS 高校重點(diǎn)關(guān)注并整改的。

（五）內(nèi)部監(jiān)督方面

如表2，內(nèi)部監(jiān)督要素得分為達(dá)到了70.5907，表明JS 高?；窘ㄔO(shè)的內(nèi)部監(jiān)督水平一般。實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，JS 高校目前已經(jīng)構(gòu)建好相關(guān)基本建設(shè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，包括基本建設(shè)考核評(píng)價(jià)機(jī)制、基本建設(shè)檢查監(jiān)督機(jī)制以及基本建設(shè)追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制，從三者的得分上看，三個(gè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行有效性不高，有待提高。該校并未設(shè)置獨(dú)立的基本建設(shè)內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)，導(dǎo)致基本建設(shè)監(jiān)督力度不夠，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制出現(xiàn)的問(wèn)題，在一定程度上降低了該校基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督運(yùn)行的有效性。而且，基本建設(shè)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不合理，大多時(shí)候流于形式，實(shí)際運(yùn)用的有效性較低，各部門(mén)在基本建設(shè)預(yù)算執(zhí)行中表現(xiàn)出來(lái)的積極性不高。

五、高?；窘ㄔO(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制有效性的改善措施

（一）合理設(shè)置關(guān)鍵崗位

JS 高校應(yīng)嚴(yán)格遵照相關(guān)規(guī)定，既要實(shí)施基本建設(shè)關(guān)鍵崗位責(zé)任制度，又要保障基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)處理中不相容職務(wù)相分離。學(xué)校可以定期聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家來(lái)校，為基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)人員開(kāi)展培訓(xùn)，也可以將基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)人員派往其他高校進(jìn)行實(shí)踐交流學(xué)習(xí)。除此之外，監(jiān)督人事部門(mén)，對(duì)于基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)關(guān)鍵崗位人員的招聘須嚴(yán)格把關(guān)。

（二）成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組

JS 高校應(yīng)高度重視基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建，積極成立專(zhuān)門(mén)的基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，組長(zhǎng)由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任，副組長(zhǎng)由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。同時(shí)，建立健全基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)的定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，要求全員參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，每年至少進(jìn)行兩次基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并上交基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，最后反饋給全校教職工，真正做到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

（三）實(shí)現(xiàn)預(yù)算剛性執(zhí)行

學(xué)校應(yīng)先保證基本建設(shè)預(yù)算編制的及時(shí)，創(chuàng)建基本建設(shè)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，還要保證基本建設(shè)預(yù)算審核的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化基本建設(shè)預(yù)算資金使用的安全?；窘ㄔO(shè)預(yù)算批準(zhǔn)后，學(xué)校須盡力實(shí)現(xiàn)基本建設(shè)預(yù)算剛性執(zhí)行，預(yù)算工作委員會(huì)監(jiān)督基本建設(shè)預(yù)算的執(zhí)行情況，同時(shí)對(duì)基本建設(shè)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行分析和審議，定期召開(kāi)基本建設(shè)預(yù)算執(zhí)行分析審議會(huì)。

（四）完善內(nèi)控信息系統(tǒng)

從設(shè)計(jì)層面看，學(xué)校應(yīng)當(dāng)改善基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控信息系統(tǒng)，將基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)流程合理嵌入內(nèi)控信息系統(tǒng)，并科學(xué)建立各部門(mén)間的有效溝通協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)各部門(mén)在基本建設(shè)預(yù)算業(yè)務(wù)辦理中的信息溝通。各基本建設(shè)預(yù)算職能部門(mén)可以通過(guò)基本建設(shè)內(nèi)控信息系統(tǒng)反映相關(guān)預(yù)算數(shù)據(jù)，基本建設(shè)預(yù)算工作委員會(huì)也可以通過(guò)基本建設(shè)內(nèi)控信息系統(tǒng)監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并提醒有關(guān)部門(mén)及時(shí)整改。

（五）嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督

學(xué)校應(yīng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的基本建設(shè)內(nèi)部控制監(jiān)督部門(mén)，如基本建設(shè)預(yù)算工作委員會(huì)，保證監(jiān)督的獨(dú)立性，對(duì)學(xué)校各級(jí)基本建設(shè)預(yù)算以及基本建設(shè)決算的編制、調(diào)整、執(zhí)行、審批進(jìn)行有效監(jiān)督，確保監(jiān)督的公開(kāi)透明。并且，應(yīng)做到定期進(jìn)行基本建設(shè)內(nèi)部監(jiān)督，定期評(píng)價(jià)基本建設(shè)內(nèi)部控制有效性。