我國(guó)檔案信息化建設(shè)地方立法優(yōu)化路徑研究
——基于89 部省級(jí)檔案法規(guī)規(guī)章的實(shí)證分析

孟磊/武漢大學(xué)法學(xué)院 湖南理工學(xué)院法學(xué)院

《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，“地方各級(jí)黨委和政府將檔案信息化納入本地區(qū)信息化發(fā)展規(guī)劃……保障檔案信息化建設(shè)依法依規(guī)開展”。鑒于《檔案法》2020年修訂后才建立起了對(duì)檔案信息化建設(shè)的全面法治保障體系，地方檔案立法是否也已經(jīng)形成了完善檔案信息化保障機(jī)制是值得進(jìn)一步探究的?；诖?，本文以我國(guó)現(xiàn)行由省級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性檔案法規(guī)和省級(jí)人民政府制定的地方政府檔案規(guī)章為研究對(duì)象，考察圍繞檔案信息化建設(shè)的立法現(xiàn)狀情況，梳理其間的共性問題，并探討可能的完善進(jìn)路。本研究統(tǒng)計(jì)的樣本限于我國(guó)大陸地區(qū)31個(gè)省份（港澳臺(tái)除外）制定的省級(jí)檔案法規(guī)和規(guī)章。統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2022年11月10日。

1 我國(guó)檔案信息化建設(shè)地方立法概況梳理

檔案是國(guó)家治理的重要支柱[1]。我國(guó)自1987年正式頒行《檔案法》以來，各省、自治區(qū)和直轄市的人大常委會(huì)和人民政府紛紛制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章予以落實(shí)。筆者登錄北大法寶、國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)等平臺(tái)統(tǒng)計(jì)查證，現(xiàn)行有效的省級(jí)檔案法規(guī)共有31部，省級(jí)檔案規(guī)章共有58部，通過對(duì)89部省級(jí)檔案法規(guī)規(guī)章的實(shí)證考察分析發(fā)現(xiàn)，其中與信息化建設(shè)相關(guān)的法律規(guī)定（表1）呈現(xiàn)出如下特征：

表1 涉及信息化建設(shè)內(nèi)容的省級(jí)檔案法規(guī)規(guī)章

立法省份 省級(jí)檔案法規(guī)名稱 省級(jí)檔案規(guī)章名稱甘肅省 《甘肅省檔案條例》（2022年修訂）《廣西壯族自治區(qū)檔案管理?xiàng)l例》（2007年修訂）內(nèi)蒙古自治區(qū)廣西壯族自治區(qū)《內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理辦法》（2010）寧夏回族自治區(qū)《內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案條例》（2007年修訂）《寧夏回族自治區(qū)檔案條例》（2015年修訂）西藏自治區(qū)《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》（2013年修訂）《貴州省重大活動(dòng)檔案管理辦法》（2014）《貴州省城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》（2021年修訂）黑龍江省 《黑龍江省城市建設(shè)檔案管理辦法》（2018年修訂）貴州省《貴州省檔案條例》（2017年修訂）青海省 《青海省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》（2002）河北省 《河北省檔案收集管理辦法》（2012）湖北省 《湖北省檔案管理?xiàng)l例》（2017年修訂）《湖北省重大活動(dòng)檔案管理試行辦法》（2008）湖南省 《湖南省檔案管理?xiàng)l例》（2020年修訂）《山東省重大活動(dòng)檔案管理辦法》（2011）云南省 《云南省檔案條例》（2007年修訂）山東省 《山東省檔案條例》（2004年修訂）《云南省國(guó)家檔案館管理辦法》（2017）陜西省 《陜西省檔案條例》（2017年修訂）《陜西省各類檔案館管理辦法（2011年修訂）四川省 《四川省〈中華人民共和國(guó)檔案法〉實(shí)施辦法（2009年修訂）》《四川省國(guó)家檔案館管理辦法》（2014）浙江省《浙江省重大活動(dòng)檔案管理辦法》（2005）《浙江省檔案登記備份管理辦法》（2012）《浙江省國(guó)家檔案館管理辦法》（2015年修訂）《浙江省城市建設(shè)檔案管理辦法》（2019年修訂）

1.1 立法中涉及信息化建設(shè)的比例不高

通過設(shè)定“信息化”“數(shù)字化”“信息網(wǎng)絡(luò)”“電子檔案”等關(guān)鍵詞對(duì)89部省級(jí)檔案法規(guī)規(guī)章加以檢索發(fā)現(xiàn)，其中有41部法律中規(guī)定了信息化建設(shè)內(nèi)容，占全部法律總數(shù)的46.07%，立法的覆蓋面相對(duì)而言較為狹窄。其一，在31部省級(jí)檔案法規(guī)中，有18部法規(guī)規(guī)定了信息化建設(shè)條款，占法規(guī)總量的58.06%；在58部省級(jí)檔案規(guī)章中，規(guī)定信息化建設(shè)內(nèi)容的法規(guī)有23部，占規(guī)章總量的39.66%。以此來看，涉及信息化建設(shè)內(nèi)容的檔案省級(jí)法規(guī)的比重高于省級(jí)規(guī)章。其二，就各個(gè)省份來看，福建省和浙江省分別有5部和4部省級(jí)法規(guī)規(guī)章含有檔案信息化建設(shè)內(nèi)容，特別是2015年同時(shí)修訂的《福建省國(guó)家檔案館管理辦法》和《浙江省國(guó)家檔案館管理辦法》，每部法律都用了4個(gè)法律條文具體規(guī)范檔案信息化推進(jìn)工作，彰顯地方積極主動(dòng)進(jìn)行立法試驗(yàn)，發(fā)揮出作為“全國(guó)層面檔案法治建設(shè)與改革的‘實(shí)驗(yàn)室’”[2]功能。

1.2 法律適用對(duì)象涉及的事項(xiàng)性質(zhì)多樣

目前規(guī)定檔案信息化建設(shè)條款的23部省級(jí)規(guī)章的名稱多采取“管理辦法”或“辦法”的命名形式，但與此同時(shí)，其命名中基本涵蓋了所涉的檔案事項(xiàng)性質(zhì)，對(duì)其加以梳理，能夠在一定程度上看出地方檔案信息化建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)。其一，相關(guān)規(guī)章主要涉及城市（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）建設(shè)檔案、重大活動(dòng)檔案、僑批檔案和數(shù)字檔案等事項(xiàng)，其中規(guī)制城市建設(shè)和重大活動(dòng)檔案的規(guī)章是重點(diǎn)，所涉規(guī)章數(shù)量分別有7部和6部，兩者相加占全部規(guī)章總數(shù)的56.52%，從而彰顯出當(dāng)前檔案信息化建設(shè)的主要著力點(diǎn)。其二，統(tǒng)計(jì)還發(fā)現(xiàn)目前有5部關(guān)于國(guó)家（各類）檔案館的規(guī)章中含有檔案信息化建設(shè)條款，反映出部分地方政府已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到，各類綜合檔案館和專業(yè)檔案館作為具體承擔(dān)檔案業(yè)務(wù)工作的行為主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起“檔案信息化建設(shè)的規(guī)劃保障、職能保障和業(yè)務(wù)保障等核心職責(zé)”[3]。

1.3 立法體例安排上以專條式立法為主

涉及信息化建設(shè)內(nèi)容的省級(jí)檔案立法體例主要為專條式立法。2020年修訂的《檔案法》開創(chuàng)了檔案信息化建設(shè)專章式立法例，專章式立法既能夠在總體上宣示和昭彰檔案信息化建設(shè)在檔案法治框架體系中的重要地位，又可以對(duì)檔案信息化建設(shè)作系統(tǒng)、全面的規(guī)定和安排，“將為數(shù)字轉(zhuǎn)型時(shí)期的檔案信息化建設(shè)提供全面的法律保障”[4]。然而，通過考察發(fā)現(xiàn)目前對(duì)檔案信息化建設(shè)予以專章規(guī)定的只有2021年修訂的《上海市檔案條例》和2022年修訂的《甘肅省檔案條例》兩部法律，其余39部法律則都是以專條式立法形式來規(guī)定檔案信息化建設(shè)。進(jìn)一步深入分析41部法律所含信息化建設(shè)條款數(shù)量可以看出，有28部法律只設(shè)一個(gè)法律條文來規(guī)定或者說宣示檔案信息化建設(shè)，占全部相關(guān)法律的68.29%；包含2條和3條的法律數(shù)量加起來只有5部，比例為12.2%。換句話說，有近80%的法規(guī)規(guī)章中所含檔案信息化建設(shè)條款數(shù)量不超過3條。

2 我國(guó)檔案信息化建設(shè)地方立法問題檢視

盡管在《檔案法》修訂后已有部分省份啟動(dòng)對(duì)省級(jí)檔案法規(guī)規(guī)章的修正工作，然而截至目前實(shí)際完成修訂的檔案地方立法并不多，即便大多新制定或修訂的立法中都增加了檔案信息化建設(shè)內(nèi)容，只是仍然存在著與《檔案法》相關(guān)內(nèi)容重復(fù)率高，特色、亮點(diǎn)不突出等問題。為此，亟需系統(tǒng)檢視其在檔案信息化建設(shè)方面所存在的共性問題，為具有適用性、針對(duì)性、可操作性的立法修訂完善提供借鑒和參考作用。

2.1 立法目的存在空白，信息化不夠重視

《檔案法》2020年修訂時(shí)除了實(shí)現(xiàn)檔案信息化建設(shè)專章入法外，還在立法目的部分明確規(guī)定“提高檔案信息化建設(shè)水平”，表明《檔案法》將信息化數(shù)字化建設(shè)提升到作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，服務(wù)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的新高度。反觀41部規(guī)定信息化建設(shè)內(nèi)容的省級(jí)檔案法律，同樣只有新修訂的《上海市檔案條例》和《甘肅省檔案條例》將“提高檔案信息化建設(shè)水平”寫入立法目的條款。其他的省級(jí)檔案法規(guī)規(guī)章，無論在2020年6月20日《檔案法》公布之前還是之后修訂的，都并未在立法目的中寫入檔案信息化建設(shè)的內(nèi)容，在很大程度上說明地方檔案立法與檔案治理信息化實(shí)際需要存在一定的脫節(jié)之處。

2.2 條款內(nèi)容較為陳舊，無法滿足現(xiàn)實(shí)需求

總的來說，規(guī)定信息化建設(shè)內(nèi)容的省級(jí)檔案立法已經(jīng)嚴(yán)重滯后于信息化的實(shí)踐發(fā)展。2020年6月《檔案法》修訂后，新制定或修訂規(guī)定信息化建設(shè)內(nèi)容的省級(jí)檔案法律只有8部，占全部法律的19.51%；有多達(dá)24部相關(guān)法律的制定或最后一次修訂時(shí)間在2016年11月即《檔案法》第二次修正以前，占比達(dá)58.54%。之所以如此，很大程度上與我國(guó)地方立法中較為濃厚的政府管制傾向有關(guān)。在本文所統(tǒng)計(jì)的41部省級(jí)檔案法律中，法律名稱中帶“管理”二字的有26部。有學(xué)者指出，“管理”二字的使用，意味著立法的理念目的偏重于行政管理而非社會(huì)層面，這種檔案立法中行政管理色彩濃厚的原因既與傳統(tǒng)中國(guó)檔案工作對(duì)“管理”理念的極端強(qiáng)調(diào)有關(guān)，同時(shí)又受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政權(quán)力本位及社會(huì)受行政嚴(yán)格監(jiān)管的影響[5]。

2.3 宣示倡導(dǎo)性規(guī)范多，立法可操作性不強(qiáng)

省級(jí)檔案立法中信息化建設(shè)條款法條數(shù)量少，大多通常只有一個(gè)法律條文；還充斥著宣示性、倡導(dǎo)性的“語(yǔ)詞”，立法的可操作性不強(qiáng)。首先，相當(dāng)多省級(jí)檔案法律中僅只原則規(guī)定了政府須承擔(dān)檔案信息化建設(shè)的積極推進(jìn)義務(wù)，而對(duì)于具體的制度安排落實(shí)則付諸闕如，這種高度原則性的立法安排“使得政府權(quán)力行使具有更大的隨意性，對(duì)政府權(quán)力的制約力度不足”[6]。其次，地方立法中普遍缺少對(duì)檔案信息化建設(shè)工作的檢查、監(jiān)督和法律責(zé)任等配套制度的規(guī)定，目前只有《上海市檔案條例》《浙江省國(guó)家檔案館管理辦法》等少數(shù)幾部法律規(guī)定了要對(duì)檔案信息化建設(shè)情況進(jìn)行檢查或?qū)⑵浼{入檔案館年度工作報(bào)告，其他大多數(shù)立法中則完全欠缺檔案信息化建設(shè)配套措施規(guī)定。

2.4 立法內(nèi)容重復(fù)度高，難以承載本地特色

在涉及信息化建設(shè)的省級(jí)檔案法律中，立法內(nèi)容上存在著“特色不明顯”和“創(chuàng)制性不足”兩方面問題[7]。首先，在“特色不明顯”問題上，目前省級(jí)檔案立法多數(shù)圍繞著檔案信息化建設(shè)的政府規(guī)劃、系統(tǒng)共享、技術(shù)支撐、電子檔案目錄或網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)等主題展開，文本表述之間的重復(fù)或相似率較高。其次，在“創(chuàng)制性不足”方面，有不少省級(jí)檔案法律對(duì)信息化建設(shè)的規(guī)定仍停留在簡(jiǎn)單的原則宣示階段，如“提高檔案信息化建設(shè)水平”“加強(qiáng)檔案信息化”這類語(yǔ)句在各個(gè)法律中反復(fù)多次出現(xiàn)，但對(duì)于更為關(guān)鍵的落實(shí)機(jī)制問題，則要么語(yǔ)焉不詳，要么未作規(guī)定。

3 我國(guó)檔案信息化建設(shè)地方立法優(yōu)化路徑

習(xí)近平總書記指出，“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)”[8]。因此，檔案信息化地方立法的完善，不能只局限在簡(jiǎn)單增設(shè)幾條有關(guān)檔案信息化建設(shè)的法律條文，而是要在立法科學(xué)化、民主化原則的引領(lǐng)下，著力提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)地方檔案信息化建設(shè)的“良法之治”。

3.1 修訂立法目的，明確檔案信息化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型目標(biāo)

完善檔案信息化建設(shè)的地方立法體系，最首要的應(yīng)是通過修改各個(gè)省級(jí)檔案法規(guī)規(guī)章的立法目的條款，增加“推進(jìn)檔案信息化建設(shè)”內(nèi)容，從而將信息化建設(shè)確立為檔案立法的基本原則。首先，習(xí)近平總書記高度重視關(guān)心檔案事業(yè)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)檔案工作須緊緊圍繞“走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化的目標(biāo)”[9]，信息化是新時(shí)代檔案現(xiàn)代化建設(shè)的“基礎(chǔ)工程”，將檔案信息化建設(shè)普遍寫入省級(jí)檔案法律的立法目的之中，強(qiáng)化檔案信息化法治建設(shè)，是地方檔案立法貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的必然要求。其次，在具體的立法形式上，《上海市檔案條例》《甘肅省檔案條例》都參照了《檔案法》的立法模式，即在立法第一條“推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之前，新增“提高檔案信息化建設(shè)水平”的表述。其他各省后續(xù)在修訂檔案立法目的過程中，在明確檔案信息化建設(shè)立法目的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展實(shí)際，增加推進(jìn)檔案數(shù)字化或智能化等更高維度的立法目標(biāo)，從而充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)性功能。

3.2 充實(shí)法律內(nèi)容，健全檔案信息化法治保障機(jī)制

就省級(jí)檔案立法中信息化建設(shè)內(nèi)容的完善而言：其一，立法體例安排上兼采專章式和專條式立法模式，對(duì)于已采取專章式立法例的法規(guī)而言，建議參照《檔案法》增設(shè)檔案信息化建設(shè)專章；至于其他法規(guī)，建議仍采取專條式立法方式，不過在法條排序上宜將信息化建設(shè)條文按邏輯連續(xù)排列。其二，根據(jù)各省實(shí)際情況對(duì)《檔案法》信息化建設(shè)內(nèi)容作細(xì)化規(guī)定，由于檔案信息化法律規(guī)定絕大多數(shù)為2020年修法時(shí)新增，不僅需要由國(guó)務(wù)院通過修訂《檔案法實(shí)施辦法》加以具體化，而且也要求省級(jí)立法主體制定符合本區(qū)域?qū)嵡榈脑敿?xì)規(guī)則。其三，建立健全檔案信息化建設(shè)的配套制度機(jī)制，“健全的配套制度是確保地方立法得以有效實(shí)施的關(guān)鍵”[10]，一方面須結(jié)合本地需要建立系統(tǒng)的檔案信息化保障體系，另一方面要敢于發(fā)揮主動(dòng)性從而另行探索試驗(yàn)檔案信息化建設(shè)創(chuàng)新保障機(jī)制，而這兩者都考驗(yàn)著地方的檔案立法智慧。

3.3 引入立法評(píng)估，增強(qiáng)檔案信息化立法的實(shí)效性

立法評(píng)估是考察立法必要性、可行性和評(píng)價(jià)立法有效性、可操作性的重要方式，建立健全針對(duì)檔案信息化建設(shè)的立法評(píng)估機(jī)制。其要點(diǎn)有：第一，在地方檔案立法增設(shè)信息化建設(shè)條款前，由地方立法主體采取自主組織或委托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)實(shí)施的方式，圍繞檔案信息化建設(shè)立法的合理性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、技術(shù)性、立法成本效益等方面內(nèi)容形成專門的立法前評(píng)估報(bào)告；第二，檔案信息化建設(shè)立法的評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)，須結(jié)合各地檔案事業(yè)發(fā)展綜合評(píng)估指標(biāo)體系特別是數(shù)字檔案資源建設(shè)評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)容，重點(diǎn)考察檔案信息化建設(shè)立法在條件保障、資源形成、業(yè)務(wù)管理和整合服務(wù)等指標(biāo)點(diǎn)[11]方面的必要性、可行性、緊迫性等問題；第三，重視檔案信息化建設(shè)立法評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，要將立法評(píng)估報(bào)告作為圍繞檔案信息化建設(shè)的法律修改、清理或廢止的重要依據(jù)，最終建立健全與國(guó)家檔案信息化建設(shè)立法相配套、相銜接，與地方檔案信息化發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)的地方檔案信息化法律體系。

3.4 體現(xiàn)特色亮點(diǎn)，提高檔案信息化立法的精準(zhǔn)性

省級(jí)檔案信息化建設(shè)的立法應(yīng)當(dāng)以服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要為初衷，在增強(qiáng)立法精準(zhǔn)適用效能基礎(chǔ)上，昭彰立法的特色與亮點(diǎn)。第一，以地方特色事務(wù)為立法對(duì)象突出地方檔案立法服務(wù)地方的期本色，如《廣東省僑批檔案保護(hù)管理辦法》本已屬地方特色立法，而其中針對(duì)僑批檔案的數(shù)字化規(guī)定則更加呈現(xiàn)出立法中地方環(huán)境或事物與信息化發(fā)展趨勢(shì)的有機(jī)結(jié)合，提升了地方檔案信息化建設(shè)立法的針對(duì)性。第二，以創(chuàng)制性規(guī)定彰顯地方檔案信息化建設(shè)立法的內(nèi)容特色，省級(jí)檔案立法新增信息化建設(shè)內(nèi)容條款時(shí)，應(yīng)在尊重國(guó)家檔案信息化建設(shè)普遍規(guī)律基礎(chǔ)上，充分考慮到各地檔案信息化發(fā)展的差異性，制定具有明確指向性的創(chuàng)制性規(guī)則。第三，以擴(kuò)大公眾參與引領(lǐng)地方檔案信息化建設(shè)立法的過程創(chuàng)新，“公眾參與是促進(jìn)檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要因素”[12]，通過采取設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)等民主立法新舉措，拓展基層民眾參與地方檔案信息化建設(shè)立法的深度和廣度。

4 結(jié)語(yǔ)

面對(duì)不可逆轉(zhuǎn)的檔案信息化建設(shè)趨勢(shì)，需要充分發(fā)揚(yáng)法治保障作用：檔案信息化建設(shè)的方向、組織與活動(dòng)需要法律來予以規(guī)范、引導(dǎo)，檔案信息化建設(shè)的成果需要法律的確認(rèn)、保護(hù)，對(duì)于阻礙或侵犯檔案信息化建設(shè)的行為需要運(yùn)用法律來予以懲罰和制裁。既然檔案的信息化建設(shè)需要從中央和地方兩個(gè)層面協(xié)同推進(jìn)，那么其法治保障自然也應(yīng)充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，目前中央層面已通過對(duì)《檔案法》的修訂形成系統(tǒng)全面的檔案信息化法治保障體系，各地應(yīng)迅速以《檔案法》中關(guān)于檔案信息化建設(shè)的規(guī)定為依據(jù)，立足本地檔案信息化建設(shè)實(shí)際與規(guī)制需要，制定兼具實(shí)效性與特色性的檔案信息化建設(shè)地方立法規(guī)范，推動(dòng)檔案信息化建設(shè)實(shí)踐實(shí)現(xiàn)“良法善治”。