鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的政府行為探究
——以郎溪縣為例

林沁茁

（中共郎溪縣委黨校 安徽宣城 242199）

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，高質量實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要中央和地方政府共同發(fā)力。因此，研究地方政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中的行為，進而持續(xù)提升政府行為的正向效果，有助于“三農(nóng)”工作的順利推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

1 研究背景

2022年黨的二十大報告指出“全面推進鄉(xiāng)村振興”。從國家關于鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃和政策文件來看，縣域一直是黨和國家高度關注的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的關鍵點，縣級政府在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中能否找準自身角色定位并發(fā)揮好自身職能，會直接影響鄉(xiāng)村振興工作的最終成效[1]。因此，本文圍繞安徽省郎溪縣實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的政府行為進行分析，提出在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中優(yōu)化政府行為的對策建議，以期為該縣乃至其他地區(qū)的基層政府在全面推進鄉(xiāng)村振興過程中提供參考。

2 郎溪縣鄉(xiāng)村振興現(xiàn)狀與政府行為

2.1 郎溪縣情及鄉(xiāng)村振興簡況

郎溪縣地處安徽省東南邊陲，皖、蘇、浙三省交界處，素有“三省通衢”之稱。該縣現(xiàn)轄9個鎮(zhèn)3個街道，1個省級開發(fā)區(qū)，2022年末全縣戶籍總人口345 137人，面積1 104.8 km2[2]。該縣農(nóng)業(yè)發(fā)達，是安徽省糧油、蠶繭的重要產(chǎn)區(qū)、國家商品糧基地縣。自該縣將“全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”提上政府日程以來，實施文明村鎮(zhèn)、移風易俗和榜樣引領工程，扎實開展“四個一批”微宣講示范品牌活動；實現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，推廣稻蝦綜合種養(yǎng)10萬畝、茶葉9.2萬畝、苗木花卉13.5萬畝、藍莓0.58萬畝；走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境；秉承“工業(yè)強縣”“人才興縣”戰(zhàn)略，深入推進“領航、英才、匠心、扎根、頭雁”五大工程；建立“4+N”網(wǎng)格管理體系和“1+1+X+X”基礎網(wǎng)格力量，設立黨建示范點，建立進度旬報制。截至2022年，全縣村集體經(jīng)營性收入總額4 629.59萬元，村集體經(jīng)營性平均收入超53萬元。

2.2 郎溪縣鄉(xiāng)村振興中的政府行為

2.2.1 建立鄉(xiāng)村振興領導機制

（1）建立組織架構。郎溪縣建立鄉(xiāng)村振興縣級領導聯(lián)系點制度，嚴格落實縣鄉(xiāng)村三級書記聯(lián)系包保走訪機制，2021年成立由縣委書記和縣長為組長的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領導小組，下設“五大振興”專項小組，分別由分管副縣長或相關部門部長任組長。2021年新組建縣鄉(xiāng)村振興局，主要承擔鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作。

（2）健全推進機制。郎溪縣印發(fā)縣委1號文件、“兩強一增”行動方案等文件，多次召開縣委常委會，縣委農(nóng)村工作領導小組到鄉(xiāng)村一線召開現(xiàn)場辦公會議，建立“月分析季調(diào)度年考核”工作機制，分解工作清單，實行臺賬式管理、清單化推進、項目化落實，定期分析鄉(xiāng)村振興工作形勢，通報年度重點工作進展，研究部署下階段工作。

（3）加強黨建引領。郎溪縣探索建立“黨建引領、信用鋪路、多方治理”的基層治理新格局，制定《全縣基層黨建工作“三個清單”》，實施“黨建引領+示范引領”雙引領工程，深化“一村一品”黨建品牌建設行動，建立黨建示范點進度旬報制，2022年培育“惠民青蓮·清雅張錢”“先鋒領航·紅動施吳”等12個農(nóng)村黨建示范點，以點帶面激活鄉(xiāng)村振興新動能。

2.2.2 設置規(guī)劃考核保障體系

（1）構建規(guī)劃體系。2019年，郎溪縣鄉(xiāng)村振興局印發(fā)《郎溪縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2019—2022年）》以及產(chǎn)業(yè)、人才等五個振興工作方案、印發(fā)《全縣鄉(xiāng)村組織振興實施方案》，制定28項年度重點任務，組織第三方對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的自然村進行全面調(diào)查，按提升型、穩(wěn)定型、收縮型和撤并型分類，“一村一策”“一村一品”，科學編制實用性村莊規(guī)劃。

（2）設置考核體系。郎溪縣開展推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實績考核，并參照每年度的重點工作任務及時調(diào)整評分細則。以《2022年度郎溪縣推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核表》為例，考核內(nèi)容主要包括重點任務落實、日常工作評價、加減分項3個方面，重點任務落實由9大類別、39項指標組成。考核結果報縣委農(nóng)村工作領導小組審定，抄送縣委組織部、縣紀委監(jiān)委，作為選拔獎懲干部的重要依據(jù)。

（3）構建保障體系。郎溪縣先后制定并落實一系列推動鄉(xiāng)村振興的相關政策文件和優(yōu)惠政策，著眼于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村環(huán)境整治、鄉(xiāng)村文旅融合、基礎設施建設等方面，涵蓋引領性政策、扶持性政策和保障性政策，已基本建立起促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的政策保障體系。

2.2.3 完善公共服務和產(chǎn)業(yè)升級

（1）推進人居環(huán)境整治?？h財政每年投入110萬元以專項補助農(nóng)村垃圾分類及資源化利用示范工作。2022年投資608萬元建設6.8 km污水管網(wǎng)，建成12個廁所管護服務站，改造提升農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所，扎實開展農(nóng)村戶廁問題摸排整改“回頭看”。堅持“鎮(zhèn)—行政村—自然村—農(nóng)戶”四級網(wǎng)格化包保管理，引導廣大干部群眾全力投入以“五清一改”為重點的村莊清潔行動。

（2）提升鄉(xiāng)村服務水平。郎溪縣加強基礎設施建設，持續(xù)推進農(nóng)村公路自然村通硬化路和聯(lián)網(wǎng)路建設，實施村道安全生命防護工程；改善鄉(xiāng)村教師待遇，深化教師“無校籍管理”改革，按學校類別發(fā)放農(nóng)村艱苦學校津貼，提高農(nóng)村教師鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼標準；推進社區(qū)醫(yī)療機構和村衛(wèi)生室標準化建設；推進農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，進一步完善農(nóng)村基本醫(yī)療保障。

（3）深度融合產(chǎn)業(yè)升級。第一，持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體系。2022年，縣財政安排1 000萬元專項資金，統(tǒng)籌中央、省市補助資金共計1 350萬元，扶持27個行政村，實施22個到村產(chǎn)業(yè)項目；安排各級銜接資金6 235萬元用于66個項目，其中用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的超65%。持續(xù)開展以茶產(chǎn)業(yè)為主導的“一縣一業(yè)”全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)建。第二，大力發(fā)展農(nóng)村電商。推進“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)產(chǎn)品出村進城工程，政府幫扶幫助農(nóng)戶進行產(chǎn)業(yè)就業(yè)和產(chǎn)品網(wǎng)銷，推進數(shù)字農(nóng)業(yè)工廠建設和數(shù)字農(nóng)業(yè)應用場景推廣，實行“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村治理”，積極創(chuàng)建省、市級“數(shù)字鄉(xiāng)村”試點鄉(xiāng)村。第三，大力推進“雙招雙引”。圍繞農(nóng)產(chǎn)品深加工、設施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，科學編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目和農(nóng)業(yè)招商手冊，積極開展綠色食品產(chǎn)業(yè)招商，加強長三角綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工供應基地建設。第四，扎實推進綠色發(fā)展。制定《秸稈收儲點、經(jīng)紀人、綜合利用主體、打捆機購置獎補辦法》并建立省級標準化秸稈收儲點，普及規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設施裝備，推廣測土配方施肥、農(nóng)作物病蟲害綠色防控技術，探索建立跨界河湖聯(lián)合河湖長制，嚴格按照養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃審批養(yǎng)殖證，推廣稻漁綜合種養(yǎng)模式。

2.2.4 保障資源要素供給

（1）推動人才進鄉(xiāng)村。一方面，緊抓“選優(yōu)”“育強”“用活”三環(huán)節(jié)，“全鏈式”建強村級后備干部隊伍，堅持“優(yōu)秀干部到農(nóng)業(yè)農(nóng)村戰(zhàn)線去、優(yōu)秀干部從農(nóng)業(yè)農(nóng)村戰(zhàn)場來”。另一方面，培育“有文化、懂技術、善經(jīng)營、會管理”的新型職業(yè)農(nóng)民，大力培育鄉(xiāng)村工匠等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人才。

（2）推動土地供鄉(xiāng)村。2022年，該縣年安排新增建設用地指標193.257畝用于鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目，占總增建設用地計劃指標5%以上。建立“流出耕地一張圖”和耕地流出情況總臺賬，推進高標準農(nóng)田建設，開展“小田變大田”及農(nóng)業(yè)“大托管”改革，對農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅資源加以盤活利用，推進農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記發(fā)證試點項目。

（3）推動資金投鄉(xiāng)村。2022年，該縣土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例達到9.4%以上。推進“百千萬”工程和“一抓六動”專項行動，實行“農(nóng)戶+公司”“農(nóng)戶+基地”“農(nóng)戶+合作社”等發(fā)展模式。建立鄉(xiāng)村振興金融服務點，開發(fā)針對性強的“興農(nóng)貸”“農(nóng)信貸”“美麗經(jīng)濟貸”等6款特色金融產(chǎn)品，開發(fā)黨建引領興村貸（村級集體組織）等集體貸，加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、村集體經(jīng)濟組織的信貸支持力度。

3 縣政府在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中存在的問題

3.1 工作體制機制有待健全

郎溪縣2021年掛牌成立鄉(xiāng)村振興局，但在實際的鄉(xiāng)村振興工作中還是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責統(tǒng)籌推進?；鶎余l(xiāng)村振興部門職責有待進一步明晰，與農(nóng)業(yè)辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門之間的關系尚未理清，尚未形成合力。專項工作領導小組出現(xiàn)部門缺位、人員拮據(jù)、職責交叉和重疊等問題。

3.2 政策規(guī)劃體系有待完善

郎溪縣鄉(xiāng)村振興規(guī)劃由于受考核導向的影響，導致相關政策出現(xiàn)向部分領域聚集、滯后偏離實際，考核方法和具體細則照搬上級要求而未充分考慮當?shù)貙嶋H情況，指標設置多為定量指標，涉及第三方評價、群眾滿意度反饋等定性指標不足。

3.3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足

郎溪縣部分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的不足，具體體現(xiàn)在以下幾點：部分農(nóng)村基礎設施建設仍存在較大的提升空間。例如，部分農(nóng)村仍存在廢屋泥路，農(nóng)村基礎教育中優(yōu)秀教師匱乏；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)設備不足；農(nóng)村文化活動單一落后，未能充分滿足農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要。

3.4 資源要素城鄉(xiāng)流動不暢

郎溪縣目前存在人才相對匱乏的問題，外出讀書的高校畢業(yè)生返鄉(xiāng)率不高。另外，縣域內(nèi)仍存在部分閑置土地難以有效盤活和利用，部分農(nóng)民仍傾向于私下自主流轉，流轉風險激增，交易糾紛時有發(fā)生。

3.5 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平有待提高

郎溪縣為優(yōu)化村干部結構，引入了一些優(yōu)秀人才。然而，新引進的人才中有部分人受年齡、經(jīng)驗等限制，對“三農(nóng)”工作的了解不深，目前難以高效開展相關工作。其次，郎溪縣的縣、鎮(zhèn)、村三級職責不明確，部分職能部門的工作最后都由村委會接手，農(nóng)村自治組織行政化傾向明顯。最后，是郎溪縣部分鄉(xiāng)村的“自治、法治、德治”相融合的基層治理體系仍有待完善。

4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中縣級政府行為的優(yōu)化對策

4.1 健全工作體制機制

（1）明確主導地位，發(fā)揮領導作用，轉變政府職能，建設治理有效、運行高效的現(xiàn)代化服務型政府。積極作為，及時干預，確保鄉(xiāng)村振興各項工作在正確軌道上運行。同時，也不能忽視農(nóng)民的主體地位，要遵循社會發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮市場作用。

（2）建立健全政府主導的多主體、多層級的靈活高效協(xié)作機制。2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《黨和國家機構改革方案》，其中第十五條方案“優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村部職責”要求在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部加掛國家鄉(xiāng)村振興局牌子，并不再保留單設的國家鄉(xiāng)村振興局，省、市、縣級鄉(xiāng)村振興機構職責劃入同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門[3]?？h級政府要積極響應國家號召，加快推進機構改革，理順各個相關部門尤其是鄉(xiāng)村振興專項小組內(nèi)部的職責掛鉤、上下對接、橫向組合、縱向歸屬等關系，形成權責分明、積極協(xié)調(diào)的整體。

4.2 完善規(guī)劃考評體系

（1）完善政策規(guī)劃體系。政府在制定規(guī)劃前必須“大興調(diào)查研究之風”，以農(nóng)民根本利益為前提，深入農(nóng)村一線實地調(diào)研，了解農(nóng)民現(xiàn)實需求，邀請專家科學分析，開展座談會和農(nóng)民商討，將人、物、財?shù)雀鞣N資源按照社會責任導向型實現(xiàn)科學配置，讓規(guī)劃更有針對性、可行性。此外，還需采取第三方評價機制對政策進行動態(tài)完善，使規(guī)劃目標可量化、政策方式可執(zhí)行、發(fā)展戰(zhàn)略接地氣。

（2）建立科學考核評價體系。新時代縣級政府要改變“出卷人”“答卷人”“閱卷人”三種身份集于一身的落后考核機制，以“民生優(yōu)先”的價值觀建立起多元高效、科學公正的考核評價體系，設置考核指標時多關注難量化但切實關系農(nóng)民切身利益的公共服務供給情況，依據(jù)縣情設置有地方特色的指標，引入第三方績效考核主體來對政府的鄉(xiāng)村振興行為進行監(jiān)督。

4.3 優(yōu)化公共服務產(chǎn)品

（1）完善基礎設施建設，提升農(nóng)村公共服務水平。比如，加快鄉(xiāng)村學校硬件設施更新、醫(yī)療衛(wèi)生所設備升級、農(nóng)業(yè)科技和裝備提供、興修農(nóng)田水利工程等。此外，還要完善與農(nóng)民日常生活相關的基礎設施，推動城區(qū)的供水、供電、供氣普及范圍向農(nóng)村擴展。整治鄉(xiāng)野斷瓦殘垣，美化村容村貌，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。更要注重對軟件資源的提升，切實提高鄉(xiāng)村干部、教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生待遇，讓農(nóng)村“留得住人”，引進優(yōu)秀人才并給予優(yōu)厚的福利待遇和較高的社會地位[4-5]。

（2）豐富農(nóng)村公共文化服務供給。發(fā)揮農(nóng)村黨支部組織作用，帶領農(nóng)民群眾解放思想、振奮精神，以社會主義核心價值觀建設為導向，進一步加大財政補貼力度，開展文化惠農(nóng)活動，引導城區(qū)優(yōu)質文化資源進農(nóng)村；調(diào)動農(nóng)村優(yōu)秀人才積極性，組建村級演出團隊，創(chuàng)造農(nóng)民群眾自己的優(yōu)質節(jié)目；注重對當?shù)貍鹘y(tǒng)文化的保護和開發(fā)，繁榮鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)。

4.4 加強資源要素保障

（1）培養(yǎng)壯大鄉(xiāng)村人才隊伍。嚴格鄉(xiāng)村振興配備干部的進入機制，加強培訓、管理和使用人才的全過程監(jiān)督，施行激勵政策和關懷措施，創(chuàng)新人才引進、培育、服務和保障機制，搭建支持農(nóng)村人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的平臺空間，增強農(nóng)村地區(qū)對于優(yōu)質人才資源的吸引力和留任力。強化對本土人才資源的開發(fā)和利用，分專業(yè)、類別、年齡定向培訓，建立鄉(xiāng)村人才庫，劃分梯隊進行層級管理，提升人才資源的使用效率[6]。

（2）保障鄉(xiāng)村振興用地需求。優(yōu)化農(nóng)村土地空間發(fā)展格局，健全農(nóng)村基礎用地的保障機制，善用土地流轉等方式盤活各種類型存量土地。協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、擇優(yōu)規(guī)劃新增的建設用地指標，按照“農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”要求，牢牢守住18億畝耕地紅線，真正落實最嚴格的耕地保護制度；健全農(nóng)田基本經(jīng)營管理制度，建立土地流轉風險評估機制；深化宅基地“三權”分置；推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革。

（3）完善多元投入保障機制。縣級政府要大力發(fā)展經(jīng)濟增加自身財政實力，同時運用行政手段整合各級與各部門資金，另外借助社會資本建立農(nóng)村發(fā)展基金，和金融機構開展合作，推出符合農(nóng)民農(nóng)村需要的金融產(chǎn)品和服務條例，加大鄉(xiāng)村振興的信貸投放力度，實現(xiàn)財政資金與社會資金互助互促，建立起穩(wěn)定可靠的資金保障制度。

4.5 構建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系

（1）加強農(nóng)村基層黨組織建設。讓農(nóng)村黨支部建設嚴起來、實起來、活起來，讓農(nóng)村基層黨組織成為聽黨話、跟黨走、帶領群眾共同致富的堅強領導核心。創(chuàng)新選人用人機制，健全科學考評機制，實行村黨組織書記專業(yè)化教育、管理和培養(yǎng)，打造一支高素質的鄉(xiāng)村振興工作團隊。搭建覆蓋全鄉(xiāng)村的基層治理網(wǎng)絡，實現(xiàn)“人在網(wǎng)中走，事在格中辦”的“黨建+網(wǎng)格”基層治理服務模式。

（2）創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提升村民參政素養(yǎng)，推進“三治融合”發(fā)展。借助移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術實現(xiàn)農(nóng)村管理信息化、智能化、便捷化，優(yōu)化農(nóng)村信息基礎設施建設，構建數(shù)字鄉(xiāng)村治理共同體。通過新技術來為農(nóng)業(yè)發(fā)展和涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)構筑“智慧大腦”，給基層治理和為民服務注入“智慧基因”。進一步劃分好縣鎮(zhèn)村三級的職責定位，構筑村村互通有無、鎮(zhèn)鎮(zhèn)交流無阻的共同管理平臺，建立政府行政組織、鄉(xiāng)村自治組織、市場經(jīng)濟組織、社團志愿組織等多層次、多主體的參與體系，促進政府部門、社會組織、人民群眾的良性互動，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平的長足發(fā)展。

5 結語

本文以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下縣級政府的行為作為研究對象，以郎溪縣為實例加以分析，從中總結出縣級政府的行為，包括建立鄉(xiāng)村振興領導機制、設置規(guī)劃考核保障體系、完善公共服務和產(chǎn)業(yè)升級、保障資源要素供給等。在行為分析過程中發(fā)現(xiàn)縣政府除了有成就也有困難，比如在規(guī)劃制定、考核導向、資源供給等方面還存在些許不足。因此，為了進一步優(yōu)化縣級政府行為，在發(fā)現(xiàn)不足和分析其原因的基礎上，結合相關學理知識進行了有針對性的對策建議探討。

本文的不足之處在于，作者受能力、精力所限，調(diào)研范圍有限，只是對個別縣級政府的行為進行了簡單的個案研究，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為沒有涉及。同時，郎溪縣的鄉(xiāng)村振興工作也處于探索之中，積累的經(jīng)驗不足，因此在對策建議方面考慮不甚周全，希望在不久的將來可以進一步深化該方面的研究。