基于系統(tǒng)思維的渡運安全治理探索與實踐

顧彪

（江蘇海事局，江蘇 南京 210009）

1 引言

長江江蘇段從南京慈湖口至蘇州太倉瀏河口長約365 公里(連同支流河段共約550 公里)，承載著長江七成以上的貨運量和船舶流量，是我國水上交通最為繁忙的航段之一。渡運作為江蘇綜合交通運輸體系的重要組成部分，是連接長江南北兩岸的重要紐帶，對兩岸地方經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要作用。江蘇沿江現(xiàn)有渡口經(jīng)營單位26 家，營運渡線20 道（其中，客渡線4 道，汽渡線15 道，客汽渡線1 道），渡船112 艘（其中，客渡船17 艘，汽渡船95 艘），年均渡運120 萬航次，渡運旅客3800 萬人次、車輛2000 萬輛、貨物2.2 億噸（其中，危險貨物200 萬噸）。渡運安全作為長江江蘇段“十大風險”之首，一直是海事部門安全監(jiān)管的重中之重，是預(yù)防水上交通重特大事故的關(guān)鍵抓手。多年來，在上級主管部門和各級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，江蘇海事局探索建立了一系列針對性安全舉措，保證了渡運安全形勢的持續(xù)穩(wěn)定。但是，涉及渡船的事故和險情還是時有發(fā)生。

2 長江渡運安全治理的難點

長江渡運安全風險極大，事故險情時有發(fā)生，1987年長江南通水域曾發(fā)生過死亡失蹤114 人的渡船重特大事故。渡船每個航次載客少則十幾人，多則三、四百人，極易造成重特大事故，且一旦發(fā)生事故很難救援。長江渡運安全治理的難點主要表現(xiàn)在：

（1）渡船碰撞事故風險始終存在。長江江蘇段船舶流量大，年進出港船舶近330 萬艘次，渡船橫越與順航道船舶頻繁交會，日均交匯1 萬多艘次，年交會近400 萬艘次，極易發(fā)生碰撞事故。隨著長江南京以下12.5 米深水航道開通，船舶大型化趨勢明顯，渡船與進江海輪及大型內(nèi)河貨船年交匯近80 萬艘次，一旦發(fā)生碰撞將造成群死群傷的重特大事故。

（2）極端天氣氣候事件頻繁發(fā)生。長江江蘇段水文氣象條件復(fù)雜多變，水位、流速、潮汐及濃霧、大風、暴雨等氣候變化幅度大、頻率快，特別受臺風、寒潮大風等極端惡劣天氣影響，極其容易造成渡船翻沉。近年來，長江流域出現(xiàn)的“汛期反枯”、秋冬季節(jié)突發(fā)團霧等罕見現(xiàn)象對渡運安全的影響也非常大。

（3）主體責任落實不能完全到位。總的來說，在持續(xù)保持安全生產(chǎn)高壓態(tài)勢的大環(huán)境下，渡運單位安全生產(chǎn)意識有了很大提高，但在主體責任落實方面還存在一些問題。主要存在安全管理制度執(zhí)行不到位、安全生產(chǎn)投入不足、風險管控能力跟不上、隱患排查浮于表面、應(yīng)急反應(yīng)能力欠缺等問題。

（4）船員能力尚不適應(yīng)履職要求。船員的安全意識、技能水平和身心狀況直接關(guān)系渡船航行安全。渡船船員隊伍存在職業(yè)吸引力不強、優(yōu)秀船員流失、年齡結(jié)構(gòu)老化等現(xiàn)象，部分船員待遇與其承擔的安全風險和安全責任不匹配。少數(shù)船員安全意識淡薄、業(yè)務(wù)技能不強、應(yīng)急能力有待提高、崗位責任落實不到位，不遵守航行規(guī)定和操作規(guī)程，習慣性違章時有發(fā)生。

（5）營收下降給渡運安全帶來挑戰(zhàn)。渡運作為傳統(tǒng)的群眾交通出行方式，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，交通出行的快速、便捷、高效的出行方式更受群眾歡迎。近年來，長江江蘇段跨江道路、橋梁等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程加快，基本要實現(xiàn)沿江縣（市、區(qū)）過江通道全覆蓋。造成渡運客、車量不斷下降，渡運行業(yè)整體進入高投入、低產(chǎn)出的時代，存在企業(yè)安全投入不足的風險。

（6）非傳統(tǒng)安全問題沖擊渡運安全。渡運安全涉及面較廣，安全風險的跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性不斷增強，疫情、人為破壞、船載車輛貨物等對渡運安全的沖擊也很大，稍有不慎就可能釀成重大風險事件，甚至發(fā)生災(zāi)難性事故。

3 渡運安全治理的系統(tǒng)思維方法

系統(tǒng)思維以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)，從系統(tǒng)與要素、要素與要素以及系統(tǒng)與環(huán)境的相互聯(lián)系、關(guān)系結(jié)構(gòu)、相互作用中去把握事物、思考問題，以處理好整體與部分、結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系。就海事管理機構(gòu)來說，渡運安全是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及渡口所在地政府及應(yīng)急、交通等多個職能部門，渡船的水上交通安全只是渡運安全鏈中的一個環(huán)節(jié)。實踐證明，靠零打碎敲和碎片化修補的傳統(tǒng)安全監(jiān)管思維，起到的作用越來越小，必須創(chuàng)新運用系統(tǒng)化思維，準確把握渡運安全工作的全局性、整體性和協(xié)同性要求，系統(tǒng)辯證地謀劃渡運安全治理工作。

（1）在目標上準確把握全局性要求。整體性是系統(tǒng)思維的核心。渡運安全風險和隱患的成因復(fù)雜多變、紛繁干擾、牽涉面廣，因此要正確認識和處理好當前與長遠、局部與全局、重點與全面等一系列重要辯證關(guān)系。黨的十八大以來，習近平總書記高頻次對安全生產(chǎn)工作作出重要指示批示，為做好渡運安全工作提供了根本遵循。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。抓好渡運安全工作，必須始終牢固樹立安全發(fā)展理念，統(tǒng)籌安全與發(fā)展。始終堅持為發(fā)展求安全、以安全促發(fā)展，做到“兩手抓”“兩手硬”，決不能以犧牲安全為代價謀發(fā)展。始終堅持以更高標準更嚴要求，謀劃渡運安全工作，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動。

（2）在方法上準確把握協(xié)調(diào)性要求。系統(tǒng)方法認為，各種安全事故和現(xiàn)象之間的聯(lián)系是普遍性的，為了保證安全目標的實現(xiàn)，必須充分考慮并協(xié)調(diào)好安全管理系統(tǒng)各關(guān)聯(lián)要素的關(guān)系。一是從治標為主向標本兼治、重在治本轉(zhuǎn)變，不斷夯實安全基礎(chǔ)，提升從業(yè)人員安全素質(zhì)，推進安全科技進步，強化安全風險防控，構(gòu)建全方位立體化安全防護網(wǎng)。二是從事后調(diào)查處理向事前預(yù)防、源頭治理轉(zhuǎn)變，堅持風險分級管控和隱患排查治理，推動安全關(guān)口前移，實現(xiàn)把風險控制在隱患形成之前，把隱患消滅在事故發(fā)生之前，嚴防風險演變、隱患升級導(dǎo)致事故發(fā)生。三是從傳統(tǒng)監(jiān)管方式向運用信息化、數(shù)字化、智能化等現(xiàn)代方式轉(zhuǎn)變，積極運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，提升安全監(jiān)管效能。四是從單一安全監(jiān)管向綜合治理轉(zhuǎn)變，積極調(diào)動各方面力量，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、市場等手段，實現(xiàn)渡運安全共建共治共享。

（3）在措施上準確把握整體性要求。系統(tǒng)是由相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴的若干要素結(jié)合而成的具有特定功能的有機整體。這其中的每一個問題，都不是孤立的存在，而是相互聯(lián)系相互影響的。就渡運安全監(jiān)管工作來說，“人、船、環(huán)境、管理”四個關(guān)鍵要素構(gòu)成了一個整體的渡運安全系統(tǒng)。系統(tǒng)理論告訴我們：對子系統(tǒng)和單一組成要素進行優(yōu)化一般不能使系統(tǒng)最優(yōu)，但其改變或失效卻可能造成系統(tǒng)整體性能惡化。破解渡運安全重點難點問題，要堅持問題導(dǎo)向、綜合施策，依靠人防、技防、物防措施，保障渡運安全系統(tǒng)各要素銜接有序、相互促進、相得益彰。

4 渡運安全系統(tǒng)治理的探索與實踐

近年來，江蘇海事局以有效防范和堅決遏制渡運重特大事故為目標，以安全生產(chǎn)專項整治三年行動和防范化解長江重大安全風險活動為抓手，深化運用系統(tǒng)思維，著力構(gòu)建本質(zhì)安全、責任落實、風險預(yù)警、源頭治理、監(jiān)管有效的渡運安全治理體系，近三年長江江蘇段未發(fā)生涉渡人員傷亡事故，有力推動了渡運安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（1）堅持“一條主線”，提升渡運本質(zhì)安全水平。緊緊抓住“人、船、環(huán)境、管理”四個關(guān)鍵要素，持續(xù)深化“五位一體”措施主線，系統(tǒng)提升渡運本質(zhì)安全水平。一是落實渡運企業(yè)主體責任。研究制定《渡運單位落實安全與防污染主體責任工作指南》《渡運單位安全管理體系化建設(shè)指南》等指導(dǎo)性文件，聯(lián)合交通主管部門推動渡運單位全面達標運行安全生產(chǎn)標準化，推動渡運單位落實主體責任。二是規(guī)范渡船航行避讓行為。推行渡運水域“劃區(qū)、定線、亮牌”，實施渡船航行與避讓“一渡一策”，建立渡船航行密度控制機制，降低渡船與主航道船舶頻繁交會形成的風險。三是改善渡船安全技術(shù)條件。推廣實施渡船船名亮化和著色標識提升工程，增強渡船航行辨別能力。加快老舊渡船更新淘汰，近3年共更新淘汰渡船近30 艘，10年、20年以內(nèi)船齡渡船達到60%、90%以上。四是推廣實施渡口岸基監(jiān)控。聯(lián)合交通主管部門頒布《渡運單位岸基監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)與運行規(guī)范》，推動渡運單位全面建成并運行岸基監(jiān)控系統(tǒng)，建設(shè)全要素氣象觀測點，對渡運行為實施指揮調(diào)度和綜合管控，對渡船運營全過程動態(tài)監(jiān)控。五是提升渡船船員履職能力。出臺全國首部渡船船員行為規(guī)范，防范船員因身心健康等異常情況導(dǎo)致可能影響有效履職的行為發(fā)生。建立健全船員考核機制，渡運單位定期考核評價船員履職能力，對造成事故險情的船員適任情況進行全面評估。加強船員培訓(xùn)和履職能力檢查，促進渡船船員履職能力提升。

（2）聚焦“五個重點”，提升渡運風險管控能力。推動江蘇省安委會印發(fā)《關(guān)于實施“一渡一策”強化長江客汽渡重特大事故風險防控的通知》，從“減、防、提、控、管”五個方面，指導(dǎo)并推動沿江市縣政府有效管控渡運重特大事故風險。一是減存量。落實“建橋撤渡”工作要求，推動相關(guān)地市統(tǒng)籌過江通道建設(shè)，科學推進“建橋撤渡”，從根本上消除重特大事故風險。二是防碰撞。針對長江渡運碰撞風險大的特點，從加強岸基監(jiān)控、規(guī)范船員履職行為、完善應(yīng)急設(shè)施配備、強化應(yīng)急演練等方面，提升渡船碰撞事故預(yù)防預(yù)控和應(yīng)急處置能力，并做到渡口新型應(yīng)急救援設(shè)施配備全覆蓋。三是提標準。支持渡運單位新造具備智能航行避碰、自動化機艙、全回轉(zhuǎn)推進的先進技術(shù)船型，實現(xiàn)渡船向標準化、大型化、智能化發(fā)展。引導(dǎo)渡運單位對現(xiàn)有渡船進行技術(shù)改造，提升防撞、抗沉等技術(shù)性能，對于不滿足2016年檢驗法規(guī)抗沉性要求的汽渡船舶僅限渡運貨車。全面淘汰船齡達到27年的老舊渡船。四是控風險。強化夜間和散客渡運風險管控，嚴格裝載危險貨物車輛管理。全面實施超限超載車輛禁渡、7 座以上（不含7 座）客車禁渡、客渡船舶禁止載運燃油摩托車、夜間0 時至3 時停渡等風險防控措施。五是嚴監(jiān)管。沿江各地加強長江渡運安全工作組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全“一渡一策”風險防控措施，嚴格落實渡運安全管理責任。

（3）壓實“三個責任”，提升渡運安全管理合力。深入貫徹落實新《安全生產(chǎn)法》，協(xié)同各方面力量，構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)負責、社會參與的渡運安全治理格局。一是壓實企業(yè)主體責任。渡運單位認真貫徹國家法律法規(guī)，確保安全責任、投入、培訓(xùn)、管理和應(yīng)急救援到位。海事部門認真履行渡船水上交通安全監(jiān)管職責，季節(jié)轉(zhuǎn)換、高洪水位、重大活動、節(jié)假日等重點時段，實施專項安全監(jiān)管措施，有力促進了企業(yè)落實主體責任。二是健全部門監(jiān)管機制。建立省、市交通、海事渡運安全聯(lián)合檢查機制，共同開展“長江渡運安全生產(chǎn)強化年”“長江渡船安全周”等活動。省級層面每年召開長江渡運安全管理工作會議，各地定期召開渡運安全管理聯(lián)席會議，及時通報、研究渡運安全管理工作。三是推動落實屬地責任。積極向地方政府報告渡運安全情況，提請協(xié)調(diào)解決渡運安全管理存在的重大問題，推動渡口所在地縣級政府加強渡口渡船安全管理，落實渡運安全管理責任制。

5 結(jié)語

系統(tǒng)思維是開展渡運安全治理工作的重要思維方式。渡運安全工作永遠在路上，只有起點，沒有終點。當前，長江江蘇段渡運安全風險依然嚴峻復(fù)雜，重特大事故風險始終存在，需要在系統(tǒng)治理上保持定力，健全完善系統(tǒng)治理體系，構(gòu)建本質(zhì)安全型系統(tǒng)，打造更高水平“平安渡運”。