我國主要城市生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀及對貴陽市的建議

張小明 廖蘇井 趙若伊 朱嘉興

摘?要：隨著公眾環(huán)境安全意識(shí)不斷提升，生活垃圾焚燒項(xiàng)目難以落地，全國多地通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效破解“鄰避效應(yīng)”，緩解社會(huì)矛盾和負(fù)面影響，推動(dòng)建設(shè)垃圾焚燒項(xiàng)目的積極性。通過調(diào)研我國主要城市生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀，擬期為貴陽市生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提供有效經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：生活垃圾；生態(tài)補(bǔ)償；貴陽市

中圖分類號(hào)： F299.23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1005-6432（2023）12-0000-00

根據(jù)《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》可知，“十三五”末，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理率約45%，初步形成了新增處理能力以焚燒為主的垃圾處理發(fā)展格局。到2025年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力需達(dá)到80萬噸/日左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比65%左右[2]。垃圾焚燒已成為垃圾處置的主要方式，為保障垃圾焚燒項(xiàng)目順利落地，城市生活垃圾得到有效處理，建立生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重要意義。

貴陽市作為全國生態(tài)文明示范城市、國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（貴州）的核心區(qū)，并納入“十四五”時(shí)期“無廢城市”建設(shè)的城市名單，“十三五”末，全市生活垃圾處理方式仍然以填埋為主，且垃圾填埋場已超負(fù)荷運(yùn)行，垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)度明顯滯后。為加快全市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)，做好選址周邊維護(hù)穩(wěn)定及建設(shè)服務(wù)保障等有關(guān)工作，研究制定生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制至關(guān)重要。因此，對全國生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀，選取典型城市，開展了實(shí)地調(diào)研，擬期為貴陽市生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)提供有效經(jīng)驗(yàn)。

1?我國城市生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

最早提出生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖潜本┦校?0年，陸續(xù)有多座城市頒布了相關(guān)政策，全國主要城市生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償基本情況見表1。

2?典型城市生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

2.1?廣州市

《廣州市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》作為部門規(guī)范性文件于2012年5月1月頒布實(shí)施，原有效期三年，2016年進(jìn)行延續(xù)，該《辦法》實(shí)施以來，為廣州市生活垃圾終端處理生態(tài)補(bǔ)償工作提供了政策依據(jù)，對促進(jìn)生活垃圾終處理設(shè)施區(qū)域維穩(wěn)工作、推動(dòng)廣州市生活垃圾終處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營工作發(fā)揮了積極意義。

根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償工作實(shí)踐，因《廣州市生活垃圾終端處理應(yīng)急調(diào)度管理辦法》（穗府辦規(guī)〔2016〕18號(hào)）的出臺(tái)和新一輪生活垃圾終處理設(shè)施將陸續(xù)建成投產(chǎn)，原《辦法》已逐漸不能滿足實(shí)際工作需要，為進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由廣州市城管委于2018年組織開展了對原《辦法》的修訂。辦法修訂后進(jìn)一步完善了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)資金監(jiān)管方面的部門職責(zé)分工，明確了新增設(shè)施納入生態(tài)補(bǔ)償范圍的時(shí)間點(diǎn)，優(yōu)化了資金預(yù)算管理程序、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用使用范圍。另外，為促進(jìn)生活垃圾分類有效開展，《辦法》中對生活垃圾和餐廚垃圾分別規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[3]。

2.2?東莞市

東莞市于2014年底制定了《東莞市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案》，生活垃圾終端處理設(shè)施包括生活垃圾焚燒處理廠、衛(wèi)生填埋場以及存量垃圾集中處理廠，但在實(shí)施方案施行以來，由于存量垃圾集中處理廠并未建成，故主要針對生活垃圾焚燒處理廠和衛(wèi)生填埋場。《方案》對生態(tài)補(bǔ)償金分配比例進(jìn)行了細(xì)化，13%由市政府統(tǒng)籌，80%由所在地鎮(zhèn)街統(tǒng)籌，7%由受影響地鎮(zhèn)街統(tǒng)籌[4]。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考周邊地市的情況，并結(jié)合東莞市發(fā)展水平定為20元/噸，僅占垃圾處理服務(wù)費(fèi)用的七分之一，對于鎮(zhèn)街壓力較小，有利于生態(tài)補(bǔ)償方案的實(shí)施。

2.3?重慶市

重慶市于2016年起，建立中心城區(qū)生活垃圾收運(yùn)處理異地補(bǔ)償機(jī)制，印發(fā)了《重慶市主城區(qū)生活垃圾收運(yùn)處理異地補(bǔ)償暫行辦法》，由生活垃圾輸出區(qū)繳納生活垃圾收運(yùn)處理生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，用于補(bǔ)償市屬垃圾收運(yùn)處理設(shè)施（含二次轉(zhuǎn)運(yùn)站、大型跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)站；生活垃圾焚燒廠、生活垃圾填埋場、餐廚（廚余）垃圾處理廠）所在的生活垃圾接收區(qū)[5]。該辦法有效期兩年，實(shí)施兩年后于2018年重新頒布了《重慶市主城區(qū)生活垃圾收運(yùn)處理異地補(bǔ)償辦法》，由“暫行辦法”改為“辦法”，從2018年1月1日起施行?！掇k法》主要對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了上調(diào)，結(jié)合垃圾處理成本上浮和地方財(cái)政情況，由原來的50元/噸上調(diào)至80元/噸。

另外，重慶市財(cái)政局會(huì)同城市管理局制定了具體分配辦法——《重慶市中心城區(qū)生活垃圾收運(yùn)處理異地補(bǔ)償資金管理實(shí)施辦法》。該辦法中明確了生態(tài)補(bǔ)償資金實(shí)行?？顚Ｓ?，其中70%用于垃圾接收區(qū)，30%由市級(jí)統(tǒng)籌[6]。重慶市環(huán)境衛(wèi)生事務(wù)中心印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中心城區(qū)生活垃圾收運(yùn)處理量核定工作的通知》，進(jìn)一步規(guī)范了生活垃圾處理量的核定。

2.4?成都市

成都市在充分考慮市級(jí)生活垃圾處理設(shè)施所在區(qū)（市）縣的生態(tài)保護(hù)成本，結(jié)合成都市生活垃圾處理實(shí)際，于2016年制定了《成都市生活垃圾跨區(qū)（市）縣處理環(huán)境補(bǔ)償辦法》，2017年1月1日起施行。

生活垃圾環(huán)境補(bǔ)償資金實(shí)行“當(dāng)年征收，次年使用”，征收標(biāo)準(zhǔn)的核定是在調(diào)研上海等發(fā)達(dá)城市的基礎(chǔ)上，結(jié)合成都市各區(qū)（市）縣在垃圾處理、清掃保潔、環(huán)衛(wèi)設(shè)施的投入，以及各區(qū)市縣的發(fā)展水平后，暫定為60元/噸。同時(shí)，明確根據(jù)發(fā)展需要，適時(shí)提高對生活垃圾導(dǎo)出區(qū)的環(huán)境補(bǔ)償資金征收標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施兩年以后，為切實(shí)解決市級(jí)生活垃圾處理設(shè)施所在區(qū)（市）縣的公建配套和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)各區(qū)市縣政府在屬地建設(shè)生活垃圾環(huán)保發(fā)電廠的積極性，將生活垃圾跨區(qū)（市）縣處理環(huán)境補(bǔ)償資金征收標(biāo)準(zhǔn)由60元/噸調(diào)整為90元/噸[6]。

2.5?南寧市

南寧市在制定生活垃圾補(bǔ)償機(jī)制時(shí)先后調(diào)研和學(xué)習(xí)了15個(gè)城市的補(bǔ)償辦法制定過程及內(nèi)容，經(jīng)過調(diào)研學(xué)習(xí)結(jié)合本地實(shí)際情況，并多次征求南寧市政府各部門的意見，同時(shí)在網(wǎng)上和微信平臺(tái)上向社會(huì)公布征求社會(huì)公眾的反饋意見，歷時(shí)3個(gè)月受償方和補(bǔ)償區(qū)在政府辦公會(huì)上達(dá)成一致，最終確定了《南寧市生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，于2021年1月1日起實(shí)施?！稌盒修k法》提出了各單位的管理職責(zé)，規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)資金管理的要求以及監(jiān)督管理的職責(zé)，確定了廚余垃圾和其他垃圾的生活垃圾中轉(zhuǎn)和終端處置設(shè)施（包括轉(zhuǎn)運(yùn)站、生態(tài)垃圾焚燒廠、生活垃圾衛(wèi)生填埋場、廚余垃圾處理廠、有機(jī)垃圾處理廠）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定了生活垃圾的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)[7]。

2.6?西安市

西安市在制定生活垃圾補(bǔ)償機(jī)制前，組織了政府部門、垃圾終端處理設(shè)施周邊村民近1萬人耗時(shí)半年分批到全國各地去調(diào)研學(xué)習(xí)，并參觀外地已建垃圾焚燒廠。為切實(shí)推進(jìn)西安市生活垃圾終端處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，加強(qiáng)生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)和重建，結(jié)合西安市生活垃圾終端處理實(shí)際情況，制定了《西安市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》[8]。

該辦法從2018年1月17日起施行，有效期三年，有關(guān)法律依據(jù)變化或有效期屆滿，根據(jù)實(shí)施情況依法評(píng)估修訂。西安市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法明確了補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算、征收、核撥、使用、監(jiān)管等。

3?結(jié)論與建議

3.1?結(jié)論

調(diào)研顯示，目前我國主要城市建立垃圾處理終端生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初衷主要是為了有效破解“鄰避效應(yīng)”，通過實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，緩解由此引發(fā)的社會(huì)矛盾和負(fù)面影響，同時(shí)推動(dòng)各區(qū)建設(shè)焚燒、填埋等垃圾處理終端設(shè)施的積極性，解決城市垃圾圍城問題。

目前，北京、上海、廣州等發(fā)達(dá)城市已經(jīng)制定垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)制度，并實(shí)施了10年以上，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。其余制定了垃圾生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)制度的城市大部分通過調(diào)研學(xué)習(xí)，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在實(shí)施一定年限后，結(jié)合自身城市發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)對制度進(jìn)行了進(jìn)一步完善。大部分制定了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的城市基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了垃圾的全量焚燒，垃圾填埋處理設(shè)施大多數(shù)是作為應(yīng)急備用設(shè)施。由此可見，生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償確實(shí)是解決垃圾焚燒項(xiàng)目與周邊民眾矛盾較為有效的方法之一。

我國中西部垃圾焚燒處理水平低于東部，東南沿海城市焚燒處理率超過60%，中西部地區(qū)焚燒處理率不到50%[2]，貴陽市“十三五”末期僅建成一座垃圾焚燒處理設(shè)施，焚燒處理率也低于其他中西部地區(qū)，通過對全國典型城市調(diào)研學(xué)習(xí)，應(yīng)加快建立與貴陽市發(fā)展相適應(yīng)垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，解決垃圾焚燒項(xiàng)目推進(jìn)困難的現(xiàn)狀，助力“無廢城市”建設(shè)。

3.2?建議

補(bǔ)償機(jī)制適用范圍建議優(yōu)先考慮解決主要矛盾——生活垃圾焚燒設(shè)施落地難，參照成都市、東莞市，僅考慮生活垃圾處理納入生態(tài)補(bǔ)償。

補(bǔ)償范圍的確定不適應(yīng)按多少公里范圍內(nèi)進(jìn)行劃圈確定，易引起爭議和負(fù)面影響。應(yīng)以終端處理設(shè)施的用地權(quán)屬所屬行政區(qū)為受償區(qū)；同一市屬設(shè)施用地權(quán)屬涉及不同行政區(qū)域的，按照各行政區(qū)用地比例分配該設(shè)施接收處理垃圾產(chǎn)生的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。

生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)難點(diǎn)之一是垃圾處理量的核定，可以利用貴陽市大數(shù)據(jù)平臺(tái)優(yōu)勢，構(gòu)建貴陽市智慧環(huán)衛(wèi)信息管理系統(tǒng)，建立生活垃圾智慧監(jiān)管平臺(tái)，綜合調(diào)度全市生活垃圾處理量和垃圾去向，通過在線計(jì)量稱重系統(tǒng)建立垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)臺(tái)賬，并做好計(jì)量核算。同時(shí)，借鑒成都經(jīng)驗(yàn)實(shí)行三級(jí)監(jiān)管，確保各區(qū)垃圾處理量核定的準(zhǔn)確性。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，借鑒調(diào)研城市經(jīng)驗(yàn)，建議通過核算貴陽市垃圾處理成本，結(jié)合貴陽市各區(qū)市縣發(fā)展水平和財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況以確定。

生態(tài)補(bǔ)償資金的使用，總結(jié)廣州經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，應(yīng)符合生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔?，加大在環(huán)境改善、市政配套、公益設(shè)施類項(xiàng)目的投入比例，不適宜將大部分資金用于補(bǔ)償村民個(gè)人。另外，貴陽市新建垃圾焚燒終端處理設(shè)施造成分布格局變化，原高雁垃圾填埋場、比例壩垃圾填埋場雖然接近封場，然而終端處理設(shè)施周邊的環(huán)境影響仍然存在，建議采取合理措施，由市財(cái)政統(tǒng)籌，考慮將已封場垃圾填埋場的生態(tài)補(bǔ)償納入補(bǔ)償途徑。

參考文獻(xiàn)：[1]?汪勁．中國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)歷程及展望[J]．環(huán)境保護(hù)，2014（5）．