邊遠山區(qū)事業(yè)單位預(yù)算績效管理的問題及對策

摘要：財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，全面實施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的需求。由于各種原因，邊遠山區(qū)事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理存在一些難點。本文簡要分析了邊遠山區(qū)事業(yè)單位推行預(yù)算績效管理的作用與意義，剖析存在的問題，有針對性地提出建議，以期為推進邊遠山區(qū)事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理提供參考。

關(guān)鍵詞：邊遠山區(qū)；事業(yè)單位；績效；對策

全面實施預(yù)算績效管理，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。從2000年起，我國開始在預(yù)算績效管理改革領(lǐng)域中探索，二十多年來通過試點、實施、深化，預(yù)算績效管理體系基本形成，預(yù)算績效管理改革取得了一定的成效。國務(wù)院先后出臺政策，為預(yù)算績效管理體系建設(shè)指明了方向；財政部印發(fā)文件，為預(yù)算績效管理改革提供了指導(dǎo)；全國各地也分別制定本地區(qū)的管理制度，在本地區(qū)積極地推進全面實施預(yù)算績效管理。以邊遠山區(qū)湘西自治州為例，近年來先后制定了州級預(yù)算部門整體支出績效自評操作規(guī)程、項目支出績效自評操作規(guī)程等，2022年又在州級預(yù)算部門開展績效指標(biāo)體系建設(shè)的試點工作，在推進全面實施預(yù)算績效管理改革中探索出適合本地區(qū)的模式。然而，在邊遠山區(qū)事業(yè)單位高質(zhì)量地實施全面預(yù)算績效管理任重道遠。

一、邊遠山區(qū)事業(yè)單位推行預(yù)算績效管理的作用與意義

（一）提高資金使用效益

通過有效推行全面預(yù)算績效管理，不斷強化預(yù)算資金支出的效率，能夠少花錢多辦事、辦好事，在增加財政預(yù)算資金產(chǎn)出的同時，進一步提高財政預(yù)算資金的使用效益。

（二）促進資源優(yōu)化配置

通過合理推行全面預(yù)算績效管理，既可以減少財政資金的低效投資，又可以避免財政資金的重復(fù)浪費，還可以盤活大量的閑置資產(chǎn)，讓國有資產(chǎn)高效運轉(zhuǎn)，保值增值，對財政資源的優(yōu)化配置真正起到促進作用。

（三）提升政府治理效能

財政是國家宏觀調(diào)控的重要手段之一，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。因此，通過有效推行全面預(yù)算績效管理，能夠持續(xù)提升政府治理效能。

（四）樹立事業(yè)單位良好的社會形象

一方面，通過規(guī)范預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督，單位的每項開支都能找到明確流向，從而有效杜絕資金使用過程中違法違規(guī)行為，切實維護事業(yè)單位的信譽及良好的社會形象。另一方面，通過全面實施預(yù)算績效管理，將有限的資金用在最需要的地方，資金支出得到合理控制，讓資金的使用效益最大化，推動單位可持續(xù)發(fā)展，也必將贏得社會的贊譽和肯定。

二、邊遠山區(qū)事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

邊遠山區(qū)事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中存在一些問題，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)薄弱、指標(biāo)錯位、體系缺失、運用乏力等方面。

（一）預(yù)算績效管理基礎(chǔ)薄弱

一是思想認知不足。長期以來，在邊遠山區(qū)事業(yè)單位中普遍存在“重資金使用、輕績效管理”的思想，往往只重視資金支出的合法性、合規(guī)性，而對資金是否按照制定的目標(biāo)使用、使用的效果如何不加以重視。對財政預(yù)算績效管理的重要性認知不夠，認為預(yù)算績效管理工作和其他部門不存在任何關(guān)系，只是財務(wù)部門的工作。

二是人員素質(zhì)不高。在邊遠山區(qū)，大多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作大多由財務(wù)部門牽頭。然而，受人員編制等影響，財務(wù)人員由非財務(wù)專業(yè)人員兼任，財務(wù)專業(yè)素質(zhì)參差不齊，不熟悉預(yù)算績效管理工作，自然難以達到理想的工作效果。

三是經(jīng)濟環(huán)境不優(yōu)。受地理位置、交通條件等因素制約，邊遠山區(qū)發(fā)展較落后，經(jīng)濟欠發(fā)達，財力較困難，在年初往往不能做到足額安排預(yù)算，資金保障難以到位。

（二）預(yù)算績效管理指標(biāo)錯位

一是指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。績效目標(biāo)的設(shè)置是否科學(xué)、規(guī)范影響績效的事前評估、事中監(jiān)控和事后評價。它是整個預(yù)算績效管理工作的起點。邊遠山區(qū)事業(yè)單位財政預(yù)算支出具有一定的特殊性，在績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置上，很難形成統(tǒng)一的格式。因此，在實際工作中往往以工作內(nèi)容代替目標(biāo)，績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置既不科學(xué)也不規(guī)范，指標(biāo)值也不夠合理。

二是績效目標(biāo)不清晰?？冃繕?biāo)是預(yù)算支出績效評價工作的一項重要指標(biāo)，財政預(yù)算支出績效評價工作成果的好壞取決于績效目標(biāo)設(shè)定質(zhì)量的高低。然而，部分單位績效目標(biāo)設(shè)置不清晰，沒有有效區(qū)分長期目標(biāo)與年度目標(biāo)，未細化、量化績效指標(biāo)，無法通過績效評價指標(biāo)科學(xué)評價事業(yè)單位的預(yù)算支出，對績效評價結(jié)果的客觀性、真實性就會產(chǎn)生一定影響。

三是審核把關(guān)不嚴(yán)格?？冃繕?biāo)編制審核把關(guān)力度不夠。按照現(xiàn)行的預(yù)算績效目標(biāo)編報流程，經(jīng)辦人員在財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中編制績效目標(biāo)后，直接提交報送給財政部門審核，系統(tǒng)里未設(shè)置本單位的審核權(quán)限，也未設(shè)置主管部門的審核權(quán)限。而財政部門無法全面掌握各個單位的情況，審核流于形式，審核把關(guān)難以到位。

（三）預(yù)算績效管理體系缺失

一是制度不完善。部分事業(yè)單位預(yù)算績效管理制度不完善，沒有建立健全權(quán)責(zé)清晰的分工機制，導(dǎo)致內(nèi)部職責(zé)不清，不便于預(yù)算績效管理工作的順利開展。

二是體系不健全。未健全績效目標(biāo)指標(biāo)體系、績效運行監(jiān)控體系、績效評價指標(biāo)體系和績效管理獎懲體系等，績效管理人員很難有效監(jiān)督資金分配、使用、流動等方面情況，也很難有效評估和分析預(yù)算績效編制、執(zhí)行等情況。

三是監(jiān)控不到位?？冃ьA(yù)算管理往往存在“重執(zhí)行、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，加之績效運行監(jiān)控的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容等不夠完善，對績效運行缺乏有效的監(jiān)控機制，在預(yù)算執(zhí)行的過程中難以監(jiān)控到位。

（四）預(yù)算績效管理運用乏力

一是剛性約束不夠。沒有建立健全預(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算資金安排、政策調(diào)整相結(jié)合的約束機制。在編制預(yù)算階段，沒有做到預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算編制的真正融合；在執(zhí)行預(yù)算階段，沒有做到績效運行監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行的真正融合，沒有取消使用效率低下的資金項目，沒有調(diào)整交叉重復(fù)的政策和項目。

二是管理措施不力。沒有采取強有力的管理措施，對于預(yù)算執(zhí)行進度較慢的項目，未及時給予預(yù)警提醒并要求整改；對安排的項目沒有發(fā)揮效益的，也未在次年預(yù)算中取消此類項目；對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，未及時督促整改到位，沒有起到以評促管的作用。

三是示范效應(yīng)不強。由于沒有建立健全預(yù)算績效管理機制，事業(yè)單位是否實行預(yù)算績效管理都是同樣的狀況，預(yù)算績效管理“領(lǐng)頭雁”的作用難以發(fā)揮，起不到示范的效果。

三、推進邊遠山區(qū)事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策

（一）打牢管理基礎(chǔ)

首先，強化思想認知。預(yù)算績效管理的前提條件是績效理念能夠深入人心，因此，牢固樹立預(yù)算績效管理的思想，在抓好績效管理政策宣傳、學(xué)習(xí)的同時，還要強化單位領(lǐng)導(dǎo)和干部職工的績效管理主體意識。

其次，提升人員素質(zhì)。一方面加強預(yù)算績效管理工作的力量，補充專業(yè)的技術(shù)人才；另一方面加強理論知識、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。可以采取“請進來”的方式，邀請專家來到本單位對人員講授預(yù)算績效管理政策方法；也可以采取“走出去”的方式，組織人員到外地學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理先進經(jīng)驗，不斷提高人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

最后，優(yōu)化管理環(huán)境。全面實施預(yù)算績效管理，有助于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也有助于加強財政管理現(xiàn)代化。邊遠山區(qū)受傳統(tǒng)觀念、制度機制等方面的制約，在推行全面實施預(yù)算績效管理中存在不少困難，為此，從思想認知、制度保障和運行措施等入手，打造良好的管理環(huán)境。

（二）科學(xué)設(shè)定目標(biāo)

績效目標(biāo)的內(nèi)容包括預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、服務(wù)對象滿意度和成本控制要求，并以適宜的指標(biāo)予以細化、量化。

一是預(yù)期產(chǎn)出：包括提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、時效目標(biāo)和成本目標(biāo)等。

二是預(yù)期效果：包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等。

三是服務(wù)對象滿意度：即服務(wù)對象或項目受益人的認可程度。

四是成本控制要求：即達到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源。

績效目標(biāo)的設(shè)定是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，因此，在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)必須不斷突出預(yù)算績效目標(biāo)導(dǎo)向，把好源頭關(guān)口，科學(xué)精準(zhǔn)編制預(yù)算。在編制年初預(yù)算時，科學(xué)合理設(shè)置年度整體績效目標(biāo)，綜合考慮單位職能職責(zé)和年度工作計劃。對于新出臺的重大政策和重大項目，根據(jù)資金的用途來設(shè)置項目績效目標(biāo)，并且與預(yù)算的評審、項目的審批等有機結(jié)合，開展事前評估績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)的內(nèi)容必須全面、完整，績效目標(biāo)的指標(biāo)必須細化、量化，具有明確的評價標(biāo)準(zhǔn)，便于操作。以設(shè)置某業(yè)務(wù)專項資金項目支出績效目標(biāo)為例，該資金未涉及的績效指標(biāo)就不需要設(shè)置，如社會成本指標(biāo)等。

（三）健全監(jiān)控體系

對績效運行做到有效的監(jiān)控是預(yù)算績效管理的有力保障。因此，不斷加強預(yù)算績效運行的監(jiān)督，健全監(jiān)控預(yù)算資金績效運行的體系，完善管理預(yù)算資金用款計劃的制度，在預(yù)算執(zhí)行的過程中有效監(jiān)控預(yù)算資金的執(zhí)行進度和績效目標(biāo)的實施程度。突出加強重大政策和項目的績效監(jiān)控，并依照項目完成進度和績效情況實時撥款，確保項目支出如期保質(zhì)保量實現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)。

（四）強化結(jié)果運用

預(yù)算績效管理的最終目的是預(yù)算績效評價結(jié)果可以得到充分運用。因此，高度重視預(yù)算績效評價結(jié)果的運用，將績效評價結(jié)果作為改進單位內(nèi)部管理和完善單位內(nèi)部相關(guān)制度的一項重要依據(jù)。

第一，在財政部門層面。根據(jù)實際需求組織預(yù)算部門的財務(wù)人員、業(yè)務(wù)人員抽查和評審績效自評工作質(zhì)量，通報抽查和評審結(jié)果，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計、專項審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等展開工作?？冃ё栽u結(jié)果與下一年度部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付資金安排等相結(jié)合，對績效管理好的事業(yè)單位和項目予以重點保障，對績效管理差的予以扣減預(yù)算。

第二，在單位內(nèi)部層面。建立健全獎懲分明的內(nèi)部管理權(quán)責(zé)機制，在考核評價體系中納入預(yù)算績效管理的結(jié)果，與責(zé)任人的獎懲和職務(wù)、職稱晉升等掛鉤，真正責(zé)任落到實處。

第三，在社會公眾層面。按照“誰組織評價、誰負責(zé)公開”的原則，在財政預(yù)決算公開管理平臺及本單位門戶網(wǎng)站上依法依規(guī)、主動公開績效評價結(jié)果，自覺地接受社會公眾監(jiān)督。

四、結(jié)語

綜上所述，邊遠山區(qū)事業(yè)單位推行全面實施預(yù)算績效管理，雖然存在一些問題，但這不能成為難以全面實施的借口。只有不斷強化預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，健全預(yù)算績效管理的制度，完善預(yù)算績效管理的體系，提升預(yù)算績效管理水平，努力克服預(yù)算績效管理中存在的問題并采取切實可行的措施，把績效管理與財政預(yù)算有機結(jié)合，規(guī)范資金的使用流程，充分發(fā)揮資金的使用效益，穩(wěn)步實現(xiàn)預(yù)算和績效管理的高質(zhì)量融合發(fā)展，從而為邊遠山區(qū)事業(yè)單位健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

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作者簡介：田金秀（1970），女，湖南省龍山縣人，高級會計師，研究方向為行政事業(yè)單位財務(wù)管理、內(nèi)部控制建設(shè)、預(yù)算績效管理。