淺析基層審計(jì)機(jī)關(guān)如何有效開(kāi)展生態(tài)環(huán)境審計(jì)

柴德娟

摘要：黨的十九大明確提出，加強(qiáng)生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。黨中央、國(guó)務(wù)院以及相有關(guān)部門(mén)先后出臺(tái)多項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大政策，習(xí)近平總書(shū)記也多次對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題作出重要指示。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境審計(jì)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的必然要求，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的生動(dòng)實(shí)踐。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，基層審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)如何有效開(kāi)展生態(tài)環(huán)境審計(jì)，仍處于實(shí)踐與探索的過(guò)程。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；生態(tài)文明；審計(jì)

一、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境審計(jì)的重要意義

（一）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境審計(jì)是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記圍繞生態(tài)文明建設(shè)提出一系列新理念新思想，在不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“綠水青山就是金山銀山”。習(xí)近平生態(tài)文明思想是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展，引領(lǐng)美麗中國(guó)建設(shè)的根本遵循。作為基層審計(jì)機(jī)關(guān)，要學(xué)會(huì)運(yùn)用習(xí)近平生態(tài)文明思想武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作，要充分認(rèn)識(shí)生態(tài)文明建設(shè)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的必要前提，不斷增強(qiáng)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境審計(jì)工作的責(zé)任感和使命感，自覺(jué)有效推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)重大決策部署的貫徹落實(shí)，努力在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中，充分發(fā)揮審計(jì)“治已病、防未病”的建設(shè)性作用。

（二）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境審計(jì)是全國(guó)上下保護(hù)生態(tài)環(huán)境的必然要求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，極端性氣候變化、水資源污染、森林覆蓋面減少、沙漠化、霧霾等問(wèn)題層出不窮，環(huán)境保護(hù)成為國(guó)家治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。然而，生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及的領(lǐng)域非常廣，包括預(yù)防和治理生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的環(huán)境污染、自然資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中發(fā)生的對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，以及其他影響生態(tài)環(huán)境安全等?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家監(jiān)督體系中的重要組成部分、基層社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督指導(dǎo)單位，必須充分認(rèn)識(shí)環(huán)境審計(jì)工作對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，明確實(shí)現(xiàn)環(huán)境審計(jì)作用的方法與途徑。在新發(fā)展理念下，生態(tài)環(huán)境審計(jì)將在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)聚焦主責(zé)主業(yè)，需要對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中的各種實(shí)踐活動(dòng)監(jiān)督和評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

（三）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境審計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的戰(zhàn)略選擇，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)表一系列重要講話(huà)，作出一系列重大部署，指明了努力方向，提供了根本遵循，明確了工作要求。對(duì)此，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，“護(hù)航”高質(zhì)量發(fā)展，不斷加大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的審計(jì)力度。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，這意味著生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的制度的建立。開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作既是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

二、當(dāng)前生態(tài)環(huán)境審計(jì)中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，從生態(tài)環(huán)境審計(jì)工作的開(kāi)展來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度開(kāi)展環(huán)境審計(jì)工作，目前基本上局限于對(duì)各類(lèi)資金的管理、使用方面審計(jì)，并沒(méi)有對(duì)更深層次，也就是產(chǎn)生環(huán)境污染的根源、措施、制度建立健全及執(zhí)行方面深入的研究分析，具體表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

（一）生態(tài)環(huán)境審計(jì)專(zhuān)業(yè)技能有待提高

生態(tài)環(huán)境審計(jì)業(yè)務(wù)不僅綜合性強(qiáng)，而且專(zhuān)業(yè)化程度要求非常高。按照常規(guī)審計(jì)的理念來(lái)看，生態(tài)環(huán)境審計(jì)側(cè)重資金、項(xiàng)目等方面的審計(jì)，往往只注重專(zhuān)項(xiàng)資金管理分配及使用是否合理，并沒(méi)有對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金使用后、項(xiàng)目實(shí)施后是否達(dá)到預(yù)期的效果作出分析以及得出正確的判定。對(duì)相關(guān)效果作出科學(xué)分析與判定，往往需要通過(guò)環(huán)境保護(hù)技術(shù)來(lái)支撐，通過(guò)環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)來(lái)證明。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)工作綜合性較強(qiáng)，迫切需要綜合性專(zhuān)業(yè)人才。對(duì)于基層審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，這是制約生態(tài)環(huán)境審計(jì)有效開(kāi)展的瓶頸；從專(zhuān)業(yè)角度來(lái)說(shuō)，審計(jì)人員無(wú)法評(píng)測(cè)分析各種數(shù)據(jù)，這也是造成生態(tài)環(huán)境審計(jì)無(wú)法進(jìn)一步開(kāi)展的主要因素。

（二）生態(tài)環(huán)境審計(jì)系統(tǒng)性全面性不夠

在審計(jì)工作中，生態(tài)環(huán)境審計(jì)通常需要跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨單位、跨部門(mén)開(kāi)展，審計(jì)查閱的資料數(shù)量龐大。生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作涉及多個(gè)部門(mén)，每個(gè)部門(mén)所涉及的行業(yè)領(lǐng)域均存在不同性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，而各行業(yè)、各領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)有著不盡相同的內(nèi)容、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)與特點(diǎn)。以水資源方面為例，從水資源費(fèi)收取、城鄉(xiāng)地下水管轄范圍、污水處理等方面相繼涉及農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利、環(huán)保、市政五個(gè)部門(mén)，各個(gè)部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)大相徑庭，這也給基層審計(jì)部門(mén)的工作造成極大的困惑。

（三）生態(tài)環(huán)境審計(jì)查出問(wèn)題處理難度較大

由于生態(tài)環(huán)境審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，被審計(jì)部門(mén)通常將其歸責(zé)為客觀原因或者以承諾的方式回應(yīng)，避重就輕，治標(biāo)不治本。個(gè)別部門(mén)的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)，也會(huì)讓基層審計(jì)部門(mén)左右為難，難以保持審計(jì)工作的獨(dú)立性。如果對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題少披露或者不披露，審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量必然會(huì)降低，也就無(wú)法為政府部門(mén)決策提供足夠科學(xué)、真實(shí)的依據(jù)。當(dāng)前，還存在追責(zé)問(wèn)責(zé)不到位的問(wèn)題，該移送的不移送，該處理的不處理，該問(wèn)責(zé)的不問(wèn)責(zé)，使得審計(jì)結(jié)果缺乏應(yīng)有的震懾力，同時(shí)為日后被審計(jì)部門(mén)的不配合埋下隱患。

（四）基層審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏復(fù)合型人才

基層審計(jì)機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)水平有待提高。作為基層審計(jì)人員不僅需要掌握審計(jì)、財(cái)務(wù)等業(yè)務(wù)知識(shí)，還要掌握宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、政策、生態(tài)環(huán)境等方面的基礎(chǔ)知識(shí)，更要具備靈活運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等開(kāi)展審計(jì)的能力。合格的審計(jì)人員必須是“一專(zhuān)多能”的復(fù)合型人才。盡管近幾年生態(tài)環(huán)境審計(jì)一直在努力開(kāi)展，但是由于人員編制局限性，專(zhuān)家型審計(jì)人員匱乏是一個(gè)不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。

三、有效開(kāi)展生態(tài)環(huán)境審計(jì)的措施

生態(tài)環(huán)境審計(jì)工作具有較強(qiáng)的政策性和專(zhuān)業(yè)性，往往僅通過(guò)賬本等現(xiàn)有資料審查無(wú)法實(shí)現(xiàn)理想的審計(jì)效果與目標(biāo)。為了適應(yīng)新常態(tài)目標(biāo)下審計(jì)工作的發(fā)展，尤其是將生態(tài)環(huán)境審計(jì)納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇內(nèi)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)有效開(kāi)展生態(tài)環(huán)境審計(jì)，可以從以下六個(gè)方面著力改進(jìn)和加強(qiáng)。

（一）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境審計(jì)“一盤(pán)棋”工作格局

面對(duì)生態(tài)環(huán)境審計(jì)涉及行業(yè)領(lǐng)域多、地域范圍廣等特點(diǎn)，在審計(jì)任務(wù)繁重而人力資源有限的情況下，必須強(qiáng)化審計(jì)組織方式的統(tǒng)籌，積極推進(jìn)跨專(zhuān)業(yè)、跨區(qū)域、跨層級(jí)審計(jì)資源的優(yōu)化配置。要以深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，牢牢把握制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)，科學(xué)合理安排審計(jì)計(jì)劃，不斷拓展資源環(huán)境審計(jì)的廣度和深度，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)水污染防治、土地礦產(chǎn)資源保護(hù)、節(jié)能減排大氣污染治理等領(lǐng)域?qū)徲?jì)的一體化、全覆蓋。按照生態(tài)環(huán)境審計(jì)工作“一盤(pán)棋”的要求，特別是要根據(jù)生態(tài)環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)，統(tǒng)籌調(diào)配審計(jì)資源，強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)之間的上下聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)作，建立完善審計(jì)機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，不斷加強(qiáng)審計(jì)成果和信息共享，最大限度地發(fā)揮整體合力。

（二）加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金籌集管理使用的審計(jì)監(jiān)督

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題以及環(huán)保問(wèn)題重視程度逐步提高，各項(xiàng)生態(tài)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金無(wú)論是從項(xiàng)目數(shù)量還是資金額度都在呈日益上升的趨勢(shì)，國(guó)家治理環(huán)境的決心有目共睹。作為確保國(guó)家資金安全的監(jiān)督部門(mén)，基層審計(jì)部門(mén)要充分發(fā)揮審計(jì)職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金的籌集、分配、管理使用的規(guī)范性以及對(duì)環(huán)保的保障作用作為重點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的使用效果審計(jì)。重點(diǎn)關(guān)注截留、挪用項(xiàng)目資金等重大違法違規(guī)行為，全程跟蹤生態(tài)環(huán)保資金管理使用及績(jī)效情況，確保環(huán)保資金切實(shí)有效發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）建立健全生態(tài)環(huán)境審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)運(yùn)用機(jī)制

從目前環(huán)境污染層次而言，目前亟待解決的環(huán)境污染方面主要包括以下四個(gè)方面：一是空氣污染方面；二是水資源污染方面；三是土壤毒素殘留、重金屬污染超標(biāo)方面；四是污染物處理方面。當(dāng)然，對(duì)于一些特殊行業(yè)和地域，還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況和評(píng)價(jià)的需求，增設(shè)一些特色化的評(píng)價(jià)指標(biāo)。在新審計(jì)理念指導(dǎo)下，基層審計(jì)部門(mén)努力將生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)（自然資源資產(chǎn)審計(jì)）結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部人員任用選拔的重要依據(jù)。這樣一來(lái)，不僅可以督促領(lǐng)導(dǎo)干部在注重經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，將生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)政策和制度落到實(shí)處，而且更有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)順利有效開(kāi)展。

（四）探索創(chuàng)新適應(yīng)審計(jì)工作需要的方式方法

為適應(yīng)信息化新時(shí)代的新需求，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要樹(shù)立大數(shù)據(jù)審計(jì)思維，積極推廣大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式，注重創(chuàng)新審計(jì)方法和手段，助推生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息化建設(shè)。推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督的全面深入，不斷完善制度和加強(qiáng)管理，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著力關(guān)注和揭示制約阻礙生態(tài)環(huán)境保護(hù)深層次問(wèn)題，有效提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)質(zhì)效。提高內(nèi)審人員數(shù)據(jù)分析能力。掌握基本的SQL、ORACLE數(shù)據(jù)庫(kù)的操作方法，達(dá)到與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。審計(jì)人員運(yùn)用信息化技術(shù)核查問(wèn)題、評(píng)價(jià)判斷、綜合分析能力，協(xié)同推進(jìn)“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)模式，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力。

（五）注重將績(jī)效審計(jì)融入生態(tài)環(huán)境審計(jì)全過(guò)程

實(shí)施生態(tài)環(huán)境審計(jì)要堅(jiān)持圍繞資金與項(xiàng)目的生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，牢牢把握資金使用、資源利用、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)、政策執(zhí)行以及行政效能等審計(jì)角度，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目管理運(yùn)營(yíng)效率性和經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)各級(jí)政府部門(mén)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)決策，杜絕各種以破壞生態(tài)資源博取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短視行為。例如，在審計(jì)城市污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，將項(xiàng)目資金的投入量、管理方式以及資金使用真實(shí)性、合規(guī)性作為審計(jì)基礎(chǔ)，將項(xiàng)目建設(shè)情況、投運(yùn)情況作為審計(jì)重點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益多角度全方位分析評(píng)價(jià)，努力發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督管理職能和服務(wù)國(guó)家治理作用。

（六）加大基層審計(jì)人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)力度

基于生態(tài)環(huán)境審計(jì)的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加大業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)力度，切實(shí)不斷提高審計(jì)人員生態(tài)環(huán)境審計(jì)技術(shù)和技巧，運(yùn)用科學(xué)方法分析和解決審計(jì)查出的問(wèn)題。根據(jù)新形勢(shì)下審計(jì)工作業(yè)務(wù)發(fā)展的需求，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，從而確保實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。在條件允許的情況下，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)聘用水利、礦產(chǎn)、工程、資源、環(huán)境等方面的專(zhuān)家，建立專(zhuān)家?guī)?，可以根?jù)審計(jì)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)需要，迅速有效地選取合適的專(zhuān)業(yè)人員參與審計(jì)。同時(shí)，促使基層審計(jì)人員在干中學(xué)、在學(xué)中干，在審計(jì)實(shí)踐中與專(zhuān)家互動(dòng)交流，拓寬職業(yè)視野和知識(shí)面，繼而培養(yǎng)一批生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)的骨干人才。

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