基于垂直管理改革后河北省監(jiān)測體系與監(jiān)測能力建設(shè)的思考

孫麗 李沛 靳睿杰 王向?qū)?/p>

（1.河北省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，河北石家莊 050037；2.河北省邢臺生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，河北邢臺 054000）

1 引言

環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境保護的基礎(chǔ)，是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是客觀評價環(huán)境質(zhì)量狀況、反映污染治理成效、實施環(huán)境管理與決策的基本依據(jù)［1］。為了增強環(huán)境監(jiān)測的獨立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，2016 年9 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》［2］，這是黨中央在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域作出的一項重大決策，是改革完善環(huán)境治理基礎(chǔ)制度、實現(xiàn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次重大改革。2016 年12月17 日，按照上述指導(dǎo)意見，作為全國首批試點省份，河北省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《河北省環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案》［3］，根據(jù)河北省環(huán)境保護工作的實際需求和各級監(jiān)測站的現(xiàn)實條件，依據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進、因地制宜、均衡發(fā)展的原則，推進河北省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測垂直改革工作有序開展。通過改革，逐步健全環(huán)境治理監(jiān)管體系，強化監(jiān)測能力建設(shè)，全面推動生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力提升，為推進生態(tài)文明建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

2 河北省垂改情況

為認(rèn)真貫徹落實中央垂直改革決策部署，河北省作為全國試點省份，從2016 年開始率先啟動監(jiān)測垂直改革，并于2017 年9 月全面完成。按照《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等文件要求［4-6］，河北省先后出臺了《河北省環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案》［3］與《河北省環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革總體工作方案》，從體制機制、人員編制、事權(quán)劃分、責(zé)任追究等方面入手，各項改革有機統(tǒng)一，相輔相成，有序推進。

2.1 各級監(jiān)測機構(gòu)職責(zé)

河北省監(jiān)測垂改完成后，在原有市縣監(jiān)測機構(gòu)的基礎(chǔ)上，增加了11 個省屬駐市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，全省監(jiān)測系統(tǒng)省市縣三級監(jiān)測機構(gòu)共計173 個。按照隸屬原則，分別承擔(dān)各級政府治理考核監(jiān)測工作。

省級監(jiān)測機構(gòu)：由省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心和11 個駐市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心組成，主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作。省級監(jiān)測機構(gòu)負(fù)責(zé)省級監(jiān)測事權(quán)，主要任務(wù)是環(huán)境質(zhì)量評價監(jiān)測與考核，服務(wù)省政府生態(tài)環(huán)境治理。具體職責(zé)劃分為：省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心負(fù)責(zé)全省環(huán)境監(jiān)測頂層設(shè)計，負(fù)責(zé)監(jiān)測數(shù)據(jù)綜合分析、監(jiān)測技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)測質(zhì)量控制和管理。各駐市中心負(fù)責(zé)省級事權(quán)監(jiān)測，負(fù)責(zé)監(jiān)測數(shù)據(jù)的真準(zhǔn)全。

市級監(jiān)測機構(gòu)：由11 個市監(jiān)控中心組成，負(fù)責(zé)各市監(jiān)測事權(quán)，主要任務(wù)是服務(wù)當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)環(huán)境治理。主要職責(zé)是承擔(dān)污染源監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)測、環(huán)境質(zhì)量與應(yīng)急監(jiān)測，以及當(dāng)?shù)卣_展環(huán)境考核、評估、治理等相關(guān)監(jiān)測任務(wù)。

縣級監(jiān)測機構(gòu)：各縣將原來的監(jiān)測站更名為縣分局監(jiān)控中心，隨縣分局一并上收至市生態(tài)環(huán)境局，主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)測以及各市生態(tài)環(huán)境局要求開展的相關(guān)監(jiān)測工作。

2020 年6 月5 日，河北省成立了首個按流域設(shè)置的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)白洋淀流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，負(fù)責(zé)白洋淀流域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、河流及白洋淀淀區(qū)考核斷面（點位）的水質(zhì)日常監(jiān)測和水生生物監(jiān)測、水生態(tài)環(huán)境預(yù)測預(yù)警以及突發(fā)水生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急監(jiān)測的技術(shù)保障，以及北京、天津、山西、河北關(guān)于白洋淀流域跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法行動的監(jiān)督性監(jiān)測等工作［7］。白洋淀流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心的成立，標(biāo)志著白洋淀流域向全域覆蓋、保障有力的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè)邁出堅實的重要一步。

2.2 人才隊伍建設(shè)情況

截至2020 年年底，河北省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)工作人員共計4 689 人，與“十二五”末基本持平。全省監(jiān)測系統(tǒng)擁有正高級工程師80 人，高級工程師452人，工程師845 人，助理工程師783 人。全省監(jiān)測人員基本具備大專以上學(xué)歷，研究生及以上學(xué)歷占比5%，本科占比50%，?？普急?4%，其他占比11%。本科及以上人員占比超過50%，主要集中在省、市監(jiān)測中心，縣級監(jiān)測中心以?？茷橹?。隨著近幾年對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測要求的不斷提升，縣級監(jiān)測中心本科人員呈現(xiàn)出逐步上升的趨勢。河北省監(jiān)測人員職稱構(gòu)成中，助理工程師、工程師人員占比大，主要集中在縣級環(huán)境監(jiān)測中心，由于職稱晉升空間有限，縣級環(huán)境監(jiān)測中心的技術(shù)職稱基本以高級工程師（副高）封頂，且每個縣級站基本只有1～2 個指標(biāo)，初級及以上人員占整個系統(tǒng)的46%（其中，正高級工程師占比1.7%，高級工程師占比9.6%，工程師占比18.0%）。一方面，由于縣級監(jiān)測中心超編現(xiàn)象較為普遍，有限的職稱指標(biāo)無法滿足實際技術(shù)人員需求，造成無職稱的人員不在少數(shù)；另一方面，一部分人員長期借調(diào)至環(huán)境管理部門或執(zhí)法部門，加上基層工作壓力大，對職稱評定重視不夠，致使30%多的人員還未取得初級職稱。

垂改后，省市縣監(jiān)測中心的人員結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化?！?+11”的省級監(jiān)測機構(gòu)（1 個省監(jiān)測中心、11 個駐市監(jiān)測中心）共有人員679 人，其中，省中心132 人，各駐市中心547 人；市級監(jiān)測機構(gòu)實有人員759 人，縣級監(jiān)測機構(gòu)共有人員3 251 人。從圖1“十二五”和“十三五”期間各級監(jiān)測人員數(shù)量統(tǒng)計情況來看，由于垂改的人員劃轉(zhuǎn)和調(diào)整，“十三五”時期市、縣級監(jiān)測機構(gòu)實有人員較“十二五”時期人員有所減少，省級監(jiān)測機構(gòu)人員顯著增加。

圖1 “十二五”和“十三五”時期各級監(jiān)測機構(gòu)人員數(shù)量統(tǒng)計

2.3 監(jiān)測能力建設(shè)情況

河北省監(jiān)測垂改全面啟動后，11 個駐市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心迅速建立，市級和縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。截至“十三五”期末，各級監(jiān)測站均已具備固定的實驗辦公場所，河北省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)用房達(dá)到17.4 萬m2，其中，省級監(jiān)測機構(gòu)業(yè)務(wù)用房2.9萬m2，市級監(jiān)測機構(gòu)業(yè)務(wù)用房2.7 萬m2，縣級監(jiān)測機構(gòu)業(yè)務(wù)用房11.8 萬m2。同時，各級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)按照職能劃分，配備了相應(yīng)的儀器設(shè)備，重新進行了資質(zhì)認(rèn)定，監(jiān)測能力進一步拓展。

3 運行中存在的問題和原因分析

3.1 監(jiān)測任務(wù)增速與能力提升速度不平衡

隨著近年來污染防治攻堅戰(zhàn)的深入開展，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測任務(wù)持續(xù)增加，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)測、生態(tài)監(jiān)測等各項任務(wù)量增加、監(jiān)測項目擴展、監(jiān)測難度增大、評價分析要求提高。隨著省考核任務(wù)范圍不斷增大，省級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心的監(jiān)測任務(wù)不斷增加，改革時未考慮的土壤質(zhì)量監(jiān)測、生態(tài)監(jiān)測等任務(wù)增加，人員、設(shè)備、能力不足的矛盾凸顯。以2020 年為例，在原有監(jiān)測任務(wù)的基礎(chǔ)上，新增了四大項監(jiān)測任務(wù)。大氣監(jiān)測新增了揮發(fā)性有機物和非甲烷總烴的監(jiān)測；水環(huán)境監(jiān)測由于新老點位并行，新增河流湖庫、地下水和農(nóng)村涉水監(jiān)測點位2 000余個；土壤監(jiān)測根據(jù)河北省“土五十條”的要求，在完成國控點位的基礎(chǔ)上，又啟動了省控點的監(jiān)測；污染源監(jiān)測新增入河入海排污口監(jiān)測和垃圾焚燒廠二英季度監(jiān)測。垂改后的兩年，大多數(shù)駐市中心基本屬于“白手起家”，辦公與實驗場所租建、監(jiān)測設(shè)備購置、資質(zhì)項目認(rèn)定等均需從頭做起，處于能力建設(shè)階段，且能力提升較慢。受人員、設(shè)備、場所環(huán)境的影響，各駐市中心的能力普遍不足，這與生態(tài)文明建設(shè)所需要的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力提升程度不一致。

3.2 省級監(jiān)測機構(gòu)尚未形成“合力”

監(jiān)測機構(gòu)垂直改革完成后，河北省省級監(jiān)測部門形成“1+11”的監(jiān)測機構(gòu)體系。11 個駐市監(jiān)測中心分駐11 個設(shè)區(qū)市，但在統(tǒng)籌管理上還未完全理順關(guān)系，省級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)尚未形成合力。雖然建立了“1+11”的監(jiān)測體系，但是由于省中心與各駐市中心均屬于獨立的法人事業(yè)單位和預(yù)算單位，在人事管理、財務(wù)預(yù)算等方面均有很大的自主權(quán)。各駐市中心的人員晉升、調(diào)整與調(diào)動，各單位間人員的橫向交流、職稱評聘等人事管理由河北省生態(tài)環(huán)境廳統(tǒng)一管理。各駐市中心作為獨立預(yù)算單位，每年獨立編制單位預(yù)算并報省廳審批，經(jīng)費安排與使用等均由各駐市中心自主掌握，不受省中心管理，省中心缺乏有效的抓手，無法形成對各駐市中心直接、有效的管理機制，無法形成統(tǒng)一合力，這與垂改的初衷、與上級管理部門積極推進的全省環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)統(tǒng)一管理的目標(biāo)還有一定差距。

3.3 市級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力弱化

河北省在監(jiān)測垂改過程中，將原市級監(jiān)測中心的人員和設(shè)備一分為二，一部分上劃至省級監(jiān)測部門，一部分留在原單位。市級監(jiān)測中心作為各地市生態(tài)環(huán)境治理和改善的重要抓手，任務(wù)量急劇增長，監(jiān)測能力與監(jiān)測任務(wù)極不匹配。隨著政府機構(gòu)改革使生態(tài)環(huán)境保護職能深度整合，應(yīng)對氣候變化和減排、農(nóng)業(yè)面源污染治理、海洋環(huán)境保護等職能劃入各級生態(tài)環(huán)境部門，監(jiān)測任務(wù)的陡增使監(jiān)測系統(tǒng)面臨著前所未有的工作壓力。在人員方面，上劃至省級監(jiān)測部門的人員素質(zhì)和技術(shù)能力相對較高，留在市級監(jiān)測站的人員的技術(shù)力量相對較弱。市級監(jiān)測站技術(shù)人員普遍不足、年齡結(jié)構(gòu)老化、學(xué)歷教育較低，且存在混崗現(xiàn)象［8-9］，技術(shù)骨干被當(dāng)?shù)丨h(huán)境管理部門抽調(diào)到管理、執(zhí)法等崗位［10］，脫離了監(jiān)測工作，造成常規(guī)監(jiān)測能力弱化，認(rèn)證項目出現(xiàn)萎縮。此外，基層監(jiān)測工作不分晝夜，數(shù)據(jù)時效性要求高，環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)晉升空間有限，晉升通道單一狹窄，高學(xué)歷專業(yè)人才流失現(xiàn)象普遍存在。在硬件方面，由于“分家”，原有監(jiān)測設(shè)備均出現(xiàn)缺口，與垂改的任務(wù)和推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系與監(jiān)測能力現(xiàn)代化的要求相比，基層監(jiān)測能力建設(shè)還存在明顯的差距和不足［11］。

3.4 縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力不足

縣級監(jiān)測機構(gòu)垂改后隨縣級生態(tài)環(huán)境局一并上收到市級，但縣級監(jiān)測站普遍存在重環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管、輕監(jiān)測能力建設(shè)的問題?？h域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核數(shù)據(jù)基本由省、市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)出具，縣級監(jiān)測機構(gòu)對考核工作的重要性和監(jiān)測數(shù)據(jù)的作用認(rèn)識還不到位，尤其是縣級生態(tài)環(huán)境分局對垂改后縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站的職責(zé)不清楚、定位不明確。由于監(jiān)測能力不足，縣級監(jiān)測站為了滿足工作需求，趨向于采用購買服務(wù)的方式，委托第三方檢測機構(gòu)完成監(jiān)測任務(wù)，在培養(yǎng)和鞏固自身監(jiān)測隊伍方面十分欠缺，造成縣級監(jiān)測力量退化嚴(yán)重。此外，縣級監(jiān)測站還存在“身份尷尬”問題，需履行執(zhí)法監(jiān)測的職能職責(zé)，但由于是事業(yè)類專業(yè)技術(shù)人員，不具備執(zhí)法主體資格，工作機制和隸屬關(guān)系有待進一步理順［12］。

4 思考與建議

（1）建立健全環(huán)境監(jiān)測體系。垂改完成后，各駐市中心的監(jiān)測體系逐漸建立健全，經(jīng)過近3 年的過渡期，監(jiān)測能力逐步提升，整體處于不斷上升階段。但市縣監(jiān)控中心監(jiān)測體系建立相對較慢，成為全省環(huán)境監(jiān)測的短板。各市、縣環(huán)保部門需要根據(jù)污染源監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測以及服務(wù)環(huán)境管理需求的各類監(jiān)測活動，盡快建立健全各類監(jiān)測體系，盤活市、縣監(jiān)測資源，形成全省環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)測的相互補充、相互促進的良好格局。

（2）優(yōu)化省級監(jiān)測部門的定位和發(fā)展方向。在省生態(tài)環(huán)境廳的支持下，在省中心黨委領(lǐng)導(dǎo)下，實現(xiàn)省中心黨委對各駐市中心在黨建、監(jiān)測業(yè)務(wù)、人員等方面的統(tǒng)一管理，整合省中心和11 個駐市中心的力量，充分發(fā)揮省級監(jiān)測系統(tǒng)的合力。省中心作為全省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的網(wǎng)絡(luò)中心、技術(shù)中心、質(zhì)控中心、數(shù)據(jù)中心和培訓(xùn)中心，要堅持“引領(lǐng)、支撐、服務(wù)”的基本定位和發(fā)展方向，推進環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)質(zhì)量的全覆蓋監(jiān)測。各駐市中心在省中心黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在省中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，完成國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、考核監(jiān)測和轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量控制與管理，增強土壤、地下水、噪聲等監(jiān)測能力［13］，滿足國家生態(tài)環(huán)境管理要求，為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境管理提供技術(shù)支持。

（3）提升市級監(jiān)測中心的監(jiān)測能力。擴大市級生態(tài)環(huán)境監(jiān)控中心，強化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測能力，逐步具備滿足當(dāng)?shù)刂攸c行業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點的執(zhí)法監(jiān)測體系、技術(shù)、裝備與人員。提升應(yīng)急監(jiān)測能力，探索建立跨市聯(lián)動應(yīng)急響應(yīng)機制［14］，可重點規(guī)劃培育3～4個區(qū)域應(yīng)急監(jiān)測響應(yīng)中心。例如，以石家莊為試點，按照區(qū)位就近原則（1～2 h 交通圈），與邢臺、保定兩地監(jiān)控中心形成區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)，每個片區(qū)確保有一個監(jiān)控中心具備較強的應(yīng)急監(jiān)測能力，應(yīng)急監(jiān)測能力可覆蓋至少2 個市。

（4）加強縣級監(jiān)測能力建設(shè)。市、縣級政府部門要加大對縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測建設(shè)的投入，盡快補齊監(jiān)測人員、技術(shù)裝備、業(yè)務(wù)能力短板，盡早助推縣級監(jiān)測站實現(xiàn)全面承接執(zhí)法監(jiān)測等職能。建議縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作盡量交由縣級監(jiān)測站完成，而不是委托第三方檢驗檢測機構(gòu)完成，以工代訓(xùn)，加大對縣級監(jiān)測中心能力建設(shè)的扶持力度。同時，省、市監(jiān)測中心要加強對縣級監(jiān)測機構(gòu)的技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，以確?？h級監(jiān)測機構(gòu)盡快具備監(jiān)測資質(zhì)，充分發(fā)揮好縣級基層監(jiān)測機構(gòu)的作用，進一步改善目前各縣級監(jiān)測機構(gòu)人員少、能力弱的狀況，使基層監(jiān)測部門的戰(zhàn)斗堡壘作用得到有效發(fā)揮。