新發(fā)展趨勢下的耕地保護(hù)監(jiān)管問題與應(yīng)對策略

桂玲

摘要：糧食是我國重要的基礎(chǔ)資源之一，耕地保護(hù)監(jiān)管關(guān)系到國家糧食安全，也是事關(guān)國計(jì)民生的頭等大事，因此，加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)管刻不容緩。基于此，本文探究了耕地保護(hù)監(jiān)管面臨的新發(fā)展趨勢，對當(dāng)前耕地保護(hù)監(jiān)管現(xiàn)存的問題進(jìn)行深入研究，并提出了加強(qiáng)耕地保護(hù)的應(yīng)對策略，加大新時(shí)代強(qiáng)化耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)力度，以期為相關(guān)從業(yè)人員提供參考。

關(guān)鍵詞：新發(fā)展趨勢；耕地保護(hù)監(jiān)管；問題；應(yīng)對策略

1 耕地保護(hù)監(jiān)管面臨的新發(fā)展趨勢

1.1 協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足多維需求

我國耕地領(lǐng)域?qū)拸V，東部、西部、中部以及東北地區(qū)地理區(qū)位之間耕地資源條件各不相同，存在較大的差異，這也導(dǎo)致了區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異較為突出。因此，當(dāng)下的首要任務(wù)是協(xié)調(diào)各區(qū)域間的發(fā)展平衡，促使各區(qū)域的發(fā)展達(dá)到最大化。耕地資源是保障社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在人們?nèi)諠u提高的生產(chǎn)生活需求中占據(jù)了重要的地位?，F(xiàn)階段，我國耕地資源的主要矛盾體現(xiàn)在人均耕地資源少且質(zhì)量不高與人們想要快速提高生活質(zhì)量的愿望之間，由于我國對于糧食的需求量始終處于剛性增長趨勢，除了提高產(chǎn)量外，還要不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)新時(shí)期人們對于生活品質(zhì)的追求。在新發(fā)展的趨勢下，我國人均耕地資源少的問題很難得到有效地改善，耕地資源緊缺問題仍然突出。因此，要通過各區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人們生活質(zhì)量的提升，確保民生問題得到改善，充分滿足多維需求，推動(dòng)耕地保護(hù)監(jiān)管的高質(zhì)量發(fā)展。

1.2 貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念

綠色發(fā)展已經(jīng)成為我國當(dāng)前重要的發(fā)展理念，也是建設(shè)生態(tài)文明的根本原則。在建設(shè)生態(tài)文明的過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循綠色、低碳以及循環(huán)發(fā)展的理念，根據(jù)新發(fā)展戰(zhàn)略，落實(shí)耕地保護(hù)監(jiān)管的綠色發(fā)展目標(biāo)，大力加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)管的質(zhì)量和水平，推動(dòng)耕地保護(hù)與綠色發(fā)展的充分融合。耕地作為人們生產(chǎn)活動(dòng)的重要生產(chǎn)要素，同時(shí)也是生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵組成部分。在新發(fā)展階段，通過運(yùn)用綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)作用，始終將生態(tài)建設(shè)擺在首位，強(qiáng)化耕地保護(hù)的屏障，不斷優(yōu)化和完善耕地資源的合理配置，從而確保綠色發(fā)展以及生態(tài)建設(shè)能夠?yàn)樯鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展起到保駕護(hù)航的作用。

1.3 促進(jìn)內(nèi)外循環(huán)新發(fā)展格局的建立

耕地資源是社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展不可缺少的重要因素，從全球角度看，隨著國際環(huán)境日漸嚴(yán)峻，受到全球經(jīng)濟(jì)逆流的外部循環(huán)影響，糧食貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)加劇，影響了資源供給的整體格局。當(dāng)前，許多國家地區(qū)頻頻發(fā)生洪澇、干旱等自然災(zāi)害，對世界糧食生產(chǎn)及供給的穩(wěn)定性造成了一定程度的影響。從國內(nèi)角度看，我國耕地資源已經(jīng)逐漸進(jìn)入了高質(zhì)量、高產(chǎn)量的發(fā)展階段，對耕地資源的保護(hù)監(jiān)管工作也提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。耕地保護(hù)作為我國糧食安全的重要保障，應(yīng)不斷優(yōu)化和完善糧食供給的整體結(jié)構(gòu)性，以現(xiàn)代化糧食生產(chǎn)體系為抓手，貫徹落實(shí)國家耕地保護(hù)指導(dǎo)思想，構(gòu)建全面的耕地保護(hù)監(jiān)管體系，促進(jìn)新發(fā)展趨勢下內(nèi)部循環(huán)格局的建立，從而有效確保我國糧食安全。

1.4 加快構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新體系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決我國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要舉措。根據(jù)相關(guān)的指導(dǎo)意見，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展必須建立完善的農(nóng)村耕地保護(hù)制度，不斷加大耕地保護(hù)監(jiān)管力度，增強(qiáng)耕地資源的綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全。通過對農(nóng)村生產(chǎn)格局的改革深化，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和活力，不斷創(chuàng)新并優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。新發(fā)展趨勢下，為了能夠掌握農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，國家始終高度重視和支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，持續(xù)出臺了“促改革、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”等一系列發(fā)展政策，不斷鼓勵(lì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加強(qiáng)了新型主體經(jīng)營方式的培育力度，持續(xù)開發(fā)農(nóng)業(yè)的多元化功能，建立并鞏固農(nóng)業(yè)供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)價(jià)值。與此同時(shí)，各地區(qū)也針對本地區(qū)域特征提出了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和支持政策，充分起到了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)作用，深入分析并優(yōu)化了內(nèi)部循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，從而有效幫助農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完成轉(zhuǎn)型。通過完善當(dāng)下的經(jīng)營模式，樹立農(nóng)民的耕地保護(hù)意識，鼓勵(lì)社會資本和資金的投入，構(gòu)建多元化融合發(fā)展新體系，借助各方資源輔助康養(yǎng)基地、觀光農(nóng)業(yè)以及共享農(nóng)場等新經(jīng)濟(jì)耕地形態(tài)的大力發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)增值，在提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的增值收益的基礎(chǔ)上，推動(dòng)耕地保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。

2 耕地保護(hù)監(jiān)管中存在的主要問題

2.1 存在違規(guī)占地現(xiàn)象，耕地保護(hù)意識不強(qiáng)

當(dāng)前，仍有部分地區(qū)的耕地監(jiān)管部門缺乏對耕地保護(hù)的重視，對于耕地保護(hù)以及資源協(xié)調(diào)觀念存在缺失，耕地保護(hù)監(jiān)管職責(zé)不明確，沒有嚴(yán)格執(zhí)行耕地資源管控，對違法違規(guī)占用耕地監(jiān)管不足。雖然我國持續(xù)推出了一系列免征農(nóng)業(yè)稅以及發(fā)放種糧補(bǔ)貼等惠民政策，不過仍然無法完全彌補(bǔ)種植糧食、經(jīng)濟(jì)作物以及其他種植行業(yè)的效益差異，使得糧食價(jià)格波動(dòng)偏低，難以激發(fā)農(nóng)民的積極性，甚至?xí)霈F(xiàn)棄耕撂荒的現(xiàn)象。大部分農(nóng)民缺乏依法用地的法律觀念，盡管當(dāng)前我國已經(jīng)建立了較為嚴(yán)格的耕地保護(hù)方針，但是農(nóng)民認(rèn)為作為耕地承包主體就能夠擁有自主處理、應(yīng)用耕地生產(chǎn)資料的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因此，常常會將耕地用于自建房等其他違規(guī)違法用途。在耕地保護(hù)監(jiān)管中，僅僅注重對耕地規(guī)模的維護(hù)，而缺乏對質(zhì)量上的認(rèn)知，極易引起耕地使用不良等狀況，加上耕地保護(hù)監(jiān)管措施落實(shí)不到位，最終會造成耕地占補(bǔ)的失衡。

2.2 缺乏完善的職責(zé)制度，部門聯(lián)動(dòng)效率低

耕地保護(hù)事關(guān)自然資源、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利建設(shè)等多個(gè)方面，由于各單位的實(shí)際職能以及政策方針存在差異，各工作之間的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致相關(guān)的耕地保護(hù)監(jiān)管部門在實(shí)際工作中存在職責(zé)模糊、認(rèn)知不規(guī)范以及缺乏明晰邊界等問題。對于違法違規(guī)占用或者破壞耕地等各類活動(dòng)，不同階段的處理職責(zé)不明確，缺乏全面系統(tǒng)性的評判標(biāo)準(zhǔn)以及管控標(biāo)準(zhǔn)，使得耕地保護(hù)監(jiān)管的指導(dǎo)方針無法落實(shí)到位。

2.3 耕地資源供需差異較大

雖然現(xiàn)階段大部分地區(qū)已經(jīng)達(dá)成了年度耕地保有量以及耕地占補(bǔ)平衡的指標(biāo)，但是耕地供需矛盾仍未得到有效的改善。目前，我國生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)度不斷加深，保障生態(tài)用地需求的持續(xù)提高，生態(tài)保護(hù)紅線以及耕地、基本農(nóng)田出現(xiàn)交叉現(xiàn)象，再加上耕地后備資源不夠且布局不均衡，許多地區(qū)因此出現(xiàn)了可補(bǔ)充耕地后備資源較少以及治理復(fù)墾新增耕地空間受到了限制的情況，使得耕地保護(hù)存在突出的結(jié)構(gòu)以及地域問題。另外，由于農(nóng)業(yè)土地規(guī)?；\(yùn)行逐漸向著聯(lián)合經(jīng)營主體大范圍流轉(zhuǎn)的趨勢發(fā)展時(shí)，缺少科學(xué)完善的用地結(jié)構(gòu)法律法規(guī)，部分轉(zhuǎn)入農(nóng)村的社會資本以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營方為了追求短期的物質(zhì)效益，從各個(gè)層面考量到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的隱性費(fèi)用，造成“非糧化”以及“非農(nóng)化”產(chǎn)業(yè)用地的轉(zhuǎn)變，影響了耕地的可持續(xù)發(fā)展。

2.4 無法滿足當(dāng)前的形勢發(fā)展以及多元化需求

在新發(fā)展趨勢下，我國逐漸重視創(chuàng)新多元化的發(fā)展，但是耕地保護(hù)也迎來了全新的挑戰(zhàn)，發(fā)展任務(wù)也愈發(fā)艱難。因此，為了確保我國糧食安全，應(yīng)對耕地資源主要領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略基礎(chǔ)進(jìn)行深入的探索及研究，結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)形勢、糧食等農(nóng)產(chǎn)品交易鏈條以及供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈，科學(xué)預(yù)判我國未來農(nóng)產(chǎn)品市場供給需求，充分利用耕地資源，建構(gòu)更為完善的耕地保護(hù)機(jī)制，選擇具有針對性的應(yīng)對策略，進(jìn)一步避免耕地“非糧化”，對我國糧食安全的生命線實(shí)行嚴(yán)格的把關(guān)。伴隨我國部分區(qū)域耕地資源發(fā)展方針部署以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目層出不窮，在很大程度上導(dǎo)致了耕地以及基本農(nóng)田面積縮減，土地應(yīng)用的新形式也給自然資源管控工作提出更高的要求。區(qū)域戰(zhàn)略的加強(qiáng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方針中的各流域經(jīng)濟(jì)帶、中部崛起以及城鎮(zhèn)化規(guī)劃等有關(guān)工程都不得不占用耕地資源，在很大程度上擴(kuò)大了對耕地的需求，造成了耕地資源的供給趨于緊張。

3 加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)管的應(yīng)對策略

3.1 加強(qiáng)耕地保護(hù)意識，重視源頭管理

耕地保護(hù)監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)加大對我國國情以及方針政策上的推廣及引領(lǐng)，守法合規(guī)也要做到積極作為，加強(qiáng)人們的耕地保護(hù)意識，做到土地資源取之有度，始終堅(jiān)持耕地保護(hù)原則，科學(xué)合理地調(diào)配我國現(xiàn)有的耕地資源。加大耕地保護(hù)監(jiān)管力度，嚴(yán)格遵循新發(fā)展理念，重視耕地保護(hù)紅線的堅(jiān)守，積極宣傳耕地節(jié)約利用觀念，有效落實(shí)“誰用誰補(bǔ)、耕保自擔(dān)”源頭防控的屬地監(jiān)測，全面促進(jìn)各級政府單位以及耕地保護(hù)專管部門主動(dòng)保護(hù)，將保護(hù)準(zhǔn)則融入耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制中。除此之外，還應(yīng)大力落實(shí)耕地保護(hù)政策的宣傳和應(yīng)用，通過對建立生態(tài)環(huán)境以及培養(yǎng)環(huán)境保護(hù)意識，將耕地保護(hù)刻進(jìn)人們心里。在實(shí)際的監(jiān)管過程中，還應(yīng)做到有法可依，通過相關(guān)耕地保護(hù)法律機(jī)制，加大違規(guī)違法行為的處罰力度，時(shí)刻遵循依法用地的使用標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)耕地保護(hù)的監(jiān)管質(zhì)量。

3.2 構(gòu)建耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)耕地的全面保護(hù)

為了確保耕地保護(hù)監(jiān)管工作的順利開展，應(yīng)構(gòu)建耕地保護(hù)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制以及處理措施，將科學(xué)完備的監(jiān)管機(jī)制作為重要基礎(chǔ)，堅(jiān)守耕地保護(hù)原則。除了要將監(jiān)管實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭尚械谋O(jiān)管措施，相關(guān)監(jiān)管人員還要時(shí)刻掌握耕地需求的實(shí)際趨勢，全面協(xié)調(diào)耕地資源與基礎(chǔ)要素，不斷完善耕地保護(hù)監(jiān)管責(zé)任評估體系，充分保護(hù)好現(xiàn)有的耕地資源，進(jìn)一步推動(dòng)我國耕地保護(hù)監(jiān)管的改革創(chuàng)新以及實(shí)現(xiàn)綠色環(huán)保的可持續(xù)發(fā)展。在制定耕地保護(hù)監(jiān)管政策時(shí)，還應(yīng)協(xié)調(diào)耕地“非糧化”、耕地經(jīng)營方自主經(jīng)營權(quán)以及多個(gè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展之間的問題，不斷加強(qiáng)對新興產(chǎn)業(yè)用地的嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)守用地規(guī)范，通過對耕地保護(hù)的分類管理，層層處理監(jiān)管中存在的問題。

3.3 合理建設(shè)預(yù)警機(jī)制，全面提高風(fēng)險(xiǎn)防范水平

為了保證耕地資源保有量不會縮減，耕地使用質(zhì)量不會降低，應(yīng)著重提高糧食主要農(nóng)產(chǎn)品的供給水平。相關(guān)耕地保護(hù)監(jiān)管部門應(yīng)建設(shè)并完善自然資源節(jié)約集約系統(tǒng)，系統(tǒng)中包含全域全種類全用途管制機(jī)制、落實(shí)及優(yōu)化發(fā)展建設(shè)用地規(guī)模與強(qiáng)度“雙控”機(jī)制、構(gòu)建完備的生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及養(yǎng)護(hù)修復(fù)機(jī)制等，有效提高土地資源配置以及應(yīng)用的科學(xué)性。依據(jù)我國環(huán)境變化以及耕地保護(hù)監(jiān)管等多方面的需求，耕地保護(hù)監(jiān)管人員應(yīng)及時(shí)判斷并掌握發(fā)展態(tài)勢，通過對當(dāng)前形勢的分析、統(tǒng)籌規(guī)劃以及落實(shí)的整體過程，將防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)的措施落實(shí)到監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)。針對無法確定的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)提供相應(yīng)的防范及處理措施，不斷加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測的水平，提升耕地資源保護(hù)監(jiān)管質(zhì)量。

3.4 明確監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建信息化監(jiān)管平臺

從我國以往的耕地保護(hù)監(jiān)管工作情況來看，耕地保護(hù)監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)明確一致化的目標(biāo)任務(wù)。為了更好地落實(shí)耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，應(yīng)逐步量化我國耕地保護(hù)任務(wù)目標(biāo)，確保各環(huán)節(jié)工作的協(xié)調(diào)運(yùn)行，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管職責(zé)以及相關(guān)義務(wù)。耕地保護(hù)作為一項(xiàng)系統(tǒng)化的任務(wù)，為了更好地維護(hù)制度結(jié)構(gòu)，要求監(jiān)管人員能夠有效落實(shí)到各個(gè)監(jiān)管途徑，加強(qiáng)多方參與，互相監(jiān)督，明確監(jiān)管職責(zé)與監(jiān)管目標(biāo)，強(qiáng)化監(jiān)管結(jié)構(gòu)的責(zé)任細(xì)分，促進(jìn)系統(tǒng)化、多領(lǐng)域耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制的建立。在耕地保護(hù)監(jiān)管過程中，應(yīng)持續(xù)落實(shí)各個(gè)部門的主體職責(zé)、監(jiān)管職責(zé)、相關(guān)聯(lián)動(dòng)職責(zé)，完善部門監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，落實(shí)監(jiān)管機(jī)制的統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，從而達(dá)到完善的土地執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。除此之外，還要結(jié)合現(xiàn)代化科技進(jìn)行監(jiān)管及防控，創(chuàng)新并完善耕地保護(hù)監(jiān)管數(shù)據(jù)共享以及工作協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)監(jiān)管工作的信息化管理。通過多元化的科學(xué)監(jiān)管措施，搭建出一個(gè)多維度信息管控平臺，利用事前預(yù)警、事中監(jiān)管、事后分析的操作流程，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的信息化監(jiān)管機(jī)制以及監(jiān)管約束體系。

3.5 優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃

耕地資源優(yōu)化配置的目的是合理、高效和可持續(xù)地利用耕地資源，科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃能有效解決建設(shè)與保護(hù)在空間上的沖突，對耕地保護(hù)具有十分重要的意義。因此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化各區(qū)域用地設(shè)置指標(biāo)和資源配置，明確耕地利用的優(yōu)先順序，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供較為精準(zhǔn)的差異化供地方針。在新發(fā)展趨勢下，應(yīng)當(dāng)以實(shí)際的耕地保護(hù)需求為導(dǎo)向，合理制定量化指標(biāo)，建立健全耕地配置評估機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)開展農(nóng)業(yè)空間布局優(yōu)化調(diào)整工作，加大耕地規(guī)?；纳a(chǎn)經(jīng)營，對建設(shè)占用耕地進(jìn)行嚴(yán)格控制，完善建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的合理制度，確保占用的每一塊耕地的必要性和合理性。合理配置單位及建設(shè)項(xiàng)目的用地配置，盡量避讓優(yōu)質(zhì)耕地和永久基本農(nóng)田，降低對耕地資源的占用。除此之外，相關(guān)耕地保護(hù)監(jiān)管人員還應(yīng)遵循“要素跟著項(xiàng)目走”的基本原則，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)我國耕地保護(hù)重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)變、脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目以及穩(wěn)增長項(xiàng)目等建設(shè)用地的實(shí)際需求，不斷完善補(bǔ)充耕地的參數(shù)調(diào)整機(jī)制，明確掌握各耕地的資源稟賦與區(qū)域發(fā)展的差異，建立針對性的耕地監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)資源管理的統(tǒng)籌規(guī)劃，為各個(gè)區(qū)域的耕地占補(bǔ)協(xié)調(diào)以及優(yōu)化補(bǔ)充耕地指標(biāo)協(xié)調(diào)提供策略。

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