英國高等教育監(jiān)管組織研究

摘 ? 要：英國高等教育監(jiān)管機(jī)制的改進(jìn)是應(yīng)對高等教育市場變化的必然要求。隨著對高等教育市場監(jiān)管需求的提升、已有監(jiān)管機(jī)制弊端的凸顯，以及改革高等教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)政策出臺的驅(qū)動，英國成立了新監(jiān)管機(jī)構(gòu)——學(xué)生事務(wù)辦公室。學(xué)生事務(wù)辦公室采取包括早期預(yù)防、正式干預(yù)和嚴(yán)格懲處等一系列創(chuàng)新監(jiān)管措施，呈現(xiàn)出監(jiān)管路徑高效、監(jiān)管措施靈活、監(jiān)管程序規(guī)范、監(jiān)管方式嚴(yán)格、輔助監(jiān)管機(jī)構(gòu)多樣化等特征。

關(guān)鍵詞：英國；高等教育監(jiān)管機(jī)制；學(xué)生事務(wù)辦公室

中圖分類號：G647 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ? DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.04.10

英國2011年《高等教育：學(xué)生是系統(tǒng)的核心》白皮書承諾引入以英格蘭高等教育資助委員會（Higher Education Funding Council for England）為主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的新監(jiān)管機(jī)制來提升英國高等教育的競爭力、創(chuàng)新性和辦學(xué)效率。由此，英國高等教育部門越來越多地被納入新的公共管理范圍中，這使得對高等教育部門問責(zé)的表現(xiàn)形式和規(guī)范性程度更類似于其他公共部門監(jiān)管機(jī)制。隨著全球化進(jìn)程的加快和日益激烈的國際競爭，高等教育的監(jiān)管空間日益復(fù)雜。高等教育治理已經(jīng)從以資金為基礎(chǔ)的監(jiān)管手段轉(zhuǎn)向更明顯的政府監(jiān)管模式。然而，在政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上引入競爭性市場被認(rèn)為能夠更好地保護(hù)學(xué)生權(quán)益和提升高等教育機(jī)構(gòu)的整體活力。多元化的高等教育需求與政府單一監(jiān)管模式的矛盾推動了高等教育監(jiān)管機(jī)制的改革，學(xué)生事務(wù)辦公室（Office for Students，OfS）的設(shè)立是此次改革的核心。本文通過對OfS的成立背景、監(jiān)管措施和監(jiān)管特征進(jìn)行分析，來探析OfS如何改進(jìn)對高等教育的監(jiān)管，以期為我國高等教育的改革和發(fā)展提供借鑒。

一、成立背景

高等教育環(huán)境變化導(dǎo)致高等教育監(jiān)管機(jī)制向為學(xué)生提供高質(zhì)量信息轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代初的高等教育監(jiān)管機(jī)制是為大學(xué)競爭有限、學(xué)生人數(shù)控制和大學(xué)財政來源大部分為公共資金的時代而設(shè)計的。[1]隨著收費制度的建立，學(xué)費成為高等教育機(jī)構(gòu)的主要資金來源，通過提供學(xué)生貸款的方式，在學(xué)生和納稅人之間分?jǐn)傓k學(xué)成本，大大改變了高等教育市場的配置和學(xué)生的學(xué)習(xí)方式。高等教育監(jiān)管機(jī)制需滿足高等教育市場的需求，然而當(dāng)時的高等教育監(jiān)管機(jī)制未形成完善的信息提供體系，學(xué)生無法根據(jù)所掌握的信息，做出最優(yōu)選擇。同時，該機(jī)制還包括許多不必要、重復(fù)和繁瑣的內(nèi)容，創(chuàng)造了較少的實際價值而增加了不必要的成本，阻礙高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展。因此，為保證向高等教育機(jī)構(gòu)提供公平的競爭環(huán)境，為學(xué)生提供更有價值的信息，需把監(jiān)管重點放在信息提供上。

政府希望通過規(guī)范高等教育機(jī)構(gòu)的收費水平來創(chuàng)造更多的市場競爭。高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)費的上漲和學(xué)生人數(shù)的增加，導(dǎo)致政府開始對高等教育機(jī)構(gòu)的收費水平進(jìn)行管控，并通過改革學(xué)生財政資助政策來轉(zhuǎn)變學(xué)費支付方式。政府有意建立國家管制的收費市場，規(guī)范高等教育機(jī)構(gòu)收費行為，保護(hù)學(xué)生權(quán)益。然而當(dāng)時市場監(jiān)管較為寬松，只實施了收費上限，同時要求高等教育機(jī)構(gòu)與入學(xué)公平辦公室（Office for Fair Access）①簽訂訪問協(xié)議，才能收取費用。更強(qiáng)有力的監(jiān)管措施只能來自高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部。因此，政府試圖通過加強(qiáng)先決條件的限制，以控制高等教育機(jī)構(gòu)的收費水平。

英格蘭高等教育資助委員會主要是資助機(jī)構(gòu)而非監(jiān)管機(jī)構(gòu)，無法滿足提升高等教育監(jiān)管效率的要求。2013年高等教育委員會呼吁建立新的監(jiān)管框架。[2]2015年2月，英國大學(xué)協(xié)會（Universities UK）發(fā)表報告《質(zhì)量、公平、可持續(xù)性：英國高等教育監(jiān)管的未來》，報告建議建立一個新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在承擔(dān)英格蘭高等教育資助委員會職能的同時要增加對學(xué)生的保護(hù)。[3]2015年11月，英國政府發(fā)布高等教育綠皮書《發(fā)揮我們的潛能：卓越教學(xué)、社會流動和學(xué)生選擇》，提議建立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并將所有高等教育機(jī)構(gòu)納入統(tǒng)一的監(jiān)管體系。[4]在此基礎(chǔ)上，2016年5月，英國政府發(fā)布的高等教育白皮書《知識經(jīng)濟(jì)的成功：卓越教學(xué)、社會流動和學(xué)生選擇》指出：“OfS是一個以學(xué)生為中心的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擁有法定權(quán)力來監(jiān)管所有注冊的高等教育機(jī)構(gòu)，并引入基于風(fēng)險的監(jiān)管方法，確保保持高標(biāo)準(zhǔn)的同時，減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)?！盵5]英國缺乏有關(guān)改善高等教育監(jiān)管的立法，會導(dǎo)致問題的解決無法得到保障。[6]因此，《高等教育與研究法（2017）》（The Higher Education and Research Act 2017）的頒布，為改革高等教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了堅實保障。由此，OfS正式成立。

二、監(jiān)管措施

OfS作為代表政府的唯一高等教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在英格蘭高等教育資助委員會監(jiān)管方式的基礎(chǔ)上引入基于風(fēng)險的監(jiān)管措施，在對高等教育機(jī)構(gòu)經(jīng)費資助、教學(xué)質(zhì)量管理和學(xué)位授予權(quán)等方面顯著區(qū)別于英格蘭高等教育資助委員會。OfS創(chuàng)新監(jiān)管方式，細(xì)化監(jiān)管措施，對高等教育機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管。建立了早期預(yù)防、正式干預(yù)、嚴(yán)格懲處的系統(tǒng)性高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系。

（一）早期預(yù)防：側(cè)重于識別風(fēng)險

1.實行統(tǒng)一注冊制度，確定初始風(fēng)險等級

OfS對高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行注冊，并在注冊時對其進(jìn)行風(fēng)險評估。符合《高等教育與研究法（2017）》規(guī)定的英國高等教育機(jī)構(gòu)要向OfS申請注冊。注冊是英國高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場的唯一路徑。[7]注冊條件是OfS監(jiān)管高等教育機(jī)構(gòu)的主要工具，一系列注冊條件的設(shè)置旨在降低無法實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的風(fēng)險。高等教育機(jī)構(gòu)向OfS提出申請并提供相關(guān)證據(jù)，以此確定該高等教育機(jī)構(gòu)是否滿足初始注冊條件，高等教育機(jī)構(gòu)必須滿足注冊的最低要求才能實現(xiàn)注冊。風(fēng)險評估方法是OfS與高等教育機(jī)構(gòu)互動的核心，OfS對持續(xù)性注冊條件進(jìn)行風(fēng)險評估，以確定高等教育機(jī)構(gòu)違反一項或多項持續(xù)性注冊條件的風(fēng)險程度，風(fēng)險評估的結(jié)果為OfS是否對高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行更密集的監(jiān)測或增加更具體的持續(xù)性注冊條件提供依據(jù)。

2.與第三方機(jī)構(gòu)合作，為風(fēng)險識別提供依據(jù)

《高等教育與研究法（2017）》賦予OfS與第三方機(jī)構(gòu)合作以及共享信息的權(quán)利，主要包括英國研究與創(chuàng)新部門（UKRI）、高等教育統(tǒng)計局（HESA）和高等教育質(zhì)量保障局（QAA）。UKRI為OfS是否賦予高校學(xué)位授予權(quán)提供參考意見，若高等教育機(jī)構(gòu)未能遵守UKRI提供財政支持的條款，則影響其學(xué)位授予權(quán)評估的結(jié)果。UKRI還將調(diào)查與研究資金有關(guān)的任何變化，并告知OfS該資金的重大變化是否會增加高等教育機(jī)構(gòu)違反注冊條件的風(fēng)險。作為OfS指定的數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)，HESA代表OfS收集、提供和發(fā)布相關(guān)的定量數(shù)據(jù)，并向OfS反饋高等教育機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)質(zhì)量、可靠性和及時性信息。QAA評估高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量，并對高等教育機(jī)構(gòu)新增學(xué)位授予權(quán)進(jìn)行初步評估，評估的內(nèi)容為高等教育機(jī)構(gòu)自我評估的可信度，若QAA確定該高等教育機(jī)構(gòu)的自我評估可信度較高，則將結(jié)果反饋給OfS，OfS則在三年的觀察期內(nèi)賦予其學(xué)位授予權(quán)。

3.開展預(yù)防性評估，監(jiān)測日常風(fēng)險狀況

通過對高等教育機(jī)構(gòu)開展預(yù)防性評估，OfS及時更新高等教育機(jī)構(gòu)風(fēng)險等級。預(yù)防性評估包括常規(guī)監(jiān)測評估和隨機(jī)抽樣評估。常規(guī)監(jiān)測評估內(nèi)容包括高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)報告事件、透明度信息的可靠性和及時性等，此外，OfS還就高等教育機(jī)構(gòu)提醒學(xué)生使用獨立審裁辦公室（OIA）的方式進(jìn)行評估。OfS采用隨機(jī)抽樣的方法每年抽取5%的高等教育機(jī)構(gòu)，評估其是否符合當(dāng)前注冊條件，并更新高等教育機(jī)構(gòu)的風(fēng)險狀況。

4.建立教學(xué)卓越框架，完善教學(xué)質(zhì)量信息

自2020年起，教學(xué)卓越框架（TEF）被納入英國高等教育的監(jiān)管框架，作為規(guī)模超過500名本科生的高等教育機(jī)構(gòu)的注冊條件之一，確保高等教育機(jī)構(gòu)提供高于OfS質(zhì)量基準(zhǔn)的教學(xué)，提高教學(xué)卓越性。[8]OfS將TEF評估作為高等教育機(jī)構(gòu)層面的監(jiān)管措施之一，主要目的是為學(xué)生在選擇學(xué)校與專業(yè)上提供豐富多樣且真實可靠的教學(xué)質(zhì)量信息，提高學(xué)生可獲取信息的質(zhì)量，避免信息缺失，從而推動高等教育市場的有效競爭。[9]TEF評估結(jié)果是OfS判斷高等教育機(jī)構(gòu)是否存在違反注冊條件風(fēng)險的指標(biāo)之一，為OfS履行其監(jiān)管職能提供依據(jù)。

（二）正式干預(yù)：風(fēng)險增加時的監(jiān)管工具

1.加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測或調(diào)查，提高監(jiān)管效率

當(dāng)OfS認(rèn)為高等教育機(jī)構(gòu)違反注冊條件的風(fēng)險增加時，會對高等教育機(jī)構(gòu)提出加強(qiáng)監(jiān)測的要求，使風(fēng)險在最優(yōu)期間得到解決，減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)，提高監(jiān)管效率。例如，要求高等教育機(jī)構(gòu)提供其月度管理賬目的副本，以便OfS更密切地監(jiān)控財務(wù)狀況。[10]當(dāng)OfS需確定高等教育機(jī)構(gòu)違反注冊條件的情況是否屬實時，需對高等教育機(jī)構(gòu)提供的額外數(shù)據(jù)或信息展開調(diào)查，并根據(jù)情況的緊迫性確定合理的時間范圍，使OfS高效地處理問題。例如，2019年2月，OfS針對德蒙福特大學(xué)（De Montfort University）管理中存在的重大系統(tǒng)性風(fēng)險展開調(diào)查，過程包括分析資料、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險原因、制定解決風(fēng)險方案。[11]

2.增加降低風(fēng)險的具體持續(xù)條件，提升干預(yù)針對性

針對具體風(fēng)險領(lǐng)域，OfS增加具體持續(xù)條件②。OfS的注冊制度包含兩個注冊類別：獲得正式認(rèn)可（Approved）和獲得正式認(rèn)可（有收費上限）（Approved（fee cap）），每個注冊類別包含兩類注冊條件：一是初始和一般持續(xù)條件，二是具體持續(xù)條件。滿足注冊類別初始和一般持續(xù)條件的高等教育機(jī)構(gòu)可獲得相應(yīng)資質(zhì)，如獲得正式認(rèn)可注冊類別的高等教育機(jī)構(gòu)可獲得Tier 4舉辦許可證（Tier 4 Sponsor Licence）③。OfS審批高等教育機(jī)構(gòu)的注冊申請時，先對高等教育機(jī)構(gòu)的風(fēng)險進(jìn)行評估，再確定特定的風(fēng)險領(lǐng)域，以確保適用于高等教育機(jī)構(gòu)注冊時的具體持續(xù)條件與監(jiān)管風(fēng)險相稱。當(dāng)高等教育機(jī)構(gòu)在注冊時的具體持續(xù)條件無法應(yīng)對特定的風(fēng)險，或高等教育機(jī)構(gòu)違反具體持續(xù)條件的風(fēng)險增加時，OfS可增加具體持續(xù)條件以減輕所帶來的特定風(fēng)險。OfS將通知高等教育機(jī)構(gòu)的管理部門增加具體持續(xù)條件，管理部門可就該決定提出意見，并自收到通知的28天內(nèi)提出申訴。OfS作出最終決定后，通知高等教育機(jī)構(gòu)新增具體持續(xù)條件的生效日期，并告知如何監(jiān)督高等教育機(jī)構(gòu)對新增具體持續(xù)條件的遵守情況。[12]

3.更改學(xué)位授予權(quán)范圍，保障教育質(zhì)量

更改學(xué)位授予權(quán)范圍是OfS監(jiān)管干預(yù)的一種形式。當(dāng)高等教育機(jī)構(gòu)違反與學(xué)位授予權(quán)有關(guān)的注冊條件的風(fēng)險增加時，OfS將會通過更改學(xué)位授予權(quán)范圍，實現(xiàn)限制授予學(xué)位的目的。學(xué)位授予權(quán)限制包括學(xué)科限制和級別限制，若OfS認(rèn)為高等教育機(jī)構(gòu)在特定學(xué)科領(lǐng)域符合學(xué)位授予權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，則通過更改學(xué)位授予權(quán)范圍的方式，將權(quán)力限定在特定學(xué)科。若OfS認(rèn)為高等教育機(jī)構(gòu)在研究生課程方面不符合學(xué)位授予權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，則更改授權(quán)范圍，僅允許其授予本科生學(xué)位。若干預(yù)未能降低風(fēng)險，OfS將要求質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，包括重新評估高等教育機(jī)構(gòu)是否符合學(xué)位授予權(quán)標(biāo)準(zhǔn)以及是否需要進(jìn)行更廣泛的審查。[13]

（三）嚴(yán)格懲處：基于結(jié)果的制裁方式

1.罰款

當(dāng)高等教育機(jī)構(gòu)存在有意違反持續(xù)注冊條件、隱瞞重要信息、重復(fù)違規(guī)等情況時，OfS對該高等教育機(jī)構(gòu)實施罰款?！陡叩冉逃c研究法（2017）》規(guī)定，OfS在實施罰款時，必須考慮所針對的具體事項和罰款金額，并將罰款金額和原因通知高等教育機(jī)構(gòu)管理部門。管理部門可在自收到通知之日起的28日內(nèi)進(jìn)行申訴，以便OfS作出關(guān)于罰款的最終決定。若高等教育機(jī)構(gòu)不同意實施罰款的決定或罰款金額，可向法院提出上訴，在上訴等待期，支付罰款的要求將暫緩。上訴有四種可能的結(jié)果：法庭撤銷支付罰款的要求，確認(rèn)支付罰款的要求，改變支付罰款的要求，將是否確認(rèn)支付罰款的要求或與該決定有關(guān)事項的決定權(quán)授予OfS。[14]

2.撤銷學(xué)位授予權(quán)

根據(jù)《高等教育與研究法（2017）》，OfS有權(quán)撤銷學(xué)位授予權(quán)。當(dāng)有關(guān)于學(xué)位授予權(quán)的風(fēng)險增加，且干預(yù)未能降低風(fēng)險時，OfS將撤銷相應(yīng)的學(xué)位授予權(quán)。OfS作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保障高等教育機(jī)構(gòu)有效行使授予學(xué)位的權(quán)利。當(dāng)高等教育機(jī)構(gòu)安全行使學(xué)位授予權(quán)的能力存在風(fēng)險，且不斷升級的監(jiān)管干預(yù)未能減輕風(fēng)險時，撤銷學(xué)位授予權(quán)被認(rèn)為是合理的。[15]《高等教育與研究法（2017）》中規(guī)定了撤銷學(xué)位授予權(quán)的條件，同時規(guī)定了詳細(xì)的法定程序，OfS必須依照法定程序作出決策。此外，若高等教育機(jī)構(gòu)被取消注冊，則相應(yīng)的學(xué)位授予權(quán)也將被撤銷，以減少擁有學(xué)位授予權(quán)的高等教育機(jī)構(gòu)在監(jiān)管系統(tǒng)之外運(yùn)作對英國大學(xué)聲譽(yù)構(gòu)成風(fēng)險的可能。[16]

3.暫停注冊資格或部分權(quán)限

當(dāng)高等教育機(jī)構(gòu)違反現(xiàn)行注冊條件，且對學(xué)生利益造成重大影響時，OfS將暫停高等教育機(jī)構(gòu)的注冊資格或暫停部分權(quán)限，以減輕違規(guī)行為對學(xué)生的影響。OfS將恢復(fù)注冊資格或權(quán)限需要滿足的補(bǔ)救條件通知高等教育機(jī)構(gòu)的管理部門，管理部門根據(jù)補(bǔ)救條件采取行動，糾正違規(guī)行為。在高等教育機(jī)構(gòu)解決違規(guī)問題期間，暫停注冊資格或部分權(quán)限的決定將繼續(xù)生效，直到違規(guī)問題得到有效解決。

4.取消注冊資格

當(dāng)處以罰款或暫停注冊資格未能降低風(fēng)險時，OfS將采取取消高等教育機(jī)構(gòu)注冊資格的嚴(yán)厲制裁方式?！陡叩冉逃c研究法（2017）》規(guī)定，在OfS曾對違反現(xiàn)行注冊條件的高等教育機(jī)構(gòu)處以罰款或暫停注冊資格后，高等教育機(jī)構(gòu)再次違反該條件或OfS認(rèn)為高等教育機(jī)構(gòu)違反了某項注冊條件，而罰款或暫停注冊不足以處理該違規(guī)行為時，OfS有權(quán)取消高等教育機(jī)構(gòu)的注冊資格。[17]此外，若學(xué)生面臨的風(fēng)險較高，而使用其他干預(yù)措施不足以降低風(fēng)險時，OfS將取消高等教育機(jī)構(gòu)的注冊資格。在OfS作出決定前，高等教育機(jī)構(gòu)有權(quán)對決定本身和取消注冊資格的生效日期提出上訴，上訴有四種可能的結(jié)果：撤回取消注冊資格的決定，確認(rèn)取消注冊資格的決定，更改取消注冊的生效日期，將是否取消注冊的決定或與該決定有關(guān)事項的決定權(quán)轉(zhuǎn)交給OfS。

三、監(jiān)管特征

（一）高效的監(jiān)管機(jī)制，實時更新風(fēng)險狀況

OfS為確保監(jiān)管機(jī)制高效運(yùn)行，在以下三個方面進(jìn)行改進(jìn)。首先，以高效的方式使用自身資源，以及第三方機(jī)構(gòu)資源。OfS在初始注冊時對所有高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險評估。在日常評估過程中，采取輕觸式管理模式，只要學(xué)生獲得可靠、滿足質(zhì)量的教育成果，就盡可能地減少對高校的干預(yù)。同時，積極與第三方機(jī)構(gòu)合作，在確保制定戰(zhàn)略和方法有效的前提下，使用最少的資源。其次，依據(jù)最佳監(jiān)管實踐原則，OfS根據(jù)不同風(fēng)險等級對高等教育機(jī)構(gòu)采用不同程度的干預(yù)和制裁措施，明確責(zé)任主體，確保決策和實際相稱。最后，制定高效的監(jiān)管流程，及時反映風(fēng)險狀況。具體流程為：根據(jù)數(shù)據(jù)和可報告事件④構(gòu)建指標(biāo)；對指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險評估，風(fēng)險評估不僅包括注冊時評估、常規(guī)監(jiān)測評估，還有每年的隨機(jī)抽樣評估；根據(jù)風(fēng)險狀況進(jìn)行干預(yù)或制裁。OfS的監(jiān)管路徑相較于英格蘭高等教育資助委員會更簡潔高效。改進(jìn)后的監(jiān)管有利于OfS進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管。

（二）靈活的監(jiān)管措施，根據(jù)局勢做出判斷

監(jiān)管措施更靈活是由基于風(fēng)險的監(jiān)管方法所決定的，風(fēng)險具有不確定性，因此，也意味著監(jiān)管措施更難以明確的方式制定。OfS監(jiān)管措施的靈活性體現(xiàn)在三個方面。首先，注冊制度更靈活。在注冊時并未規(guī)定高等教育機(jī)構(gòu)必須達(dá)到的目標(biāo)上限，相反規(guī)定了最低基準(zhǔn)，采用基于風(fēng)險的監(jiān)管方法只是來監(jiān)控合規(guī)性。高等教育機(jī)構(gòu)在滿足最低基準(zhǔn)后有更大的靈活性去創(chuàng)新和追求卓越。例如，建立TEF的目的是鼓勵高等教育機(jī)構(gòu)提供高于OfS規(guī)定的質(zhì)量基準(zhǔn)后，更大程度地提高教學(xué)質(zhì)量。其次，在干預(yù)時，有關(guān)于收集證據(jù)和調(diào)查的方式更靈活。OfS要求QAA收集證據(jù)，并要求QAA在風(fēng)險增加的特定領(lǐng)域展開調(diào)查，與QAA合作的方式簡化了針對高等教育提供證據(jù)的收集流程，使調(diào)查方式更靈活。調(diào)查只關(guān)注具體關(guān)切方面，不需要展開全面審查。最后，在制裁時，OfS不會僅根據(jù)某個指標(biāo)風(fēng)險的變化作出判斷，而會考慮該制裁措施是否對學(xué)生產(chǎn)生實質(zhì)性的負(fù)面影響，且根據(jù)風(fēng)險程度，采取不同的制裁措施，使監(jiān)管措施在相對平衡的基礎(chǔ)上更具有靈活性。

（三）規(guī)范的法律監(jiān)管程序，提供統(tǒng)一監(jiān)管依據(jù)

OfS獨立于政府和高等教育機(jī)構(gòu)，《高等教育與研究法（2017）》是其唯一運(yùn)行依據(jù)?！陡叩冉逃c研究法（2017）》開始實施，以法律形式確定了OfS在行使監(jiān)管措施時應(yīng)具備的條件、程序等具有操作性的條款。《高等教育與研究法（2017）》賦予OfS職能和權(quán)力，為其監(jiān)管措施提供了法律基礎(chǔ)。OfS未建立前，監(jiān)管職能主要由英格蘭高等教育資助委員會和英國商業(yè)、創(chuàng)新與技能部（Department for Business，Innovation & Skills，BIS）混合監(jiān)管，由于不同機(jī)構(gòu)建立及運(yùn)行所依據(jù)的法律基礎(chǔ)不同，存在不必要的、重復(fù)的和繁瑣的法律程序。OfS建立后，通過整合若干機(jī)構(gòu)的高等教育監(jiān)管職能和實行注冊制度的方式，將所有注冊的高等教育機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍?！陡叩冉逃c研究法（2017）》成為主要的法律依據(jù)，法律監(jiān)管程序進(jìn)一步規(guī)范和統(tǒng)一。

（四）嚴(yán)格的監(jiān)管方式，切實保障學(xué)生權(quán)益

OfS對違規(guī)的高等教育機(jī)構(gòu)實施嚴(yán)厲懲罰，并要求相應(yīng)機(jī)構(gòu)制定學(xué)生保護(hù)計劃，以切實保障學(xué)生權(quán)益。OfS通過對高等教育機(jī)構(gòu)實施取消注冊資格的嚴(yán)厲制裁方式使其退出市場。高等教育機(jī)構(gòu)被取消注冊資格后，OfS可以取消或終止學(xué)位授予權(quán)和大學(xué)名稱。此時，在高等教育機(jī)構(gòu)不能繼續(xù)提供服務(wù)的情況下，OfS的主要職責(zé)為保障學(xué)生的權(quán)益不受損害。為避免高等教育機(jī)構(gòu)被取消注冊資格導(dǎo)致學(xué)生無法完成課程，OfS要求高等教育機(jī)構(gòu)在注冊時須制定并公布學(xué)生保護(hù)計劃，該計劃包括高等教育機(jī)構(gòu)無法正常辦學(xué)時所采取的退款和補(bǔ)償方案、應(yīng)對風(fēng)險的具體步驟，并確保緩解措施切實可行，學(xué)生學(xué)習(xí)的質(zhì)量得到有效保障。

（五）多樣化的輔助監(jiān)管機(jī)構(gòu)，協(xié)同參與風(fēng)險防控

英國高等教育監(jiān)管機(jī)制呈現(xiàn)多樣化狀態(tài)，OfS作為整個監(jiān)管機(jī)制的主線，通過法律授權(quán)，與UKRI、HESA、QAA開展合作，以共享信息，協(xié)同參與風(fēng)險防控。OfS與UKRI合作，有利于及時監(jiān)控與研究資金有關(guān)的風(fēng)險，增加研究的可持續(xù)性；與HESA合作，有利于提高收集數(shù)據(jù)的可靠性和及時性，使OfS在查看高等教育機(jī)構(gòu)的信息時具有更大的一致性、可比性和客觀性；與QAA合作，有利于及時獲取高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量信息，為OfS監(jiān)管決策提供證據(jù)，提升風(fēng)險防控的針對性。三個輔助監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工明確，各負(fù)其責(zé)，共同實現(xiàn)對高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

注釋：

①英國公平入學(xué)辦公室是促進(jìn)學(xué)生公平接受高等教育的獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要職能是收集英國大學(xué)的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)并提供更多的資源幫助弱勢學(xué)生完成高等教育課程，該機(jī)構(gòu)于2018年3月31日取消，相關(guān)職能移交學(xué)生事務(wù)辦公室。

②具體持續(xù)條件指OfS根據(jù)風(fēng)險評估對個別高等教育機(jī)構(gòu)增加的注冊條件，確保其完成注冊或維持注冊狀態(tài)。若高等教育機(jī)構(gòu)風(fēng)險水平或類型發(fā)生變化時，OfS將相應(yīng)地調(diào)整具體持續(xù)條件。

③Tier 4是一種簽證類別，是來自歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（或瑞士）以外的學(xué)生可以獲得在英國學(xué)習(xí)的簽證。外國學(xué)生要獲得來英國學(xué)習(xí)Tier 4的資格，需由持有有效Tier 4 舉辦許可證的高等教育機(jī)構(gòu)擔(dān)保。

④可報告事件指根據(jù)OfS的判斷，嚴(yán)重影響或可能嚴(yán)重影響高等教育機(jī)構(gòu)的法律形式或辦學(xué)模式，或其遵守注冊條件意愿或能力的任何事件。

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Research on Higher Education Regulatory Organizations in the UK

—Taking the Office for Students as an Example

GAO Shangqing

（Graduate School of Education， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089， China）

Abstract： Improving the regulatory mechanism of the higher education in the UK is an inevitable requirement for responding to the changes in the higher education market. Driven by the need for stronger supervision of the higher education market， the shortcomings of the existing regulatory mechanisms， and the policy of reforming the higher education regulatory agencies， the Office for Students （OfS）， a new regulatory agency， was established. The OfS has innovated the way of regulation by adopting a series of regulatory measures， including early prevention， formal intervention and strict sanctions. These regulatory measures are characterized by efficient regulatory paths， flexible regulatory measures， regulatory procedure specification， strict sanctions， and diversified auxiliary regulatory agencies.

Keywords： UK; Higher education regulatory mechanism; Office for Students

編輯 呂伊雯 ? 校對 王亭亭

作者簡介：高尚卿，北京外國語大學(xué)國際教育學(xué)院博士研究生（北京 100089）