《高等學校財務制度》修訂要點及實施路徑探析

王凱

【摘 要】 新的《高等學校財務制度》（以下簡稱新《制度》）體現(xiàn)了黨的十八大以來財政改革新精神和新成果，反映了新時代高等學校財務活動的特點和規(guī)律，對高等學校財務未來發(fā)展具有重要引領作用。文章深入分析新《制度》的改革背景、政策導向和重點要求，重點剖析理念創(chuàng)新引領下的高等學校財務制度變革，探究了新《制度》對于高等學校財務工作轉型和變革的重要影響。新《制度》落地落實是推動制度效能向治理效能轉變的過程，是推動高等學校財務工作高質量發(fā)展的過程。要更新理念，以系統(tǒng)思維構建落實新制度的有效路徑。從加強組織領導、構建預算管理新機制、落實財務專業(yè)化體制、完善國有資產管理體制、建立健全成本核算工作機制、完善財務風險防控機制、完善財務報告體系、完善財會監(jiān)督機制八個方面探索實施新《制度》的有效路徑。

【關鍵詞】 高等學校； 財務制度； 財會監(jiān)督

【中圖分類號】 G475；F235.1? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）09-0102-07

2022年6月，財政部、教育部發(fā)布新的《高等學校財務制度》（以下簡稱新《制度》），要求高等學校自發(fā)布之日起施行。新《制度》遵循新的改革要求，緊貼高等學校財務實際，著力解決現(xiàn)實問題，從理念、內容等方面對原制度進行了改革和完善，對指導高等學校財務管理，規(guī)范高等學校財務行為，防范高等學校財務風險，強化高等學校財務治理，助力高等教育事業(yè)高質量發(fā)展具有重要意義。

一、新《制度》改革背景

（一）貫徹預算管理制度改革的必然結果

黨的十八大以來，在全面深化改革精神的引領下，預算管理制度改革取得了豐碩的成果，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動力量。為深入推進預算管理制度改革，國家先后兩次對《預算法》進行了修正，并相繼發(fā)布了中發(fā)〔2018〕34號①、國務院第729令②、國發(fā)〔2021〕5號③等推進預算管理制度改革的一系列政策。預算上位法的修訂及相關政策制定，使得修訂《高等學校財務制度》迫在眉睫，改革《高等學校財務制度》是貫徹預算管理制度改革的必然結果。

（二）實施政府會計和政府綜合財務報告制度改革的迫切要求

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”。2014年，國務院以國發(fā)〔2014〕63號文批轉了財政部《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。根據方案要求，財政部發(fā)布了財庫〔2019〕56號④、財庫〔2019〕57號⑤、財庫〔2019〕58號⑥文件，為政府財務報告的編制和操作提供了方法和指南；制定了政府會計基本準則、10項具體準則、2項具體準則應用指南、1項關于會計科目和報表的政府會計制度，構成了政府會計準則制度體系。按照財會〔2018〕21號⑦文件要求，行政事業(yè)單位2019年1月1日開始實施政府會計準則制度，對修訂《高等學校財務制度》提出迫切要求。

（三）落實行政事業(yè)性國有資產管理改革的現(xiàn)實需要

為加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵轉移轉化科技成果，推進經濟提質增效升級，2015年8月全國人民代表大會常務委員會修訂《促進科技成果轉化法》。根據黨的十八屆三中全會和黨的十九大報告關于加強國有資產監(jiān)督管理的精神，國務院常務會議通過了行政事業(yè)國有資產領域的第一部行政法規(guī)——《行政事業(yè)性國有資產管理條例》（以下簡稱《條例》）。該《條例》的頒布具有里程碑意義，為健全和完善行政事業(yè)單位國有資產管理體制與機制，建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的制度與政策，注入了變革性動力，為行政事業(yè)性國有資產管理實踐賦予了新的行動指引[1]?！陡叩葘W校財務制度》亟須汲取《條例》及《促進科技成果轉化法》的改革成果，推進高等學校國有資產管理改革。

（四）執(zhí)行《事業(yè)單位財務規(guī)則》的客觀要求

財政部2022年1月7日發(fā)布第108號令，要求自2022年3月1日起實施新的《事業(yè)單位財務規(guī)則》（以下簡稱新《規(guī)則》）。事業(yè)單位財務規(guī)則是事業(yè)單位財務制度體系的最高層次，是事業(yè)單位財務制度制定的主要基礎和依據，對事業(yè)單位財務制度具有統(tǒng)馭和指導作用。高等學校作為公益性事業(yè)單位，其財務制度理應根據新《規(guī)則》進行相應改革。高等學校財務制度改革既要遵循新《規(guī)則》對事業(yè)單位的共性規(guī)定，同時又要體現(xiàn)高等學校個性要求。由此，財政部會同教育部于2022年6月在依據新《規(guī)則》新要求的基礎上，結合高等學校財務工作實際，對原《高等學校財務制度》（以下簡稱原《制度》）進行了修訂。因此，改革《高等學校財務制度》是執(zhí)行新《規(guī)則》的客觀要求。

二、新《制度》的修訂要點

（一）加強黨對財務工作的領導，保持財務工作正確的政治方向

新《制度》強調“高等學校財務工作實行黨委領導下的校（院）長負責制”，這在歷次的修訂中尚屬首次，堅持黨對財務工作的領導是財務工作服從服務于高校發(fā)展的根本政治保證[2]，保證高等學校財務工作的政治方向。習近平總書記指出：“黨是總攬全局、協(xié)調各方的，經濟工作是中心工作，黨的領導當然要在中心工作得到體現(xiàn)”[3]?！案叩葘W校財務工作實行黨委領導下的校（院）長負責制”是習近平總書記關于“加強黨對經濟工作的全面領導”的重要論述在高等學校的集中體現(xiàn)，也是高等學校財務領域加強黨的領導的科學總結[4]，體現(xiàn)了黨中央對新時代高等學校財務工作的高度重視，同時也對新時代高等學校財務工作提出了更高更嚴的政治要求。高等學校要把黨和國家的各項決策部署落實到財務工作中，始終保持財務工作正確的政治方向。高等學校財務工作不僅是業(yè)務工作，更兼具政治要求，既要從政治高度，從管黨治黨的要求出發(fā)，嚴守國家財經紀律和財經規(guī)矩，為依法治校把好關；也要通過“預算杠桿”平衡和調節(jié)學校的資源，優(yōu)化支出結構和資源配置方式，提高資金、資源的使用效益，實現(xiàn)高等學校高質量發(fā)展；還要通過會計核算和會計監(jiān)督職能，規(guī)范學校經濟和業(yè)務活動，建立健全科學高效的制衡和監(jiān)督體系，提升財務治理能力和治理水平。

（二）強化財務領導專業(yè)化要求，提升財務專業(yè)化管理水平

新《制度》對高等學校協(xié)助校（院）長管理學校財務工作的副校級行政領導專業(yè)性要求進行了強調，這與原《制度》規(guī)定有所不同。新《制度》強調，無論高等學校是否設置總會計師崗位協(xié)助校（院）長管理學校財務工作，都要求協(xié)助校（院）長管理學校財務工作的副校級行政領導應具有“財務管理背景”。為進一步強化高等學校財務專業(yè)化管理，新《制度》明確強調高等學校一級財務機構負責人應具備“專業(yè)背景”，這與國家會計法規(guī)對單位會計機構負責人的專業(yè)要求相一致，如《會計法》第三十八條規(guī)定“擔任單位會計機構負責人（會計主管人員）的，應當具備會計師以上專業(yè)技術職務資格或者從事會計工作三年以上經歷”。財務領導專業(yè)化能力是提升高等學校財務管理水平的重要支撐。習近平總書記指出“我國經濟發(fā)展到今天這樣水平，做好經濟領導工作，必須有專業(yè)化能力支撐”[3]。進入新時代，高校經濟活動不斷增強，面臨的經濟業(yè)務更加復雜多變，對財務領導專業(yè)化能力提出了更高要求。高校財務管理的高層領導者和高級管理者必須具有強大的戰(zhàn)略設計能力和財務設計能力，要成為既具備戰(zhàn)略思維又富有專業(yè)實踐經驗和創(chuàng)新能力的復合型領軍人才。強化高等學校財務領導專業(yè)化，有利于規(guī)范高等學校財務管理，提高高等學校財務政策執(zhí)行力，提升高等學校財務工作專業(yè)化管理水平。

（三）全面實施預算績效管理，提高資金使用效益

新《制度》改革了原制度“實施績效評價”的任務要求，提出“全面實施績效管理”新的任務要求，強化預算過程管理，拓展了高等學?？冃Ч芾淼纳疃扰c廣度，是績效管理從局部到全面、從單一環(huán)節(jié)到全過程的拓展[5]，這一轉變的背后，是對預算管理過程的準確把握和對績效管理全面實施的科學理解。新增“全面加強預算績效管理，提高資金使用效益”的規(guī)定，遵循了預算管理改革的新精神，講成本，求效益，重結果，強約束，更新了高等學校預算管理理念，改變了高等學校過去只注重預算執(zhí)行進度即預算執(zhí)行率，不關注預算執(zhí)行效果的做法，從制度層面，強化資金使用效果和收益，強調花錢要有成績、成效，否則是要問責的。強調績效管理重在“全”，要求預算績效管理實施的對象、范圍、過程要“全”，績效指標不但包括財務指標也包括非財務指標，既要有定量的也要有定性的指標。從制度的變化中可以看出，“績效”概念逐步由虛向實，由價值管理為主向價值與實物管理并重轉變[6]，是一種概念升級，也在逐步滿足事業(yè)單位對業(yè)財融合的內在需求。高等學?！邦A算績效管理”不再僅是項目支出后進行單一的“績效評價”，而是將績效管理理念充分融入高等學校預算管理，貫穿到項目規(guī)劃、入庫、執(zhí)行和后續(xù)監(jiān)督整個過程中，及時針對各種管理問題提出合理的改進方案，解決實際工作中的“兩張皮”問題，實現(xiàn)預算與績效融合管理。將績效管理作為完善高校治理的突破口和實施手段，通過績效問責機制，促進資源合理配置，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，提升財務治理水平和服務質量，推動高等學校高質量發(fā)展。

（四）加大預算統(tǒng)籌力度，增強預算安排的合理性

新《制度》新增了“未納入預算的收入不得安排支出”“高等學校應當將專用基金納入預算管理”的規(guī)定，新增預算支出全部實行項目庫管理的規(guī)定，同時把“預算調整”改為“預算調劑”。遵循了新《預算法》“無預算、無支出”原則和國發(fā)〔2021〕5號文關于“加強部門和單位預算管理”“強化部門和單位收入統(tǒng)籌管理”等要求，有效解決目前高等學校存在預算統(tǒng)籌力度不夠、預算控制偏軟、“過緊日子”意識不強、預算約束不足、資源配置效率不高、沒能真正把有限的資源用在“刀刃”上等問題。預算支出通過項目庫管理，加大了預算統(tǒng)籌力度，即把項目當作預算管理的基本單位，將所有預算支出均按照項目的方式歸集到預算項目庫中，對項目采取全生命周期管理，高等學?？梢砸?guī)范和完善項目庫管理體系，合理優(yōu)化財政預算資金的支出結構與支出方向，按照項目的輕重緩急安排預算，突出保障重點，增強預算安排的合理性[5]，最大限度地發(fā)揮了資金的使用效益。

（五）強化風險預警和控制機制，有效防范財務風險

新《制度》增加了“風險預警和控制”機制，“如實反映依法舉借債務情況”的規(guī)定，把“不得違反規(guī)定舉借債務”細化為“不得違反規(guī)定融資”，增加了“不得以任何方式直接或間接替地方政府及其部門融資或者提供擔保，嚴禁新增地方政府隱性債務”的規(guī)定，銜接了新《規(guī)則》修訂的內容。強調高等學校舉債應“公開、透明”，“公開的同時增加透明度，像陽光照進玻璃房一樣，一目了然，一切暗箱操作暴露無遺，有了知情權就便于監(jiān)督機構、新聞媒體、廣大群眾行使監(jiān)督權，高等學校平安財務就有了保障”[7]。2010年國家出臺化解高等學校債務相關政策意見，高等學校債務化解工作取得了一定成效，但隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，國家對高等學校的投入已無法滿足高等學校擴招和內涵式發(fā)展對經費的實際需求，一些省份高等學校債務出現(xiàn)反彈趨勢。2016年江蘇省55所高校（包括高職院校）中，有銀行貸款的學校占比為83.6％，其中28所省屬本科院校年末貸款總余額尚有84.11億元（一所學校貸款余額最高為15.23億元）[8]；2017年末，福建公辦高校債務余額33.94億元；2018年末，廣西高校債務余額78.66億元[9]。高等學校負債辦學是一把“雙刃劍”，合理的負債規(guī)模有利于促進高等教育事業(yè)的健康發(fā)展，但負債規(guī)模過大，沉重的債務負擔可能引發(fā)職工福利待遇降低、高層次人才流失、學生培養(yǎng)質量下降等“教育風險”。習近平總書記多次強調，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險是金融工作的永恒主題。要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，著力防范化解重點領域風險，著力完善金融安全防線和風險應急處置機制”。新修訂的內容是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，對高等學校舉借債務及為地方政府或其他部門提供融資擔保存在的潛在財政風險及隱性債務風險從制度層面進行了規(guī)范和應對，強化高等學校財務風險預警和控制機制，有效防范高等學校債務風險。

（六）加強和規(guī)范資產管理，促進科技成果轉化

新《制度》對資產管理內容進行了修訂，對資產概念重新作了界定，由“占有或使用”擴展為“直接支配”，突破了高等學校資產類別界限，拓展了資產外延，將高等學校管理的用于履行公共管理職能和提供基本公共服務的“政府儲備物資、公共基礎設施、保障性住房、文物文化資產”納入管控范疇，夯實了全口徑資產管理基礎。為適用預算管理改革要求，刪除了“零余額賬戶用款額度”。針對高等學校資產管理工作基礎薄弱，資產管理與會計核算存在嚴重脫節(jié)、資產賬實不符等問題，新《制度》增加了設置國有資產臺賬、明確資產使用人和管理人的崗位責任，貨幣性資產損失核銷，達到交付使用狀態(tài)的在建工程應在不超過1年的最長期限內辦理竣工決算及資產交付使用的規(guī)定。新增了資產安全完整及使用效率的要求，強化資產使用管理；新增資產配置、使用和處置管理，資產權屬辦理登記的規(guī)定；對需要配置資產的，明確優(yōu)先采用調劑方式配置；擴大了資產盤點范圍，盤點范圍不再特指存貨和固定資產兩類資產，新增了編制“行政事業(yè)性國有資產管理情況報告”的要求。規(guī)范資產管理流程，強化資產使用效能，硬化資產責任約束，優(yōu)化資產配置方式，加強資產監(jiān)督管理，進一步落實政府“過緊日子”要求。增加科技成果轉讓、許可或者作價投資的收入留作本單位使用的規(guī)定，提升高等學校及科研人員科技成果轉化的積極性，促進高等學校國有資產管理更好地為科技成果轉化提供服務；強調國有資產對外投資需按規(guī)定的權限和程序進行，對股權實行統(tǒng)一監(jiān)管，對外投資需要滿足資產保值增值和單位事業(yè)發(fā)展的需要。從制度層面規(guī)范國有資產對外投資程序和后續(xù)管理，有效降低投資風險，防止國有資產流失，提高投資效益；增加了對共享國有資產給予合理補償?shù)囊?guī)定，鼓勵高等學校國有資產共享共用，提高資產使用效率。

（七）實行成本核算，提升資源配置效果

《改革方案》提出“條件成熟時，推行政府成本會計，規(guī)定政府運行成本歸集和分攤方法等，反映政府向社會提供公共服務支出和機關運行成本等財務信息”，“政府成本會計的建設與實施是全面推進預算績效管理、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求”[10]，政府會計準則制度的全面實施為高等學校開展成本核算提供所需要的權責發(fā)生制下的財務會計信息，《事業(yè)單位成本核算基本指引》（財會〔2019〕25號）為高等學校開展成本核算提供了基本原則和方法。為此，新《制度》在銜接新《規(guī)則》相關規(guī)定基礎上，刪除了原《制度》成本費用管理內容，新增高等學校可以根據需要，實行成本核算，成本核算按照相關規(guī)定執(zhí)行的要求。這里所指的按照相關規(guī)定執(zhí)行，就是按照《事業(yè)單位成本核算具體指引——高等學?！愤M行成本核算。開展成本核算，有助于衡量高等學校運行效率和資金使用效果，為全面開展預算績效管理提供成本信息支持；有助于高等學校發(fā)現(xiàn)或找到資源消耗的重點（關鍵）環(huán)節(jié)，提高開展成本管理活動的針對性，提升資源配置效率和資金使用效益；有助于高等學校確定教學、科研成本投入，為科技成果轉化、學費標準定價及成本補償提供準確依據。

（八）拓寬財務報告內容，提升財務報告質量

為適用政府會計改革的要求和銜接新《規(guī)則》的需要，新《制度》第十一章對原《制度》第十二章內容進行結構性調整，修訂后的相關規(guī)定與原《制度》已不再具有可比性，章節(jié)名稱也由原來“財務報告和財務分析”改為“報告和分析”，對信息披露提出了更高的要求。在政府會計“雙報告、雙基礎、雙功能”的管理框架下，新《制度》要求高等學校應向主管部門、財政部門及其他報告使用者提供決算報告和財務報告，向相關使用者提供管理會計報告；體現(xiàn)了政府會計改革對高等學校財務管理的內在要求，強調高等學校的財務信息披露既要反映預算收支結余等方面的流量變化，還要反映資產、負債等等方面存量變化，以及收入、費用等高等學校成本管理方面的信息。要求高等學校會計要素的確認、計量、記錄、報告必須遵循政府會計準則制度的要求，由此，新《制度》將“事業(yè)基金”調整為“非財政撥款結余”，新《制度》和原《制度》中的財務報告名稱相同但由于編制基礎不同，反映的內容完全不同。新《制度》明確指出財務報告內容包括財務分析。在財務分析指標中新增“財務運行能力”指標，改變了高等學校以前只注重財務管理情況和財務狀況指標的分析，忽視對資金籌集、運營等綜合能力指標的分析。新《制度》新增決算報告內容，以反映高等學校年度預算收支執(zhí)行結果等信息，強調決算報告編制基礎是收付實現(xiàn)制；明確指出決算報告內容包括決算報表和決算分析。決算分析包括收支預算執(zhí)行分析、資金使用效益分析和機構人員情況等；決算分析指標包括反映預算管理、結轉結余情況、收支結構、資金使用效益等方面的指標，新《制度》把資金使用效益指標作為決算分析指標，改變過去只提資金投入不講資金效益的片面性，更加關注高等學校的投入產出[5]，體現(xiàn)了約束理論在高等學校運營管理中的運用。新增管理會計報告內容，管理會計報告是反映高等學校內部控制、績效管理、國有資產管理、成本管理等信息，并以提供決策和管理支持為目標。引入管理會計報告，為深化管理會計在高等學校的應用奠定了基礎。

（九）強化財務監(jiān)督，提升財務治理水平

新《制度》新增預算編制、執(zhí)行的“規(guī)范性”“合理性”，報告的“準確性”“專用基金的管理情況”，資產管理“安全性”“對附屬單位財務管理情況進行監(jiān)督”等內容和規(guī)定。對預算編制、執(zhí)行的“規(guī)范性”“合理性”進行監(jiān)督，強調預算編制、執(zhí)行要遵循規(guī)范的程序和標準，依據預算的目標和要求完成預算支出，避免出現(xiàn)預算編制脫離實際、預算支出隨意等問題。對報告“準確性”監(jiān)督，強調報告反映的信息的精準度，要真實、客觀、可靠；對“專用基金的管理情況”監(jiān)督，是針對近年來審計過程中發(fā)現(xiàn)的一些高等學校存在擠占挪用專用基金，違規(guī)計提使用專用基金等問題而提出的，加強對專用基金監(jiān)視和管理；對資產管理“安全性”的監(jiān)督，是針對目前絕大多數(shù)高等學校存在資產管理基礎薄弱、賬實不符、資產流失嚴重等問題而采取的進一步強化管理的措施；增加“對附屬單位財務管理情況進行監(jiān)督”的規(guī)定，是由于高等學校附屬單位種類較多，性質較復雜，普遍存在財務制度不健全、財務管理粗放、產權關系不清晰、財務信息不公開等問題，對其監(jiān)督以確保附屬單位與高等學校的發(fā)展戰(zhàn)略相一致，提升高等學校內部治理水平。新增編制和報送內部控制報告的規(guī)定，是貫徹落實財會〔2017〕1號⑧關于內部控制報告編制和報送有關精神，推進依法治校的基本要求；新增遵守財經紀律即黨的經濟紀律和遵守國家統(tǒng)一財務管理制度的規(guī)定，要求高等學校要安全合規(guī)高效地使用各項財政資金，要認識到財經紀律、制度的“高壓線”是不可觸碰的，從法律、制度層面強調高等學校的法定義務；新增對違法違規(guī)行為依法追究相應責任的規(guī)定，把黨風廉政建設和反腐倡廉融入到高等學校財務制度中，是貫徹落實習近平法治思想，以制度建設為抓手，推進依法治校的具體體現(xiàn)。

三、新《制度》實施路徑探索

黨的二十大報告強調要“加快建設高質量教育體系”，明晰了高質量發(fā)展的主題主線，為新時代高等教育發(fā)展指明了目標和方向。財務是單位治理的基礎，高等教育高質量發(fā)展離不開高質量財務的保障和支撐，高等學校財務制度的創(chuàng)新和改革是高等學校財務高質量發(fā)展的不竭動力，是持續(xù)推動高等學校高質量發(fā)展的關鍵。新《制度》是高等學校財務領域一次理論創(chuàng)新和制度變革，反映了新時代高等學校財務活動的特點和規(guī)律，是對以前高等學校財務成果的總結，也是對高等學校財務未來發(fā)展的引領，對高等學校高質量發(fā)展必然產生深刻、全局性影響。高等學校應以新《制度》為指導，堅持以高質量發(fā)展為中心，以更高的站位推進財務工作的轉型和變革，充分發(fā)揮財務在高等學校治理改革中的支撐、助力和引導作用；要深刻把握新《制度》出臺的重要意義、政策導向和實踐要求，充分挖掘吸收新《制度》的政策動能，推動制度效能向治理效能轉變，更新思想理念，主動適應百年未有之大變局之下高等教育面臨的新形勢新要求，充分把握高等學校財務工作新發(fā)展階段的特點和要求，將推進高等學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化與落實新《制度》結合起來，以系統(tǒng)思維構建落實新《制度》的有效路徑。

（一）加強組織領導

高等學校要強化組織領導，推動新《制度》落實落地。高等學校領導要提高政治站位，發(fā)揮“頭雁效應”，帶頭學習和領悟新《制度》政策導向和目標要求，要深刻認識到財務制度的規(guī)范是推進高等學校財務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎和保證；要加強宣傳和引導，在全校范圍內組織開展專題培訓工作，邀請相關專家進行政策解讀，通過門戶網站、信息平臺、宣傳手冊、知識競賽等渠道、方式宣傳和普及新《制度》，切實增強制度意識，提高學習和落實新《制度》的自覺性；依據新《制度》要求對本單位財務制度進行修訂，對目前執(zhí)行中的其他相關財務制度進行梳理，發(fā)現(xiàn)與新《制度》有沖突，應及時廢止或修訂。各級財務機構負責人，按照職責分工原則，在加強和組織本部門財務人員對新《制度》培訓研討的同時，要結合高等學校實際情況，制定完成新《制度》規(guī)定的各項財務管理任務切實可行的方案。

（二）構建預算管理新機制

高等學校應轉變預算管理理念，夯實預算編制基礎，將各類收支納入預算管理，落實“無預算不支出”的原則，嚴控一般性支出，強化預算硬約束。預算支出嚴格實行項目庫管理，增強預算支出的合理性、規(guī)范性。徹底改變預算管理“重分配、輕管理，重使用、輕績效”的觀念，解決績效管理中存在的浮于表面、流于形式等問題，提高高等學校預算績效管理水平。高等學校應樹立全面預算績效管理觀念，著眼預算管理頂層設計，落實預算改革新要求，強化預算過程管理，改進“結果評價”為“結果評價”與“過程評價”相結合[11]，積極探索預算管理新思路，強化“績效”引領作用，構建校內各部門分工負責、通力合作、協(xié)同聯(lián)動“業(yè)財融合”預算管理新機制，建立健全全過程預算績效管理考核評價機制，硬化績效責任約束，強化績效管理成果應用，提升資金配置使用效益。

（三）落實財務專業(yè)化體制

財務專業(yè)化體制是財務管理工作的基礎。隨著高等學校財務管理工作日益復雜化，財務工作不再僅是簡單的記賬算賬等工作，而是以財務會計為基礎、管理會計為支柱、業(yè)財融合為目標的大財務，要通過會計核算，管控辦學成本，提高資金使用績效；優(yōu)化資產配置，提高資產使用效率；通過財務內部控制，防范和化解財務風險，最終實現(xiàn)風險控制和價值創(chuàng)造。強化財務專業(yè)化體制，是建設現(xiàn)代大學的客觀要求。高等學校應落實新《制度》要求選配既有很大的政治責任，又有很強的理財專業(yè)能力[12]的人擔任總會計師（或副校級領導），選拔具有財務專業(yè)背景，精通高等學校財務管理的人員擔任財務一級機構負責人，制訂滿足高等學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求的財務人員隊伍建設中長期規(guī)劃，按照職業(yè)化、專業(yè)化要求，合理確定和優(yōu)化財務人員隊伍規(guī)模和結構，加強財務人員政治、文化、管理、財務等理論知識體系建設，提升財務人員的政治站位和業(yè)務理論水平，適用新形勢下高等學校財務改革和發(fā)展對高素質財務人才的需要。

（四）完善國有資產管理體制

習近平總書記指出，國有資產資源來之不易，是全國人民的共同財富。國有資產管得怎么樣、用得好不好，關乎國之命脈、人民福祉。高等學校應按照習近平總書記指示精神和《條例》要求，加強國有資產管理，完善國有資產管理制度體系，制定相應配套制度，盤點梳理與《條例》沖突的制度文件，對其進行修訂或廢除，推進《條例》落實落地；建立科學的資產配置標準體系，嚴格按照標準要求配置資產，完善資產共享共用機制，探索搭建電子公物倉平臺，聚集同類閑置資產信息，定期更新發(fā)布可供調劑資產清單，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調配，打通部門資產調劑通道，實現(xiàn)資產反復循環(huán)利用，有效減少財政在資產新增配置上的開支[13]。完善國有資產績效評價體系，按照全面實施預算管理要求，科學設置資產管理績效評價指標，創(chuàng)新開展國有資產管理績效評價，突出評價結果的導向作用，實現(xiàn)預算與資產管理效果掛鉤；健全國有資產管理內部控制體系，利用信息化手段，加強對國有資產購置、入庫、領用、報廢、處置等流程監(jiān)管，強化國有資產使用管理情況報告制度；加強國有資產管理隊伍體系建設，建設一支素質過硬、專業(yè)能力強的國有資產管理隊伍，保障國有資產管理水平持續(xù)提升。

（五）建立健全成本核算工作機制

高等學校應充分認識成本核算的重要作用，建立健全成本核算工作機制。高等學校應按照《事業(yè)單位成本核算具體指引——高等學校》提供的成本框架體系開展成本核算，應深入理解成本核算和財務核算之間內在關系，夯實財務核算基礎，理順會計科目與成本核算項目之間的勾稽關系，建立健全業(yè)務數(shù)據標準[14]。高等學校應全面進行資產、負債項目的清查核實，以滿足成本歸集和分配過程中的信息需求[10]；建立完善的內部控制來保證成本信息的完整性和可靠性[10]；推進業(yè)務部門和財務部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，加強和改進成本數(shù)據的收集、記錄、整理、傳輸方式和手段；推進成本核算系統(tǒng)開發(fā)，實現(xiàn)成本核算系統(tǒng)與財務會計系統(tǒng)、預算會計系統(tǒng)對接，針對每一經濟事項輸入，各自系統(tǒng)會做出相應的賬務處理，提高成本核算的效率和準確性；加強成本核算專業(yè)人才儲備，為開展成本核算奠定堅實的人才基礎。

（六）完善財務風險防控機制

近年來，受疫情、減稅降費政策等影響，財政收支矛盾凸顯，國家對高等學校的投入規(guī)模受到一定影響，高等學校既要落實中央“過緊日子”的決策部署，還要加快“雙一流”建設，走內涵式發(fā)展道路。在“節(jié)流”同時也要“開源”，多渠道籌措辦學經費以彌補資金不足，資金來源的多元化帶來的不確定性因素也隨之增加，由此出現(xiàn)的負面效應很難估計，因此，高等學校財務管理必須樹立風險理財觀念。高等學校應堅持量力而行、風險可控，程序規(guī)范、公開透明、風險預警等原則舉借和管理債務，嚴格規(guī)范借款審批程序，配備專人負責財務風險預警分析工作，制訂償債計劃，編制償債預算表，將償債納入預算管理，盡可能地規(guī)避和防范財務風險。高校理財?shù)牡拙€或最低要求是防范財務風險，確保資金安全運行[15]，高等學校應加強內部控制建設，優(yōu)化完善財務風險防控機制，筑牢風險防控底線，掌控財務管理和會計核算流程風險點，保證高等學校財務規(guī)范、安全、有序運行。

（七）完善財務報告體系

政府會計改革重構高等學校會計管理模式，改革了原來單一的會計核算基礎，重建了新的高等學校會計方法體系，強化了財務會計功能，規(guī)范了會計核算流程，拓展了核算內容和核算范圍，對高等學校的財務信息報告的質量和內容也提出了新要求，進一步強化了政府對于高等學校公共資源使用的主體責任，明確了政府等利益相關者對財務信息披露的要求[16]。高等學校應按照新《制度》規(guī)定，依據政府會計“雙報告”的報告體系要求，完善財務報告體系。高等學校報告必須反映政府會計改革對高等學校財務管理的內在要求，要編制以權責發(fā)生制為基礎的財務報告，體現(xiàn)資產、負債等存量變化，反映高校財務狀況和運行效率；還要編制以收付實現(xiàn)制為基礎的決算報告，體現(xiàn)預算收支結余的流量變化，反映高校年度預算收支結果；也要編制滿足相關使用者需要的管理會計報告，反映高等學校成本管理、國有資產管理、績效管理等情況。要建立健全財務分析和決算分析指標體系，充分披露高校財務風險、財務發(fā)展能力，資金使用效益、收支結構信息。加強對高等學校財務信息披露的監(jiān)督與管理，提高高等學校財務信息披露質量和水平。

（八）完善財會監(jiān)督機制

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會重要講話中，將財會監(jiān)督納入了以黨內監(jiān)督為主導的黨和國家監(jiān)督體系，對財會監(jiān)督提出了新的定位和更高的要求，為新時代加強財會監(jiān)督指明了方向[17]。沒有財會監(jiān)督就沒有高校財務高質量發(fā)展，財會監(jiān)督是保障高校財務高質量的第一道關口[18]。高等學校應嚴格貫徹落實2023年《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》[19]精神，充分認識新時代對財會監(jiān)督賦予的內涵，轉變財會監(jiān)督的理念，即從強調合法合規(guī)性轉變到在合法合規(guī)基礎上更加突出績效監(jiān)督的理念，從事后監(jiān)督向事前、事中、事后的全過程監(jiān)督轉變，從只關注財務數(shù)據的監(jiān)督向財務活動與業(yè)務活動并重轉變，從關注財務風險向推進高等學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉變[20]。要建立健全內部控制體系，明確財會監(jiān)督的原則、主體、客體、方式、內容；建立審計、紀檢、監(jiān)察等部門協(xié)同聯(lián)動、貫通協(xié)調監(jiān)督工作機制，實現(xiàn)監(jiān)督信息和監(jiān)督結果共享，充分發(fā)揮財會監(jiān)督的效能；還要充分利用現(xiàn)代信息技術，實現(xiàn)對業(yè)務、財務活動實時監(jiān)測，風險活動自動預警等在線監(jiān)管功能，提高財會監(jiān)督效率和效果。

四、結語

《高等學校財務制度》是高等學校財會制度體系的重要構成；是高等學校從事財務管理，實施績效管理的準則和依據；是高等學校規(guī)范財務行為，實行財務治理的重要制度保障。新《制度》是在適用國家財政預算管理、政府會計制度改革，行政事業(yè)性國有資產管理改革及事業(yè)單位財務規(guī)則改革的背景下對原《制度》進行改革和創(chuàng)新。筆者通過對新《制度》改革要點“加強黨對財務工作的領導，強化財務領導專業(yè)化要求，全面實施預算績效管理”等進行深入分析，結合高等教育面臨的新形勢進行深入思考，從“加強組織領導，構建預算管理新機制，落實財務專業(yè)化體制，完善國有資產管理體制，建立健全成本核算工作機制，完善財務風險防控機制，完善財務報告體系，完善財會監(jiān)督機制”八個方面探索實施新《制度》的有效路徑，助力新《制度》落實落地。新制度，新起點，可以預期，通過新《制度》的實施，必將進一步提升高等學校財務管理、治理能力，促進高等教育事業(yè)高質量發(fā)展。●

【參考文獻】

［1］ 盧飛鳳.以法治建設引領全面深化行政事業(yè)性國有資產管理改革一全面深入學習貫徹《行政事業(yè)性國有資產管理條例》［J］.行政事業(yè)資產與財務，2021（21）：1-4.

［2］ 王靜梅.高等教育高質量發(fā)展視域下高校財務轉型路徑［J］.綠色財會，2022（10）：5-7.

［3］ 中共中央宣傳部 國家發(fā)展和改革委員會.習近平經濟思想學習綱要［M］.北京：人民出版社，學習出版社，2022：6.

［4］ 喬春華.高校財務領域改革開放40年的輝煌成就與經驗［J］.教育財會研究，2018（10）：3-11.

［5］ 趙早早，韓曉明，黃婕，等.新《事業(yè)單位財務規(guī)則》出臺：如何做實績效管理與財務監(jiān)管？［J］.財政監(jiān)督，2022（4）：40-53.

［6］ 代偉.高校業(yè)財融合實施路徑研究——以資產管理業(yè)務為例［J］.財會通訊，2022（12）：131-135.

［7］ 喬春華.論高校平安財務——學習習近平“平安中國”的體會［J］.教育財會研究，2021（4）：13-19.

［8］ 王衛(wèi)星，王爽.高校總會計師制度的實施效用與政策建議——基于江蘇省試點高校的調查［J］.商業(yè)會計，2017（22）：4-6.

［9］ 謝寶峰，劉金林.高等院校債務風險的成因及其防范對策研究——以廣西壯族自治區(qū)為例［J］.南寧師范大學學報（哲學社會科學版），2019，40（6）：61-72.

［10］ 趙西卜，邵貞棋，張強.中國政府成本會計框架體系研究［J］.會計研究，2021（6）：3-18.

［11］ 喬春華.論高校預算績效過程評價［J］.會計之友，2022（14）：148-153.

［12］ 喬春華.對公辦高?？倳嫀焹芍匦缘乃伎迹跩］.中國總會計師，2017（6）：41-42.

［13］ 黃亮.落實《行政事業(yè)性國有資產管理條例》主要路徑分析［J］.行政事業(yè)資產與財務，2022（9）：4-5.

［14］ 陳奕冰.《具體指引》為高等學校成本核算落地見效指明方向［N］.中國會計報，2022-11-04（007）.

［15］ 喬春華.新中國高校財務領域壯麗70年的基本經驗與主要啟示［J］.教育財會研究，2019（10）：3-12.

［16］ 秦書亞，王善軍.政府會計制度改革下高效財務信息披露體現(xiàn)研究——基于利益相關者視［J］.齊魯珠壇，2021（1）：22-25.

［17］ 財政部福建監(jiān)管局.關于構建新時代財會監(jiān)督體系的思考——基于52家中央單位問卷調查分析［EB/OL］.（2021-10-14）［2022-12-14］ http：//fj.mof.

gov.cn/dcyj/202110/t20211014_3758393.htm.

［18］ 喬春華.論高校財務高質量發(fā)展［J］.教育財會研究，2020（8）：59-74.

［19］ 中共中央辦公廳，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》［EB/OL］.（2023-02-15）［2023-02-19］ http：//www.gov.cn/zhengce/2023-02/

15/content_5741628.htm.

［20］ 王小力，鄭勇.高等學校加強內部財會監(jiān)督思考［J］.教育財會研究，2022（6）：11-13.