治理能力現(xiàn)代化視閾下河北省現(xiàn)代化服務(wù)型政府建設(shè)研究

摘要：新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化為服務(wù)型政府建設(shè)理論和實(shí)踐提供了新環(huán)境、新目標(biāo)和新要求。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要圍繞現(xiàn)代化服務(wù)型政府的基本概念與建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行研究。本文基于治理能力現(xiàn)代化對(duì)河北省服務(wù)型政府的建設(shè)現(xiàn)狀和存在問(wèn)題進(jìn)行分析，提出建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型政府的新概念，并從優(yōu)化組織架構(gòu)、構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)、完善配套設(shè)施等方面提出了優(yōu)化河北服務(wù)型政府建設(shè)的具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：治理能力現(xiàn)代化；服務(wù)型政府；公共服務(wù)

自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家的公共行政改革成為一股熱潮，政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，即從重視物的管理向重視人的服務(wù)和管理轉(zhuǎn)變，行政管理型政府向以服務(wù)為核心的公共治理型轉(zhuǎn)變，主張通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高行政效率，從而使政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府建設(shè)已成為各國(guó)共識(shí)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)需求發(fā)生了變化，我國(guó)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始了有關(guān)服務(wù)型政府建設(shè)的理論和實(shí)踐探索，[1]尤其是在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革和發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題更加突出，政府與公眾之間的矛盾日益凸顯，出現(xiàn)了大量需要政府解決的公共事務(wù)，為政府職能和實(shí)踐提供了新環(huán)境、新目標(biāo)和新要求。因此，建設(shè)服務(wù)型政府是必要的，是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的前提下，從實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一總目標(biāo)出發(fā)，全面深化改革，堅(jiān)持依法行政，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

一、文獻(xiàn)回顧

美國(guó)是世界上最早開(kāi)始探索服務(wù)型政府建設(shè)的國(guó)家，也是建設(shè)服務(wù)型政府最積極的國(guó)家之一，20世紀(jì)70年代美國(guó)進(jìn)行以政府效率為中心的改革，民主、平等、協(xié)作等價(jià)值理念成為當(dāng)代西方社會(huì)主流價(jià)值觀，認(rèn)為政府是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，其功能是積極維護(hù)社會(huì)利益、建立合理的結(jié)構(gòu)、提供優(yōu)良服務(wù)、提供質(zhì)量保證、防止腐敗和貪污、對(duì)公民進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。[2]我國(guó)大部分學(xué)者認(rèn)為服務(wù)型政府建設(shè)分為兩個(gè)階段：起步階段和正在發(fā)展階段。劉熙瑞 （2002）認(rèn)為從20世紀(jì)80年代初到21世紀(jì)初是服務(wù)型政府萌芽階段，在此期間確定了服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)，以行政管理體制改革為主要內(nèi)容的服務(wù)型政府建設(shè)得到了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。[3]21世紀(jì)之后隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，對(duì)服務(wù)型政府的要求也逐漸提升，如薄貴利、呂毅品 （2020）提出追求高質(zhì)量服務(wù)型政府的目標(biāo)。[4]通過(guò)學(xué)者的觀點(diǎn)變化不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)在不同時(shí)代背景下，服務(wù)型政府的目標(biāo)與要求也有所差別。

對(duì)現(xiàn)有學(xué)者的研究?jī)?nèi)容進(jìn)行歸納發(fā)現(xiàn)，我國(guó)服務(wù)型政府概念的提出雖然相對(duì)較晚，但理論成果十分豐富，理論與實(shí)踐相互補(bǔ)充，服務(wù)型政府的概念也隨著治國(guó)理政的發(fā)展不斷與時(shí)俱進(jìn)。[5]同時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)在建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中存在以下幾個(gè)方面困境：第一，缺乏系統(tǒng)性。服務(wù)型政府建設(shè)內(nèi)容相對(duì)較多，缺少系統(tǒng)整理與分類。第二，缺少有效監(jiān)督與評(píng)估。服務(wù)型政府在提供服務(wù)過(guò)程中的服務(wù)質(zhì)量難以準(zhǔn)確評(píng)估，部門(mén)間協(xié)調(diào)溝通不暢，容易出現(xiàn)低效率的工作表現(xiàn)。第三，缺少匹配的基礎(chǔ)設(shè)施以及針對(duì)政府提供服務(wù)的反饋平臺(tái)，不能及時(shí)有效地了解群眾意見(jiàn)，最終造成服務(wù)型政府建設(shè)的滯后性。

二、服務(wù)型政府

（一）服務(wù)型政府的三大角色

1.社會(huì)主體的服務(wù)者

中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨是堅(jiān)持以人為本，全心全意為人民服務(wù)，要求政府堅(jiān)持人民至上，把人民放在最高位置，貫徹群眾路線，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，永遠(yuǎn)把滿足人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，這說(shuō)明治理能力現(xiàn)代化下服務(wù)型政府扮演的角色是 “公共服務(wù)員”而非高高在上的 “領(lǐng)導(dǎo)者”。

2.公正環(huán)境的創(chuàng)造者

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。解決矛盾的辦法是 “做大蛋糕”，政府為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造條件就要建立良好的政治和法律環(huán)境。[6]為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的快速發(fā)展保駕護(hù)航，用環(huán)境來(lái)集聚資源、吸納要素。

3.利益公平分配者

社會(huì)財(cái)富分配公平是人民生活水平全面提高的關(guān)鍵。在社會(huì)治理過(guò)程中會(huì)面臨整體利益與局部利益的矛盾、政府主導(dǎo)與公民參與的矛盾、政府推動(dòng)與群眾認(rèn)同的矛盾等，要公平地解決這些矛盾，就要建立符合人民利益需要的長(zhǎng)效管理機(jī)制。[7]轉(zhuǎn)變政府職能推動(dòng)社會(huì)財(cái)富的合理分配，政府在這一過(guò)程中需要以公平正義為標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)好各類組織與社會(huì)公眾的利益訴求和矛盾。

（二）服務(wù)型政府的目標(biāo)

政府服務(wù)現(xiàn)代化是滿足人民群眾的公共服務(wù)需求與民主參與需求，完善公共服務(wù)體系，加快公共服務(wù)型政府建設(shè)。治理能力現(xiàn)代化下的服務(wù)型政府建設(shè)則是以治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為目標(biāo)，以建設(shè)服務(wù)型政府為抓手，提升政府的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力、服務(wù)效率、服務(wù)水平和公共管理水平。[8]因此，治理現(xiàn)代化下的服務(wù)型政府建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，要經(jīng)歷觀念轉(zhuǎn)變、體制改革、職能轉(zhuǎn)變等一系列的改革。

三、河北省現(xiàn)代化服務(wù)型政府建設(shè)成效

河北省已初步建立了比較完善的服務(wù)型政府體制框架和運(yùn)行機(jī)制，并取得了一定成效。

（一）行政事務(wù)有效解決

堅(jiān)持依法行政，深化行政審批制度改革。當(dāng)前河北省省、市、縣三級(jí)行政許可事項(xiàng)精簡(jiǎn)比例相對(duì)較高，同時(shí)規(guī)范了各項(xiàng)行政事務(wù)。建立了健全的行政權(quán)力清單制度，嚴(yán)格規(guī)范了行政權(quán)力運(yùn)行流程，完善了權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。推進(jìn)了重點(diǎn)領(lǐng)域改革，“證照分離”“多證合一”等改革取得重要進(jìn)展。推進(jìn)了綜合執(zhí)法體制改革和相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。加強(qiáng)了市場(chǎng)監(jiān)管能力建設(shè)，市場(chǎng)監(jiān)管體系逐漸完善。

（二）制度改革不斷推進(jìn)

深入推進(jìn)行政審批制度改革，深化政務(wù)公開(kāi)。河北省在行政審批制度改革方面做了大量工作，取得了顯著成效。[9]在改革期間取消了大量審批權(quán)限；行政審批部門(mén)間的工作效率不斷提升；群眾對(duì)于行政審批效率滿意度也不斷提升。

（三）公務(wù)員隊(duì)伍不斷完善

加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，提高服務(wù)意識(shí)和能力。河北省著手健全完善制度、強(qiáng)化培訓(xùn)、激勵(lì)考核等措施，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

（四）廉政建設(shè)逐漸深入

加強(qiáng)了廉政建設(shè)，政府公信力持續(xù)增強(qiáng)。當(dāng)前河北省深入推進(jìn)政府系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，加強(qiáng)廉潔政府和廉政文化建設(shè)，大力整治 “四風(fēng)”問(wèn)題，在全省范圍內(nèi)開(kāi)展了公共資源交易領(lǐng)域等突出問(wèn)題專項(xiàng)整治，不斷規(guī)范政府采購(gòu)、土地使用權(quán)出讓等公共資源交易活動(dòng)。[10]扎實(shí)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)等突出問(wèn)題專項(xiàng)整治，完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法案件。持續(xù)開(kāi)展 “三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等專項(xiàng)治理，進(jìn)一步加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。

四、河北省現(xiàn)代化服務(wù)型政府的問(wèn)題與原因

（一）建設(shè)問(wèn)題

政府的行政管理體制不順，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。政府行政管理體制是指各級(jí)政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)的組織、制度、機(jī)制等要素構(gòu)成的整體，是行政管理活動(dòng)的體制結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境，包括其內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置等組織要素。通過(guò)文獻(xiàn)及相關(guān)政策的分析得出，河北省政府內(nèi)部行政管理體制在組織架構(gòu)上還存在條塊分割和部門(mén)分割現(xiàn)象嚴(yán)重、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、行政部門(mén)和機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、職能交叉、行政制度改革不平衡、監(jiān)督制約機(jī)制不健全等問(wèn)題。

政府職能定位不清晰，政府服務(wù)職能發(fā)揮不足。當(dāng)前我國(guó)政府職能主要包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。雖然河北省政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管兩個(gè)方面職能發(fā)揮得比較充分，但社會(huì)管理和公共服務(wù)職能發(fā)揮得還不夠，形成了一種重管理輕服務(wù)、重微觀輕宏觀的相對(duì)固定的管理模式，導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變不到位、效能低下等問(wèn)題。

公共服務(wù)體制不健全，政府服務(wù)水平相對(duì)較低。公共服務(wù)是政府提供給社會(huì)成員的一種福利，也是政府履行公共職能的重要方式。盡管河北省各級(jí)政府取得了一些成效，但總體上仍然存在著整體投入不足、質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。

（二）原因剖析

1.政治體制影響。從我國(guó)傳統(tǒng)行政體制來(lái)看，傳統(tǒng)行政學(xué)中認(rèn)為行政效率和經(jīng)濟(jì)效率是相對(duì)立的。但當(dāng)前省內(nèi)在建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型政府過(guò)程中兩者并非對(duì)立關(guān)系而是相互促進(jìn)。由于現(xiàn)階段我國(guó)政治體制改革尚未完成，很大程度上制約了河北省服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程。

2.法制建設(shè)滯后。法制建設(shè)是政府各項(xiàng)工作得以開(kāi)展的基礎(chǔ)和保障，但當(dāng)前河北省政府制定政策法規(guī)的積極性不高，行政立法質(zhì)量不高，也缺乏科學(xué)有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。

3.配套設(shè)施不健全。當(dāng)前河北省政府工作績(jī)效難以真實(shí)評(píng)估，缺少相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，公共服務(wù)提供者的職能定位不夠明確，工作的執(zhí)行過(guò)程難以真正得到有效監(jiān)督，同時(shí)接受服務(wù)的人民群眾沒(méi)有有效的意見(jiàn)反饋渠道與平臺(tái)。

4.專業(yè)人才缺乏。河北省政府工作人員大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的專業(yè)培訓(xùn)，部分服務(wù)提供者不具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)。

五、現(xiàn)代化服務(wù)型政府的優(yōu)化建議

（一）完善現(xiàn)代化服務(wù)型政府的組織架構(gòu)

協(xié)調(diào)和規(guī)范政府組織的運(yùn)作，將各項(xiàng)行政職能科學(xué)地分解到各部門(mén)和每個(gè)工作崗位，建立以法治為基本保障、以社會(huì)組織和公眾廣泛參與為主要方式的服務(wù)型政府模式。優(yōu)化政府組織的結(jié)構(gòu)，對(duì)政府部門(mén)組織架構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化整合，科學(xué)、合理地配置權(quán)力，優(yōu)化公共服務(wù)資源，滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的公共需求。明確職責(zé)，提高效能，進(jìn)一步深化改革，調(diào)整職能，健全機(jī)制，加快服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程。

完善責(zé)任追究機(jī)制，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相關(guān)制度，確保問(wèn)責(zé)工作有序、有效進(jìn)行。政府部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)政府組織的監(jiān)督，使之更好地服務(wù)于社會(huì)和公眾。

（二）構(gòu)建河北省現(xiàn)代化服務(wù)平臺(tái)

加強(qiáng)政府信息公開(kāi)，拓寬公共服務(wù)渠道。把政府信息公開(kāi)納入法治化軌道，完善政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)體系，明確規(guī)定各部門(mén)職責(zé)和義務(wù)，建立健全政府信息發(fā)布制度和監(jiān)督的法律保障機(jī)制，進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度和信訪制度。

加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下政府管理創(chuàng)新的研究。加快建設(shè)網(wǎng)上辦事大廳和網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)，借助信息化技術(shù)服務(wù)，更好地促進(jìn)政府公共服務(wù)水平提升，加快服務(wù)型政府建設(shè)步伐。

（三）推進(jìn)現(xiàn)代化服務(wù)型政府的配套設(shè)施建設(shè)

加快電子政務(wù)建設(shè)。深化 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。加強(qiáng)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與國(guó)家、省級(jí)各部門(mén)互聯(lián)互通、資源共享，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門(mén)審批業(yè)務(wù)協(xié)同辦理。深化數(shù)據(jù)資源共享應(yīng)用，提高行政許可和公共服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理率，優(yōu)化完善 “冀時(shí)辦”移動(dòng)應(yīng)用程序。

建立科學(xué)的政績(jī)考核體系。強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，加大對(duì)民生領(lǐng)域投入的力度。增加公共服務(wù)領(lǐng)域資金投入，做好經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌管理工作。

六、結(jié)束語(yǔ)

服務(wù)型政府應(yīng)在扮演參與社會(huì)治理與提供公共服務(wù)的多重角色中學(xué)會(huì)自我調(diào)節(jié)，合理分配社會(huì)資源并不斷適應(yīng)社會(huì)需求。當(dāng)前河北省建設(shè)服務(wù)型政府雖已取得階段性成果，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中的一些問(wèn)題，必須毫不動(dòng)搖地加大職能轉(zhuǎn)變的力度，確保服務(wù)型政府參與社會(huì)治理等政府行為的順利實(shí)施與開(kāi)展，不斷提升政府的服務(wù)水平與服務(wù)質(zhì)量，早日實(shí)現(xiàn)政府職能全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的目標(biāo)。

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基金項(xiàng)目： 河北師范大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)研究基金“京津冀協(xié)同背景下新型職業(yè)農(nóng)民培育模式與就業(yè)問(wèn)題研究” （項(xiàng)目編號(hào)：S2017B13）。

作者簡(jiǎn)介： 周瑾，女，漢族，山東德州人，管理學(xué)博士，法政與公共管理學(xué)院副教授，研究方向：人才培育、鄉(xiāng)村治理；

賈毅蒙，女，漢族，河北定州人，碩士研究生，研究方向：行政管理、鄉(xiāng)村治理。