印尼城市貧困治理中的甘榜問(wèn)題

摘要：國(guó)家獨(dú)立和戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)促進(jìn)了印尼城市化的迅速發(fā)展，但城市貧困問(wèn)題日益嚴(yán)峻，改善非正式的甘榜居住區(qū)成為印尼政府城市貧困治理的重要手段。印尼政府采取了包括貧民窟清理與改造、公共住房開(kāi)發(fā)等城市更新措施試圖解決甘榜問(wèn)題，這些措施發(fā)揮了一定的積極作用，但也存在諸多的問(wèn)題。1974年，世界銀行開(kāi)始在印尼進(jìn)行以非正式居住區(qū)改善為主的貧困治理項(xiàng)目，作為世界上第一個(gè)城市貧民窟改造計(jì)劃，MHT-KIP采取了就地升級(jí)和“自下而上”的多元化治理方式，加強(qiáng)對(duì)甘榜醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等方面的援助，該項(xiàng)目或可對(duì)發(fā)展中國(guó)家的城市貧困治理提供某種參考。

關(guān)鍵詞：印尼；可持續(xù)發(fā)展；甘榜治理；多元化治理；KIP項(xiàng)目

印尼作為東南亞地區(qū)快速城市化的代表，其城市化衍生了一系列城市貧困問(wèn)題，集中體現(xiàn)為甘榜問(wèn)題。甘榜是大多數(shù)東南亞城市居民居住的主要聚落類型，往往面臨基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的匱乏、就業(yè)不足、環(huán)境退化、健康風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。1974年后世界銀行開(kāi)始為印尼的甘榜改善提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的援助，作為世界上第一個(gè)城市貧民窟改造項(xiàng)目，Mohammed Husni Thamrin（MHT-KIP）在住房、經(jīng)濟(jì)、教育以及衛(wèi)生醫(yī)療等方面都取得了較為顯著的成效，本文以該項(xiàng)目為切入點(diǎn)梳理印尼對(duì)解決甘榜問(wèn)題的嘗試。

一、印尼甘榜問(wèn)題的由來(lái)及其治理背景

傳統(tǒng)爪哇語(yǔ)言中的 “Kampung”通常用于形容東南亞城市周圍發(fā)展起來(lái)的半城市半村莊形態(tài)的居住區(qū)，常見(jiàn)于印尼、馬來(lái)西亞和新加坡等地，房屋多是用傳統(tǒng)和現(xiàn)代材料混合建造起來(lái)的人口密集的單層或疊屋。印尼獨(dú)立后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)了城市化的快速發(fā)展，生活在城市地區(qū)的人口比例從1961年的15.5%上升到1990年的31.2%。作為世界上人口最稠密的地區(qū)之一，印尼60%以上的人口集中居住在僅占全國(guó)面積7%的爪哇島上，人口密度每平方千米高達(dá)753人。[1]過(guò)度城市化還使 “首位城市”雅加達(dá)的情況更加嚴(yán)峻，全國(guó)11%以上的人口集中在面積僅占全國(guó)0.03%的雅加達(dá)，低收入居民因住房供應(yīng)緊張和經(jīng)濟(jì)能力有限而無(wú)法負(fù)擔(dān)宜居的住處，貧民窟、棚戶區(qū)等非正規(guī)的自發(fā)性定居成為城市貧困居民解決住房需求的獨(dú)特方式。

甘榜是印尼城市貧困的縮影。1976年印尼的消費(fèi)支出調(diào)查顯示，至少65%的城市人口的人均收入低于絕對(duì)貧困線，而其中27%以上貧困人口都居住在甘榜。甘榜基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足：甘榜房屋中44%是由竹子、泥土建成的棚戶，32%則是由一些臨時(shí)和永久材料的組合建成的半永久房屋。這些房屋聚集在毗連的區(qū)域內(nèi)，通常只有一個(gè)集體衛(wèi)生間供10—30戶家庭共用，不良的通風(fēng)條件限制了清潔空氣的流通，使肺結(jié)核、流感和腦膜炎等疾病很容易在甘榜社區(qū)間傳染。由于供水和排水系統(tǒng)不足，排泄物和工業(yè)廢水都通過(guò)馬路兩邊的露天溝渠排放，而47%的甘榜居民直接飲用井水或河水，加劇了水源性疾病對(duì)甘榜人口健康的威脅：印尼是世界上霍亂發(fā)病率最高的國(guó)家之一，肺炎、兒童營(yíng)養(yǎng)不良、支氣管炎、肺結(jié)核、風(fēng)濕熱等慢性健康問(wèn)題突出。雅加達(dá)近40%的土地都低于海平線，基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏使甘榜遭受洪水、風(fēng)暴潮、地震、海嘯等災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于城市其他區(qū)域居民。

甘榜問(wèn)題對(duì)于印尼乃至整個(gè)東南亞來(lái)說(shuō)都是城市發(fā)展中難以忽視的問(wèn)題，隨著城市化的發(fā)展和城市不平等問(wèn)題的突出，世界銀行和聯(lián)合國(guó)人居署越來(lái)越重視城市貧困治理，努瓦阿圖、坦桑尼亞、盧旺達(dá)、肯尼亞等國(guó)都有針對(duì)城市貧困居民的援助項(xiàng)目，貧困治理對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展意義重大。

二、印尼甘榜治理的早期嘗試及KIP計(jì)劃的啟動(dòng)

20世紀(jì)50年代至60年代，東南亞國(guó)家對(duì)貧民窟治理的方式較為單一，大多數(shù)國(guó)家都采取拆除非正規(guī)的住房并建造現(xiàn)代性的公共住宅出售或出租給原居民的方式，然而拆遷政策并不適用于解決所有城市的貧困問(wèn)題，緊隨拆遷之后的是政府大規(guī)模公共投資和市政建房，并非所有國(guó)家都有足夠強(qiáng)大的能力完成如此龐大的公共出資和管理項(xiàng)目。

就印尼來(lái)看，早在蘇加諾執(zhí)政時(shí)期就希望將雅加達(dá)建設(shè)成現(xiàn)代化的世界性都市。1960年印尼發(fā)布了第一份雅加達(dá)城市空間規(guī)劃，為了給亞運(yùn)會(huì)場(chǎng)館讓位，政府拆除了雅加達(dá)近20%的甘榜，僅1960年至1962年，被驅(qū)逐的甘榜居民就達(dá)到了4.7萬(wàn)人。政府在雅加達(dá)周邊建立了大量現(xiàn)代性的簡(jiǎn)裝公寓安置甘榜居民，然而這些耗費(fèi)數(shù)十億美元的住房項(xiàng)目入住率不到25%。雅加達(dá)30%—50%的城市勞動(dòng)力受雇于非正規(guī)部門(mén)或從事家庭經(jīng)營(yíng)的小作坊，傳統(tǒng)甘榜社區(qū)的土地用途集居住、社會(huì)交往和非正規(guī)經(jīng)濟(jì)于一體，簡(jiǎn)裝公寓僅僅提供了一定的生活空間而沒(méi)有提供創(chuàng)收活動(dòng)的機(jī)會(huì)。貧困是驅(qū)逐政策不可避免的后果，70%以上的甘榜居民只能選擇遷往鄰近的、尚未拆除的甘榜，導(dǎo)致這些甘榜環(huán)境更加惡劣。

甘榜問(wèn)題的根源在于貧困，在國(guó)家無(wú)力解決住房需求的情況下，非正規(guī)居住區(qū)既是城市貧困的后果也可能成為解決方案。種族隔離的歷史因素、快速發(fā)展的城市化、人口增長(zhǎng)迅速且分布極端不均等原因共同構(gòu)成了印尼甘榜泛濫的現(xiàn)象。印尼大約85%的住房開(kāi)發(fā)由居民完成，甘榜早已成為印尼城市的主要特征，它覆蓋了雅加達(dá)70%的建筑面積，在容納城市貧民方面展示出巨大的力量，因此從提供住房方面來(lái)說(shuō)甘榜最大的問(wèn)題不在于它的數(shù)量而是質(zhì)量。在雅加達(dá)省長(zhǎng)阿里·薩迪金主政下，甘榜改善計(jì)劃 （Kampung Improvement Programme，KIP）開(kāi)始啟動(dòng)，該計(jì)劃旨在于1969年至1974年第一個(gè)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃期內(nèi)，改善雅加達(dá)甘榜的基礎(chǔ)設(shè)施，如新建或改良原有的道路及建造化糞池、集體廁所、洗滌和沐浴設(shè)施等。這一時(shí)期的甘榜改善由政府主導(dǎo)，由于財(cái)政資金有限，對(duì)甘榜的改善缺乏全面性，盡管KIP在資金、管理方式和治理規(guī)劃上都不如世界銀行介入甘榜問(wèn)題后產(chǎn)生的影響大，但它意味著印尼政府對(duì)甘榜治理的方式實(shí)現(xiàn)了從驅(qū)逐到就地升級(jí)的轉(zhuǎn)變。

三、世界銀行的介入與MHT-KIP項(xiàng)目的實(shí)施

20世紀(jì)70年代后，發(fā)展中國(guó)家城市化最為突出的一個(gè)問(wèn)題是包括貧民窟在內(nèi)的非正規(guī)住區(qū)的持續(xù)存在和增加，世界銀行進(jìn)行評(píng)估后決定給予印尼4.383億美元的貸款，目的是幫助印尼政府制定以改善住房為主的城市減貧發(fā)展計(jì)劃，該項(xiàng)目被命名為Muhmmad Husni Thamrin，簡(jiǎn)稱MHT-KIP。

（一）住房改造和社區(qū)公共服務(wù)改善

世界銀行首先面對(duì)的問(wèn)題是如何改善甘榜居民對(duì)住房以及基本公共服務(wù)需求的赤字。1974年，印尼政府建立了三個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)解決雅加達(dá)的住房問(wèn)題：國(guó)家住房管理局制定國(guó)家住房政策；國(guó)家住房發(fā)展公司負(fù)責(zé)在城市提供低成本住房；國(guó)家儲(chǔ)蓄銀行提供抵押貸款。針對(duì)薩迪金時(shí)期基礎(chǔ)設(shè)施分布的不均勻性，MHT-KIP采用了新的標(biāo)準(zhǔn)取代了原先不太靈活的區(qū)域范圍標(biāo)準(zhǔn)：規(guī)定了按照甘榜家庭分布數(shù)量而不是每公頃基礎(chǔ)設(shè)施的最低水平來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要求所有的甘榜住宅周圍125米之內(nèi)都應(yīng)該有自來(lái)水管道、住宅周圍100米之內(nèi)必須有緊急服務(wù)車道等。MHT-KIP還要求教育和醫(yī)療資源也應(yīng)該根據(jù)人口集群提供，要求每6 000個(gè)居民居住區(qū)內(nèi)建造一所至少能容納500名學(xué)生且步行可達(dá)的學(xué)校，至少每3萬(wàn)人就應(yīng)該有一所提供全面醫(yī)療服務(wù)的大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

MHT-KIP通過(guò)社區(qū)組織形式最大限度地使公眾參與甘榜改善過(guò)程。以印尼第二大城市泗水為例，在為社區(qū)修建公共廁所和盥洗池等設(shè)施時(shí)，社區(qū)需要為平均每12戶家庭提供一套廁所和洗浴設(shè)備，居民繳納清潔和設(shè)施維護(hù)費(fèi)用；針對(duì)垃圾處理問(wèn)題，由項(xiàng)目組負(fù)責(zé)對(duì)雅加達(dá)和泗水的甘榜提供手推車和垃圾箱，當(dāng)?shù)馗拾裆鐓^(qū)通過(guò)每月或每周一次籌集資金支付垃圾收集人員的薪資；指導(dǎo)居民社區(qū)參與社區(qū)環(huán)境保護(hù)，包括向居民提供樹(shù)苗、定期輪流清理社區(qū)排水溝等。MHT-KIP對(duì)防洪設(shè)施的改善也取得了進(jìn)展，排水系統(tǒng)的增加顯著改善了雨季洪水對(duì)甘榜的影響，受洪水影響的甘榜從48.8%降至12.2%。泗水實(shí)現(xiàn)了社區(qū)捐款與政府資金的配合，社區(qū)捐款通常高達(dá)所需預(yù)算的50%，1974—1982年，MHT-KIP僅用20%城市建設(shè)預(yù)算成功地改善了537個(gè)甘榜，為60%的城市人口提供了體面的居住環(huán)境。

（二）衛(wèi)生治理和保健服務(wù)體系的改善

不良的身體素質(zhì)和疾病限制了生產(chǎn)力的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)居民身體素質(zhì)的改善需要將更高標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施建設(shè)與營(yíng)養(yǎng)醫(yī)學(xué)投入相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生診所現(xiàn)代化、社區(qū)衛(wèi)生干部培訓(xùn)和營(yíng)養(yǎng)方案制訂的專業(yè)化。20世紀(jì)70年代印尼的嬰兒死亡率為11.6%（在一些甘榜中甚至達(dá)到了20%以上）；80%的家庭飲食嚴(yán)重不足，7歲以下兒童中有37%營(yíng)養(yǎng)不良，17%嚴(yán)重營(yíng)養(yǎng)不良。

MHT-KIP對(duì)居民身體素質(zhì)同樣給予了關(guān)注。以三寶壟為例，該市賦權(quán)社會(huì)團(tuán)體建立了綜合醫(yī)療保健中心 （Posyandu）和官方的家庭福利組織 （PKK），向社區(qū)招收志愿者并對(duì)社區(qū)成員進(jìn)行了計(jì)劃生育、營(yíng)養(yǎng)、疫苗接種等基本醫(yī)療培訓(xùn)。綜合醫(yī)療保健中心管理的診所每月組織一至兩次的社區(qū)會(huì)診，對(duì)那些生長(zhǎng)速度低于 “紅線”的兒童進(jìn)行檢查和補(bǔ)充喂養(yǎng)，包括分發(fā)維生素、鈣片等；此外診所還負(fù)責(zé)為孕婦做孕期檢查并向其提供醫(yī)療建議，對(duì)孕婦、嬰幼兒實(shí)施疫苗接種，為家庭主婦提供健康烹飪和營(yíng)養(yǎng)搭配意見(jiàn)。綜合醫(yī)療保健中心的建立填補(bǔ)了低收入社區(qū)醫(yī)療保健服務(wù)的巨大缺口，標(biāo)志著印尼從治療醫(yī)學(xué)轉(zhuǎn)向預(yù)防醫(yī)學(xué)。從20世紀(jì)60年代末至90年代，公共保健中心從1 250個(gè)增至7 000個(gè)，嬰兒出生的死亡率從1967年的14.5%下降至1993年的5.8%。[2]在營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)方面，從20世紀(jì)60年代初到20世紀(jì)80年代末，印尼人均卡路里與蛋白質(zhì)攝入量分別增長(zhǎng)45%和50%，預(yù)期壽命從41歲增加到61歲，提高了50%。

（三）甘榜的教育、技術(shù)和人力資源培訓(xùn)的改善

甘榜問(wèn)題的根源是就業(yè)不足和貧困，MHT-KIP對(duì)于甘榜經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣給予了關(guān)注。20世紀(jì)60年代末的印尼是世界上最貧窮的國(guó)家之一，年人均收入僅50美元，全國(guó)60%以上的人口生活在絕對(duì)貧困中，甘榜居民大都缺乏專業(yè)化的知識(shí)和技術(shù)，非正式勞務(wù)尤其是家庭作坊對(duì)于缺乏學(xué)歷和資本的甘榜居民來(lái)說(shuō)是重要的謀生手段。MHT-KIP制定了 “突出的甘榜”計(jì)劃以挖掘社區(qū)的經(jīng)濟(jì)特色和發(fā)展?jié)摿?，?“一村一產(chǎn)品”的口號(hào)下，每個(gè)甘榜都發(fā)展了特色的家庭企業(yè)，如專門(mén)從事糕點(diǎn)制作的 “米糕甘榜”、從事電機(jī)制作的 “發(fā)電機(jī)甘榜”、從事垃圾回收的 “回收甘榜”等。

針對(duì)甘榜家庭企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、資金薄弱等特點(diǎn)，MHT-KIP項(xiàng)目通過(guò)提供低息貸款、社區(qū)培訓(xùn)、產(chǎn)品推廣等方式來(lái)支持甘榜家庭小企業(yè)的發(fā)展。1984年印尼全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查顯示，雅加達(dá)有大約47.3%的家庭收入低于城市地區(qū)的平均收入，這個(gè)數(shù)值到1992年下降到41.4%，而在未進(jìn)行改善的甘榜地區(qū)則增長(zhǎng)到了54.5%。1979年后，MHT-KIP開(kāi)始推行到印尼國(guó)內(nèi)其他城市，世界銀行與印尼政府在城市貧困治理方面的合作推動(dòng)了城市貧困居民住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、環(huán)境等方面的改善，對(duì)于印尼城市貧困治理意義重大。

四、KIP計(jì)劃下印尼甘榜治理的模式及成效

時(shí)至今日，MHT-KIP依然被視為最具影響力的貧民窟改造項(xiàng)目之一，它為改善城市貧困問(wèn)題提供了一種可復(fù)制且成本效益高的方法，在國(guó)際上得到了廣泛認(rèn)可，越南、柬埔寨、泰國(guó)和印度此后也開(kāi)始推廣社區(qū)參與式的城市貧困治理模式。1991年泗水獲得了聯(lián)合國(guó)人居署、聯(lián)合國(guó)人類住區(qū)會(huì)議頒發(fā)的世界人居獎(jiǎng)，2018年李光耀世界城市獎(jiǎng)承認(rèn)KIP“成功地匯聚了社區(qū)的大力支持和公民參與，實(shí)現(xiàn)社區(qū)與當(dāng)?shù)卣芮泻献鲗⒏拾窀脑斐汕鍧嵉纳a(chǎn)環(huán)境這一舉措是緩解城市貧困的一個(gè)鼓舞人心的模式”。

非正式居住區(qū)改造自20世紀(jì)70年代以來(lái)已成為發(fā)展中國(guó)家普遍采用的城市治理方式，MHT-KIP相較傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型貧困治理的成功之處在于就地升級(jí)的理念和多元參與的治理方式。發(fā)展中國(guó)家由于資金有限、非正式居住區(qū)面積大以及貧困人口眾多等原因難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模拆建，在國(guó)家無(wú)力解決住房需求的情況下，非正規(guī)居住區(qū)實(shí)際上是解決住房危機(jī)問(wèn)題的 “答案”。MHT-KIP從規(guī)劃開(kāi)始就以現(xiàn)場(chǎng)升級(jí)原則為指導(dǎo)，滿足人口對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中賦權(quán)社區(qū)和非政府組織，通過(guò)自助方式改善住房和生活條件，鼓勵(lì)社區(qū)和非政府組織參與基礎(chǔ)設(shè)施和日常環(huán)境的維護(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蘇加諾時(shí)期建筑更新成本均攤到雅加達(dá)甘榜居民身上約為3 200美元，與每人23美元的MHT甘榜房屋改造成本的比率達(dá)到140∶1，1982年甘榜改善計(jì)劃結(jié)束時(shí)，近500萬(wàn)城市貧困人口的生活條件受惠于KIP項(xiàng)目。

這充分反映了MHT-KIP通過(guò)鼓勵(lì)甘榜居民參與社區(qū)管理、實(shí)現(xiàn)甘榜房屋原地升級(jí)的方式相較于驅(qū)逐貧民窟的城市更新計(jì)劃顯然更具成本效益，能惠及更多的城市貧困人口。社區(qū)參與顯著增加了居民對(duì)甘榜的認(rèn)同和主人翁意識(shí)，催生了更靈活、高效的社區(qū)組織，擴(kuò)大了地方政府、規(guī)劃辦公室和住房局等機(jī)構(gòu)在物質(zhì)、財(cái)政和人力方面的資源基礎(chǔ)，相對(duì)于政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)社區(qū)改造方案更為經(jīng)濟(jì)、高效。

五、結(jié)束語(yǔ)

作為東南亞地區(qū)最大的經(jīng)濟(jì)體和東南亞唯一的G20成員國(guó)，印尼與我國(guó)之間的合作前景十分廣闊。作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)積極參與全球貧困治理，通過(guò)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、精準(zhǔn)扶貧、體制改革等方式實(shí)現(xiàn)了貧困人口全面脫貧，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)對(duì)極端貧困和饑餓的消滅，世界銀行的MHT-KIP項(xiàng)目或可對(duì)中國(guó)進(jìn)一步參與印尼乃至東南亞的城市貧困治理提供一定的參考。

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[2] 溫北炎.印度尼西亞的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].廣州：暨南大學(xué)出版社， 1997.

作者簡(jiǎn)介： 林珺琳，女，漢族，福建福州人，碩士研究生在讀，研究方向：世界史（美國(guó)史方向）。