基層數(shù)字治理助力城市精細(xì)管理

一、城市治理精細(xì)化的基層困境

城市治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要依托。作為城市治理的最小單元，基層治理的精度與效度決定了城市治理現(xiàn)代化的整體進(jìn)程。在訴求復(fù)雜多元與風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)驟發(fā)的現(xiàn)代社會，基層政府面臨著雙重治理困境：一是轄區(qū)人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、居民利益結(jié)構(gòu)多元、社會風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)多重的結(jié)構(gòu)性困境；二是基層政府條塊分割、權(quán)責(zé)不對等、治理資源不足、反饋響應(yīng)不靈等功能性困境。而作為城市精細(xì)化治理的試驗(yàn)場與立足點(diǎn)，基層政府承載著人民群眾高度期待和上級政府高度重視的雙重壓力。

如何在雙重壓力下破解基層政府的雙重治理困境亟待有效解決。學(xué)界從權(quán)責(zé)與技術(shù)視角提出了兩類解決方案：一是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，強(qiáng)調(diào)通過權(quán)力下放、執(zhí)法下移等方式解決基層政府面臨的權(quán)責(zé)倒掛問題，激發(fā)基層政府活力；二是數(shù)字賦能，通過平臺運(yùn)行與治理機(jī)制的融合，實(shí)現(xiàn)基層治理從“粗放邏輯”到“質(zhì)量邏輯”的轉(zhuǎn)換。在數(shù)字時(shí)代，融媒體、平臺治理、數(shù)據(jù)分析等數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展與融合應(yīng)用，為城市精細(xì)化治理帶來治理工具的革新與迭代。數(shù)字技術(shù)如何嵌入基層治理并破解基層治理困境，基層數(shù)字治理如何縱深發(fā)展以促進(jìn)城市治理精細(xì)化，成為當(dāng)前基層治理的重要理論課題與現(xiàn)實(shí)議題。本文以北京市朝陽區(qū)雙井街道為例，從接訴即辦改革的基層治理實(shí)踐出發(fā)，對此予以透視和解答。

二、基層數(shù)字治理促進(jìn)城市治理精細(xì)化的思路設(shè)計(jì)

數(shù)字治理具有實(shí)時(shí)性、透明性、包容性、便捷性，包括平臺綜合治理、大數(shù)據(jù)智能分析、融媒體信息交互、監(jiān)測設(shè)備監(jiān)控等信息通信技術(shù)與智能工具的融合?；鶎用媾R“上面千條線，下面一根針”的層級治理壓力，以及群眾海量訴求、矛盾利益多元的社會治理期待。因此，推動城市治理重心和配套資源下沉基層，加快基層數(shù)字技術(shù)革新，是推進(jìn)城市精細(xì)化治理的必由之路?？蓮膬?nèi)部整合與外部協(xié)同兩方面開展基層數(shù)字治理實(shí)踐。

（一）內(nèi)部整合

內(nèi)部整合的目的在于科層機(jī)制內(nèi)部形成整體性治理。整體性治理能夠通過協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制等緩解基層政府的傳統(tǒng)事務(wù)處理困境，避免以完成任務(wù)為導(dǎo)向而陷入“表?！薄皶！保鉀Q條塊分割引發(fā)的資源、權(quán)力和業(yè)務(wù)碎片化難題。數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理，可以提供統(tǒng)一平臺，整合內(nèi)部資源，革新監(jiān)管方式，通過重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管、過程留痕監(jiān)督、辦事流程重構(gòu)等方式提升主動治理能力，推動城市治理精細(xì)化。

重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管。環(huán)境質(zhì)量、交通秩序、公共物品監(jiān)管、垃圾治理等是與民生息息相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域，對這些領(lǐng)域的高效治理能力體現(xiàn)了城市的精細(xì)化治理水平。高清攝像頭、物聯(lián)網(wǎng)感知、移動監(jiān)測儀、動態(tài)熱力圖等系列治理工具可以實(shí)時(shí)采集交通堵塞、違章停車、環(huán)保指數(shù)等信息，并通過終端顯示屏直觀呈現(xiàn)，減少信息層層傳遞造成的損耗與時(shí)滯。對事件點(diǎn)位和事態(tài)發(fā)展及時(shí)了解后進(jìn)行精準(zhǔn)決策、實(shí)時(shí)反饋，可有效提升重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管水平與監(jiān)管質(zhì)量。

過程留痕監(jiān)督。政府內(nèi)部多為事后監(jiān)督，從監(jiān)督的期限來看，在經(jīng)常、定期和不定期監(jiān)督中，經(jīng)常性監(jiān)督往往不被重視?；鶎訑?shù)字治理可對治理過程進(jìn)行監(jiān)督，彌補(bǔ)補(bǔ)救式監(jiān)督與非常態(tài)化監(jiān)督為主的監(jiān)督形式所造成的監(jiān)督錯(cuò)位與失靈。通過照片、錄音、視頻等形式將治理細(xì)節(jié)上傳云端保存至系統(tǒng)平臺，不僅可從時(shí)間進(jìn)度和流程標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)維度監(jiān)管基層治理過程，亦可用于獎懲或裁決依據(jù)。過程留痕監(jiān)督機(jī)制還可以倒逼基層一線工作人員精細(xì)化開展工作。

辦事流程重構(gòu)?；鶎訑?shù)字治理可促進(jìn)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題到回溯分析的整個(gè)流程重構(gòu)。在發(fā)現(xiàn)問題階段，取消傳統(tǒng)紙質(zhì)化接收、辦理、反饋問題的形式，通過線上平臺或移動終端形式對接，提升工作效率。在解決問題階段，將綜合復(fù)雜的問題通過平臺相互連接，在系統(tǒng)中提交反饋，實(shí)現(xiàn)協(xié)同化、流程化、精細(xì)化問題處理模式。在回溯分析階段，打破原有簡單問責(zé)邏輯，對治理流程及結(jié)果智能全面分析后進(jìn)行會商通報(bào)，形成從訴求提出到回訪反饋和獎懲處理的完整鏈條。

（二）外部協(xié)同

傳統(tǒng)基層治理將人民群眾排除在治理主體之外，形成一種“中心—邊緣”的治理結(jié)構(gòu)。但是，隨著社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、社會風(fēng)險(xiǎn)多樣化、利益訴求多元化，單一主體的力量已無法滿足城市精細(xì)化治理要求，基于資源依賴、交易成本和網(wǎng)絡(luò)治理的現(xiàn)實(shí)與理論，協(xié)作治理應(yīng)運(yùn)而生。它在強(qiáng)調(diào)政府角色回歸的同時(shí)，通過多方合作提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。數(shù)字治理有利于基層政府協(xié)同黨員、群眾、社工、志愿者等多元主體力量，以“黨建+平臺”“群眾+媒體”“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”等形式協(xié)同發(fā)揮社會治理作用，實(shí)現(xiàn)人民城市人民治。

“黨建+平臺”發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。黨建引領(lǐng)基層社會治理是我國基層社會治理的鮮明特色和重要組成部分。在傳統(tǒng)基層治理實(shí)踐中，包括各街道工委、社區(qū)黨委、企事業(yè)單位黨組織、社會組織黨支部、退休黨員等在內(nèi)的基層黨組織及黨員力量，難以有效發(fā)揮得天獨(dú)厚的聯(lián)系群眾與政治動員優(yōu)勢。而基層數(shù)字治理使用平臺治理模式，可將各類樞紐性黨組織及黨員力量納入平臺統(tǒng)一管理，并通過開展線上黨員活動、教育學(xué)習(xí)課程等途徑強(qiáng)化黨員身份認(rèn)同，線上線下融合召開基層黨建協(xié)調(diào)委員會，將解決問題的“觸角”深入治理各場域，提升城市治理網(wǎng)絡(luò)精細(xì)化覆蓋度。

“群眾+媒體”彰顯政民良性互動。當(dāng)前人民群眾利益訴求的多元性不斷顯現(xiàn)，社會治理參與意識日益增強(qiáng)，數(shù)字治理技術(shù)大大提升了人民參與社會治理的便捷性與主動性。政務(wù)熱線、政務(wù)微信/小程序、政務(wù)微博/抖音等數(shù)字平臺作為新型政民互動的渠道，將群眾利益訴求遞送至政府相應(yīng)承辦部門，并根據(jù)輕重緩急程度形成下一步政策議程。在充分運(yùn)用廣大人民智慧發(fā)現(xiàn)基層治理問題的同時(shí)，政府也通過這些平臺積極回應(yīng)民眾關(guān)切，及時(shí)公布政策實(shí)施和訴求處理進(jìn)展，決策過程透明化，形成公眾—政府雙向互動、相互促進(jìn)的良性治理循環(huán)。

“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”統(tǒng)籌網(wǎng)格信息資源。網(wǎng)格化治理是發(fā)源于北京市東城區(qū)的城市治理精細(xì)化樣板，在對管理空間、社會事務(wù)劃分的基礎(chǔ)上，通過明確的職責(zé)劃分對網(wǎng)格內(nèi)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其最大優(yōu)勢是將社區(qū)作用進(jìn)一步強(qiáng)化，但同時(shí)易造成社區(qū)治理任務(wù)繁重、治理碎片化等問題。通過網(wǎng)絡(luò)線上平臺建設(shè)，可對線下網(wǎng)格治理進(jìn)行補(bǔ)充。網(wǎng)格數(shù)據(jù)資源通過信息平臺傳輸，經(jīng)平臺整合后可生成報(bào)表方案，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息資源整合利用，任務(wù)派發(fā)智能高效?！熬W(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”治理遵循人力資源與數(shù)字技術(shù)高效結(jié)合的治理理念，可有效緩解基層治理壓力。

三、內(nèi)部整合與外部協(xié)同的“雙井”方案

雙井街道隸屬于北京市朝陽區(qū)，下轄18個(gè)社區(qū)。轄區(qū)內(nèi)存在人口結(jié)構(gòu)差異大、開發(fā)進(jìn)度不平衡、公共配套不均衡等基層治理困境，在轉(zhuǎn)型發(fā)展期矛盾較為突出，接訴即辦工作呈現(xiàn)出“一高三多”狀態(tài)——訴求量較高、焦點(diǎn)問題多、難點(diǎn)問題多、敏感問題多。雙井街道在總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)并融合數(shù)字化治理手段基礎(chǔ)上，提出“黨建統(tǒng)領(lǐng)、六網(wǎng)協(xié)同”的接訴即辦治理模式（圖1），實(shí)現(xiàn)線上—線下結(jié)合的黨建統(tǒng)領(lǐng)、全員—全程囊括的業(yè)務(wù)整合、政府—社會互動的多方協(xié)作，取得顯著成效。2020年其下轄社區(qū)——九龍南湖社區(qū)獲得“北京市接訴即辦先進(jìn)類集體”稱號。2021年以來，其接訴即辦成績環(huán)比同期大幅提升，并在區(qū)內(nèi)街鄉(xiāng)總排名第2名，屬于先進(jìn)類街道。

（一）線上—線下結(jié)合的黨建引領(lǐng)

黨建引領(lǐng)是接訴即辦的題中之義，為發(fā)揮黨的政治組織領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢與重要作用，雙井街道采取線上線下兩種方式開展工作。一方面，貫徹“一把手負(fù)責(zé)制”，街道黨工委書記親自辦理重難案件，以領(lǐng)導(dǎo)職能部門協(xié)同、主持專題調(diào)度會等形式實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)接訴即辦。另一方面，借助治理平臺線上實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)社會力量，組織號召政府部門之外的黨組織與在職、退休黨員參與社區(qū)治理。一是，通過“社區(qū)卡”線上黨員管理服務(wù)板塊，將黨員管理、“三會一課”、黨費(fèi)繳納、“學(xué)習(xí)強(qiáng)國”等提升黨員凝聚力、加強(qiáng)黨員管理水平的多重功能納入線上管理。在職黨員須在“社區(qū)卡”平臺注冊報(bào)到，并通過參與活動獲得“雙報(bào)到”積分，以此衡量黨員對屬地的貢獻(xiàn)力。二是，構(gòu)建區(qū)域性黨建工作的議事協(xié)商平臺，將轄區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、經(jīng)濟(jì)組織等黨組織納入?yún)f(xié)商平臺，促進(jìn)轄區(qū)各單位、各行業(yè)和各領(lǐng)域黨組織及黨員參與社會治理，極大提高了社會黨員及黨組織的社會責(zé)任感與主動參與度。

（二）全程—全員囊括的業(yè)務(wù)整合

中共北京市委社會工委北京市民政局接訴即辦調(diào)度指揮中心或朝陽區(qū)市民訴求處置中心下派的群眾訴求案件，雙井街道通過街道大數(shù)據(jù)中心接收處理，通過文本提取、語義分析等對案件進(jìn)行分類與二次下派，建立“全時(shí)響應(yīng)—責(zé)任派單—分級辦理—滿意回復(fù)—全面回訪—專人核查—嚴(yán)格結(jié)案”七步流程工作法。并根據(jù)其性質(zhì)特點(diǎn)和辦理難度，進(jìn)行“標(biāo)簽”下派，不同案件采取不同流程、不同團(tuán)隊(duì)、不同力度、不同督辦的方式予以辦理，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)督辦的業(yè)務(wù)流程整合。此外，建立“井”字格局監(jiān)督體系，“兩橫”監(jiān)督即紀(jì)委專項(xiàng)監(jiān)督和中心業(yè)務(wù)監(jiān)督，就重點(diǎn)案件辦理、群眾反映的工作態(tài)度作風(fēng)等問題進(jìn)行督辦和約談；“兩豎”監(jiān)督即對案件全流程監(jiān)督與各層級辦理主體監(jiān)督，將負(fù)責(zé)人及具體辦案人員全部納入督導(dǎo)、監(jiān)督范圍；同時(shí)，從案件響應(yīng)開始至結(jié)案，對案件處置各環(huán)節(jié)全程列入監(jiān)督，實(shí)行案件全生命周期監(jiān)督，從縱橫兩個(gè)角度實(shí)現(xiàn)對接訴即辦的精細(xì)化監(jiān)管。

（三）政府—社會互動的多方協(xié)作

精細(xì)化治理和精準(zhǔn)化決策的前提是全面收集數(shù)據(jù)信息并科學(xué)分析。借助數(shù)字化治理手段，雙井街道從政府內(nèi)部及政社互動兩個(gè)層面展開廣泛協(xié)作。在政府內(nèi)部層面，街道通過智慧化硬件設(shè)備，如高清攝像頭、物聯(lián)網(wǎng)傳感器監(jiān)控系統(tǒng)、公共服務(wù)智能配置系統(tǒng)、慧眼智能監(jiān)測管理系統(tǒng)等數(shù)字化設(shè)施，對轄區(qū)內(nèi)民生民情數(shù)據(jù)、智能生活數(shù)據(jù)，包括街道設(shè)施、用地、交通、人口、環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施和共享單車投放使用等數(shù)據(jù)收集監(jiān)測并及時(shí)處置；并利用智慧化數(shù)據(jù)分析工具對“12345”市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)、街道二級閉環(huán)網(wǎng)格巡查等社會治理數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析，開展精細(xì)化治理。在政社互動層面，雙井街道依托“1·3”社區(qū)、“掌上雙井”隨手拍模塊并結(jié)合六個(gè)微信群，將快遞員、外賣送餐員、志愿者等群眾作為社會協(xié)理員納入“雙模三員”動員網(wǎng)，讓群眾主動發(fā)現(xiàn)問題、反映問題，城市治理管家也會及時(shí)對問題進(jìn)行處理與回復(fù)。通過數(shù)字治理手段讓人民群眾廣泛參與到城市治理中，從問題前置的角度彌補(bǔ)基層治理資源不足，提升城市治理精細(xì)化水平。

四、結(jié)論

城市的基層治理是現(xiàn)代化進(jìn)程中復(fù)雜而關(guān)鍵的部分。在基層政府面臨結(jié)構(gòu)性和功能性雙重困境的情境下，數(shù)字治理作為解決基層治理困境的有效手段，提供了一個(gè)全新的視角。與傳統(tǒng)的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”方法相比，數(shù)字治理利用現(xiàn)代信息通信技術(shù)和智能工具，顯著提升了基層政府的治理效率和效益?！半p井”方案的成功實(shí)踐證實(shí)了數(shù)字治理在基層治理中的重要價(jià)值。該方案將內(nèi)部整合與外部協(xié)同相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了整體性治理、重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管、過程留痕監(jiān)督和辦事流程重構(gòu)等目標(biāo)。通過線上線下的黨建引領(lǐng)、全員全程的業(yè)務(wù)整合和政府社會的互動多方協(xié)作，確保了治理的精細(xì)化和智能化。

本文提出并驗(yàn)證了基層數(shù)字治理作為解決基層治理困境的有效手段，特別是在城市治理精細(xì)化方面的積極作用。未來，隨著數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展和融合應(yīng)用，基層數(shù)字治理的潛力將進(jìn)一步得到挖掘，為城市治理的現(xiàn)代化提供更加堅(jiān)實(shí)的支撐。這一過程不僅要求政府部門積極推動和監(jiān)管，還需要社會各界的廣泛參與和協(xié)同，借用數(shù)字化平臺高效凝聚各類組織和黨員力量，借助融媒體手段廣泛匯聚群眾訴求，利用第三方大數(shù)據(jù)、智能識別、語義分析、AI助手等數(shù)字技術(shù)分析海量基層治理文本數(shù)據(jù)，對基層治理重復(fù)性、共通性的群眾急難愁盼問題作出客觀高效分析，把握基層治理主要矛盾，推動基層治理精細(xì)化。雙井街道案例雖然取得了顯著成效，但如何進(jìn)一步整合資源、提高效率、確保公平和透明、激發(fā)群眾參與等仍是需要深入探索的問題，以有效確?；鶎訑?shù)字治理真正成為推進(jìn)治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的有力工具和有效路徑。

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（責(zé)任編輯：張秋辰）