城市網(wǎng)格化綜合治理模式探討

一、研究背景

作為城市健康運行和經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障，城市管理是國家治理的重要組成。進入新時代，以數(shù)字化、精細化、智能化、社會化為代表的新型城市管理模式成為城市治理高質(zhì)量發(fā)展的重大要求。在“一網(wǎng)統(tǒng)管”的指引下，需要將“以人民為中心”的理念完全融入城市治理之中，這成為當(dāng)前各地城市管理的重大任務(wù)。由于我國各主要城市開展“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實踐時間較短，相關(guān)理論和方法主要圍繞政策、空間組織、應(yīng)急管理和潛在風(fēng)險等視角進行探索，從信息系統(tǒng)的角度探討“一網(wǎng)統(tǒng)管”下城市綜合管理模式的研究還相對較少。本研究旨在充分理解現(xiàn)代城市管理運行的復(fù)雜巨系統(tǒng)特性，在新一代信息技術(shù)助推下，在電子公務(wù)（eGBCP）模型基礎(chǔ)上進一步擴充，形成面向多城市管理部門的網(wǎng)格化城市綜合管理模型，進一步解決多網(wǎng)并存下的城市網(wǎng)格化綜合管理的信息模型構(gòu)建及實現(xiàn)問題。這將為“一網(wǎng)統(tǒng)管”城市網(wǎng)格化綜合管理流程的再造、智能化升級和智慧化提升提供理論和方法支撐，具有現(xiàn)實意義。

二、“一網(wǎng)統(tǒng)管”下網(wǎng)格化城市綜合管理模式面臨的主要挑戰(zhàn)與需求

隨著網(wǎng)格化城市管理從單一城市管理到多個部門的擴展，在面臨復(fù)雜城市管理事件時，容易形成多網(wǎng)格分離、資源浪費、效率降低等問題。為更好地實現(xiàn)在“一網(wǎng)統(tǒng)管”總體要求下的城市網(wǎng)格化綜合管理，首先要解決三方面沖突。一是“以人民為中心”和“辦好一件事”的要求與多網(wǎng)并存管理的沖突；二是單一部門處置與多部門協(xié)同管理需求的沖突；三是重部門管理、輕服務(wù)的現(xiàn)實與城市公共服務(wù)多樣化、公眾參與評價需求的沖突。

分析上述沖突的背后原因，可歸納為四方面不足。一是城市運行各部門獨立感知、系統(tǒng)分散、存在縫隙、智能化覆蓋不充分；二是城市管理業(yè)務(wù)流程局限于單部門、處理復(fù)雜城市事件融合能力不足；三是多部門信息化基礎(chǔ)差異大、跨部門協(xié)同技術(shù)壁壘高，有效協(xié)同不足；四是對于廣大城市居民而言，所在城市治理水平的評價參與途徑少、程度和深度仍然較低。

為此，可以將“一網(wǎng)統(tǒng)管”下城市網(wǎng)格化綜合管理的需求概括為五個方面。第一，在管理模式上，需要實現(xiàn)城管部門的網(wǎng)格化有限管理向面向多部門全覆蓋的網(wǎng)格化融合管理升級；第二，需要對現(xiàn)有城市管理中以事件部件監(jiān)測為中心的業(yè)務(wù)實現(xiàn)向城市運行綜合感知為中心的業(yè)務(wù)實現(xiàn)進行流程再造；第三，需要解決的重點問題由城市管理領(lǐng)域問題向多領(lǐng)域復(fù)雜城市運行問題的能力提升；第四，需要突破復(fù)雜城市問題的治理效能，實現(xiàn)單一部門監(jiān)督指揮模式向構(gòu)建“綜合監(jiān)管—多部門協(xié)同”的整體效能管理模式的流程再造和效能提升；第五，需要將單一城市管理領(lǐng)域評價的價值導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨妳⑴c為中心，突出“以人民為中心”，以在城市“運管服”中市民的獲得感（便利性、宜居性、多樣性、安全感、公正性等）為評價的價值導(dǎo)向。

三、面向“一網(wǎng)統(tǒng)管”的城市網(wǎng)格化綜合管理模型構(gòu)建"

針對“一網(wǎng)統(tǒng)管”下網(wǎng)格化城市管理新模式的訴求，下文以新一代信息化技術(shù)為突破手段，圍繞“一網(wǎng)統(tǒng)管”背景下的重點問題和業(yè)務(wù)難點，以構(gòu)建多主體、多層次、多目標等城市復(fù)雜系統(tǒng)特征為研究目標，以eGBCP理論為基礎(chǔ)模型，以數(shù)據(jù)采集感知、信息智能分析、知識綜合集成等為方法支撐，以“新五位一體”模式為功能目標，探索構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”下城市網(wǎng)格化綜合管理的主體模型、數(shù)據(jù)模型、交互模型以及功能實現(xiàn)模型，為構(gòu)建信息化平臺提供參考。

（一）主體模型

主體模型是城市網(wǎng)格化綜合管理模式的信息理論基礎(chǔ)。受網(wǎng)格化城市管理的eGBCP模型啟發(fā)，“一網(wǎng)統(tǒng)管”下的城市網(wǎng)格化綜合管理主體模型包括以地理空間模型（GIS）為底層支撐，以天候、地域和人口為約束條件，以G（城市管理與公共服務(wù)部門）、B（各類企事業(yè)社會單位等）、C（市民、社區(qū)等社群）為主體對象，城市主體分別在城市公共空間、生產(chǎn)空間和生活空間，形成上述主體以及相互作用關(guān)系。如圖1所示。

（二）數(shù)據(jù)模型

數(shù)據(jù)模型是在建立主體模型的基礎(chǔ)上，將城市治理全過程中的參與主體、主體之間交互所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進行規(guī)范化。本文參考相關(guān)研究成果，在“一網(wǎng)統(tǒng)管”視角下將數(shù)據(jù)模型劃分為政府、企事業(yè)單位、公眾、公共產(chǎn)品等主體數(shù)據(jù)集，在城市政府治理空間、城市生產(chǎn)空間及城市生活空間上分類匯總，形成四個方面的數(shù)據(jù)集合。

城市政府治理空間包括：城市運行中政府部門行政職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)數(shù)據(jù)類型、城市綜合規(guī)劃決策數(shù)據(jù)、社會化專業(yè)運行服務(wù)管理數(shù)據(jù)、綜合管理監(jiān)督數(shù)據(jù)等。

城市生產(chǎn)空間數(shù)據(jù)及社會群落包括：城市生產(chǎn)空間中參與城市治理的企事業(yè)單位臺賬數(shù)據(jù)、企業(yè)物聯(lián)感知數(shù)據(jù)等。

城市生活空間主體及社區(qū)包括：物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)采集到的城市生活空間中居民在公開社交媒體、移動互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。

城市公共空間及城市運行包括：城市公共空間的社會感知數(shù)據(jù)、城市公共空間的物聯(lián)網(wǎng)感知類數(shù)據(jù)、城市公共空間事件類數(shù)據(jù)、城市建筑設(shè)施數(shù)據(jù)、城市運行基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)、城市自然生態(tài)與環(huán)境數(shù)據(jù)以及城市基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)等。

（三）交互模型

交互模型是在建立主體模型和數(shù)據(jù)模型的基礎(chǔ)上，將各城市運行參與主體及主體之間的交互行為進行規(guī)則化和規(guī)范化。主體模型中四個類型主體之間的組織關(guān)系以及相互作用關(guān)系可以定義為：政府—公共產(chǎn)品（G—P），政府—企事業(yè)單位（G—B），政府—公眾（G—C），公眾—公共產(chǎn)品（C—P），公眾—企事業(yè)單位（C—B）和企事業(yè)單位—公共產(chǎn)品（B—P）。上述主體間關(guān)系為雙向連接。交互模型按照政府、企事業(yè)單位、公眾、公共產(chǎn)品四大類主體之間的相互影響和作用，構(gòu)建交互矩陣，如圖2所示。

區(qū)別于現(xiàn)有多個部門多個獨立網(wǎng)格化的平行管理模式，“一網(wǎng)統(tǒng)管”下城市網(wǎng)格化綜合管理模式中，交互模型的主要特點是關(guān)注于多個專業(yè)領(lǐng)域的組合交互以及交互過程中的多部門協(xié)同交互。

上述復(fù)雜的組合交互可拆解為多個基本的業(yè)務(wù)，并面向政府部門、行業(yè)企業(yè)、公眾之間的綜合協(xié)調(diào)與處理需求，將基本業(yè)務(wù)按某種控制流程組合起來形成組合業(yè)務(wù)。如：復(fù)雜城市管理事件（E）中，由某個公眾Ci發(fā)現(xiàn)，并通過公眾號（Pj）或者市民投訴平臺（Pj+1）向城市管理相關(guān)部門（G城管、G市政、G園林、G環(huán)衛(wèi)……）報告；城市網(wǎng)格化綜合管理模式下，指派最近的網(wǎng)格員（G網(wǎng)格員i）去現(xiàn)場勘查，網(wǎng)格員采集當(dāng)時場景的數(shù)據(jù)（圖片、報表等形式），將數(shù)據(jù)（Ie）發(fā)回城市網(wǎng)格化綜合管理平臺；政府經(jīng)協(xié)調(diào)多個相關(guān)部門（G城管、G市政、G園林、G環(huán)衛(wèi)……）處置并向企業(yè)（B）發(fā)出處理指令，直到企業(yè)最終修復(fù)路面。組合業(yè)務(wù)可以高度概括為基礎(chǔ)業(yè)務(wù)組合，例如上文中例子可以描述為C2P—C2G—G2G—G2P—G2G—G2B—B2P。

（四）功能模型

“一網(wǎng)統(tǒng)管”下的城市網(wǎng)格化綜合管理構(gòu)建包括多源感知、智能分析、協(xié)同指揮、精細服務(wù)、綜合評價的“新五位一體”功能模型，由支持層、技術(shù)層、業(yè)務(wù)層、管理層和用戶層組成，如圖3所示。技術(shù)層能夠?qū)崿F(xiàn)多種動態(tài)感知數(shù)據(jù)的匯聚、分析和分發(fā)，是“一網(wǎng)統(tǒng)管”下城市網(wǎng)格化綜合管理的核心層。業(yè)務(wù)層中多源感知的主要目標是城市運行綜合監(jiān)測，邏輯鏈為P→G" P→B P→P C→P，需要依靠技術(shù)層中的物聯(lián)網(wǎng)、社會感知、時空數(shù)字底座等；智能分析面向各類城市復(fù)雜場景綜合分析需求，邏輯鏈為G→P B→P G→C B→C，需要應(yīng)用技術(shù)層中的關(guān)鍵技術(shù)包括AI識別、智能裝備等；協(xié)同指揮是“一網(wǎng)統(tǒng)管”下城市網(wǎng)格化綜合管理的重點也是難點，其核心邏輯鏈為G→G G→B G→C P→P，需要技術(shù)層提供統(tǒng)一數(shù)字底座、時空區(qū)塊鏈、多網(wǎng)格時空融合等關(guān)鍵技術(shù)；精細服務(wù)是“一網(wǎng)統(tǒng)管”下城市網(wǎng)格化綜合管理的實現(xiàn)目標，其核心邏輯鏈為：G→C B→C P→C，技術(shù)層提供精細化的監(jiān)測指標體系、精細化的多網(wǎng)信息化融合、精準到人的服務(wù)支持能力；綜合評價是“一網(wǎng)統(tǒng)管”城市網(wǎng)格化綜合管理持續(xù)改進的重要構(gòu)成，其核心邏輯鏈是G→B G→G C→P C→B C→G，技術(shù)層可實現(xiàn)綜合服務(wù)指標體系、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、社會感知等支撐技術(shù)。

四、應(yīng)用模式與實現(xiàn)路徑探析

為了將“一網(wǎng)統(tǒng)管”城市網(wǎng)格化綜合管理模式與現(xiàn)有城市管理系統(tǒng)實現(xiàn)升級或高效再造，需要顧及當(dāng)前不同城市之間的異質(zhì)性，探索在現(xiàn)有條件下的實現(xiàn)模型和應(yīng)用路徑?？筛鶕?jù)城市現(xiàn)有信息化基礎(chǔ)設(shè)施、管理模式、建設(shè)模式、城市產(chǎn)業(yè)特征等情況的差異，分別形成集中式、聯(lián)盟式、個性化增擴式的應(yīng)用路徑。

（一）集中式

集中式建設(shè)屬于自頂向下的實現(xiàn)路徑，即在當(dāng)前城市管理信息化領(lǐng)域，原分專業(yè)系統(tǒng)未實現(xiàn)充分建設(shè)、且具有后發(fā)優(yōu)勢的地區(qū)，可以考慮專業(yè)網(wǎng)格建設(shè)和“一網(wǎng)統(tǒng)管”同步推動（如西安市、青島市、鄭州市等），全面整體更替已有專業(yè)網(wǎng)格，實現(xiàn)集中式的“一網(wǎng)統(tǒng)管”城市網(wǎng)格化綜合管理模式。

（二）聯(lián)盟式

聯(lián)盟式針對的是當(dāng)前一些專業(yè)網(wǎng)格建設(shè)較充分的城市（如北京市、上海市、杭州市等）。在考慮原有系統(tǒng)和業(yè)務(wù)模式保持不變的條件下，平臺可通過統(tǒng)一時空底座，借助區(qū)塊鏈和云邊端等技術(shù)，實現(xiàn)多個網(wǎng)格化系統(tǒng)在同一信息網(wǎng)絡(luò)下信息化融合，已建成的專業(yè)網(wǎng)格可基于統(tǒng)一空間基準、北斗碼等新一代定位編碼技術(shù)對城市管理復(fù)雜事件進行統(tǒng)一事件編碼，從而避免重復(fù)投資，降低推廣阻力，構(gòu)建聯(lián)盟式的“一網(wǎng)統(tǒng)管”城市網(wǎng)格化綜合管理模式。

（三）個性化增擴式

個性化增擴式是針對當(dāng)前城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性、存在城市管理特色建設(shè)需求的城市（如杭州市、青島市等旅游城市）。在個性化增擴式中，可根據(jù)不同城市產(chǎn)業(yè)特征和城市管理的個性化需求，重點增擴典型領(lǐng)域的專業(yè)網(wǎng)格，如可擴展地方旅游、特定產(chǎn)業(yè)園區(qū)、安全等專業(yè)網(wǎng)格。

五、總結(jié)

“一網(wǎng)統(tǒng)管”下城市網(wǎng)格化綜合管理模式是在新一代信息技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能支撐下的城市管理模式的流程再造和服務(wù)轉(zhuǎn)型。本文在探索并構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”下城市網(wǎng)格化綜合管理的理論方法和實現(xiàn)模型的基礎(chǔ)上，提出城市網(wǎng)格化綜合管理的主體模型、數(shù)據(jù)模型、交互模型、功能模型，對城市網(wǎng)格化綜合管理中內(nèi)部主體要素的相互作用驅(qū)動力及驅(qū)動機制進行了研究，以解決實現(xiàn)城市網(wǎng)格化綜合管理的科學(xué)系統(tǒng)的信息化建模問題。

伴隨人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、時空大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的助推，以及“以人民為中心”“辦好一件事”的“一網(wǎng)統(tǒng)管”對城市綜合管理的重大發(fā)展機遇，在后續(xù)工作中，本研究將拓展城市運行多行業(yè)、多部門、多層級的信息協(xié)同理論，全面構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”下的跨部門、跨行業(yè)、多層級、多網(wǎng)格的信息傳遞、融合和分析框架，增強其在城市應(yīng)急管理、應(yīng)對雙碳戰(zhàn)略、氣候變化等重大城市發(fā)展方向的應(yīng)用，為我國城市管理工作的可持續(xù)發(fā)展提供理論支持和實踐參考。

參考文獻

[1]陳水生.城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型：動因、內(nèi)涵與路徑[J].理論與改革，2022（1）：33-46+156.

[2]鄔倫，宋剛，王連峰，等.從數(shù)字城管到智慧城管：系統(tǒng)建模與實現(xiàn)路徑[J].城市發(fā)展研究，2017，24（6）：108-115.

[3]陳水生.數(shù)字時代平臺治理的運作邏輯：以上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”為例[J].電子政務(wù)，2021（8）：2-14.

[4]劉偉.技術(shù)運行與“一網(wǎng)統(tǒng)管”新型組織模式的建構(gòu)[J].行政論壇，2021，28（3）：125-130.

[5]王英偉.政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型對城市空間的塑造邏輯[J].城市發(fā)展研究，2022，29（6）：85-91.

（責(zé)任編輯：鞠阿蓮）

本文受“國家重點研發(fā)計劃項目（No. 2020YFB2103401）”資助。