北京上海深圳城市基層治理的實踐創(chuàng)新與啟示

基層治理是城市管理的基石，城市工作各方面的任務(wù)都要靠基層來落實。習(xí)近平總書記指出，基層工作很重要，基礎(chǔ)不牢，地動山搖，希望大家都重視基層基礎(chǔ)工作，為基層搞好工作創(chuàng)造條件。近年來，北京、上海、深圳等城市基于問題導(dǎo)向，推進基層治理創(chuàng)新，邁出了有力步伐，積累了有益經(jīng)驗。

一、北京城市基層治理創(chuàng)新

近年來，北京市堅持黨建引領(lǐng)基層治理，提出“六精六細”標準，構(gòu)建了“吹哨報到”“接訴即辦”“未訴先辦”工作機制，致力于提升公共部門的回應(yīng)性和責任性，在推進超大城市精細化治理方面探索出新路子。

（一）推進街道賦權(quán)，提升屬地管理能力

北京市堅持黨建引領(lǐng)，推進向街道賦權(quán)，推動城市管理重心下移、資源下沉，致力于解決“看得見的管不著，管得著的看不見”問題。2019年2月，北京市召開第三次街道工作會議，聚焦城市基層治理，提出以首善標準加強新時代首都街道工作，努力建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。隨后，北京市印發(fā)《中共北京市委、北京市人民政府關(guān)于加強新時代街道工作的意見》，要求推進城市治理重心下移，提升街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、服務(wù)能力、管理能力和動員能力。北京市按照“重心下移、條專塊統(tǒng)、責權(quán)一致”的原則，向街道下放“六權(quán)”，構(gòu)建“接訴即辦”工作機制，對于久拖不決的基層治理難題，街道可啟動“吹哨”機制，促使相關(guān)部門“報到”，提升了街道對屬地事務(wù)的統(tǒng)籌、動員和協(xié)調(diào)能力。2019年11月，北京市人大常委會審議通過《北京市街道辦事處條例》，明確規(guī)定了街道辦事處的城市管理職能和重點任務(wù)。

（二）推進熱線整合，提升問題回應(yīng)能力

為快速回應(yīng)居民訴求，北京市依托“12345”市民服務(wù)熱線，構(gòu)建“接訴即辦”工作機制，在政府與市民之間構(gòu)建快捷溝通渠道，以市民反映的問題信息為抓手，促使主責部門及時回應(yīng)并解決問題。對于街鄉(xiāng)職責范圍內(nèi)的市民投訴事項，“12345”市民服務(wù)熱線呼叫中心直接派單給街鄉(xiāng)。依托熱線平臺積累的數(shù)據(jù)，每月對行政機構(gòu)和街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）進行績效考評，發(fā)布“紅黑榜”，促使公共部門強化責任意識，全面履行行政職責。2019—2021年，北京市“接訴即辦”系統(tǒng)共受理5199萬件民意訴求，交出了訴求響應(yīng)率100%、解決率93%、滿意率94%的答卷。在“接訴即辦”績效考評的基礎(chǔ)上，北京市城市管理委員會順勢建立了“督辦跟蹤”工作機制，協(xié)調(diào)各行業(yè)部門集中治理高頻共性問題，推進垃圾分類、路燈照明、掃雪鏟冰、小區(qū)停電、井蓋設(shè)施等易發(fā)多發(fā)訴求領(lǐng)域進行主動治理。

（三）改革城管執(zhí)法，提升基層執(zhí)法能力

2014年5月，北京市石景山區(qū)啟動城管執(zhí)法下沉的改革試點，核心內(nèi)容是將城管執(zhí)法隊下沉，讓街道擁有執(zhí)法權(quán)。由于試點效果較好，2017年年底，北京市在全市范圍內(nèi)推進基層城管執(zhí)法隊下沉，333支街鄉(xiāng)執(zhí)法隊調(diào)整為以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，6454名編制劃轉(zhuǎn)至街鄉(xiāng)。2020年9月，北京市推進城管執(zhí)法體制改革，將北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局劃歸北京市城市管理委員會管理。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》要求，2020年，北京市出臺《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實行綜合執(zhí)法的決定》，將城管執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康等部門行使的433項行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)下放至街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以原城管執(zhí)法隊為基礎(chǔ)，組建綜合執(zhí)法隊。通過上述改革，北京市進一步夯實基層執(zhí)法體系，提升了基層問題的回應(yīng)、處置和解決能力。

（四）推進創(chuàng)新立法，提升基層法治能力

在城市基層治理創(chuàng)新中，北京市注重提出新概念，在新概念引領(lǐng)下，將治理變革聚焦于一個方向，傳遞出新的政策導(dǎo)向，形成共享的政策信念。隨著改革取得成效，通過自下而上的學(xué)習(xí)途徑總結(jié)基層探索的成功經(jīng)驗，進而通過立法途徑將“吹哨報到”“城管下沉”“街道大部門制改革”“接訴即辦”“設(shè)立物業(yè)管理委員會”等有效機制轉(zhuǎn)化為正式的立法安排。北京市先后制定《北京市街道辦事處條例》（2019年）、《北京市生活垃圾管理條例》（2020年修訂）、《北京市物業(yè)管理條例》（2020年）、《北京市接訴即辦工作條例》（2021年）等地方性法規(guī)，出臺《街巷環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量要求》等地方標準，推進“吹哨報到”“接訴即辦”等工作機制法治化，推進城市部件、道路保潔和設(shè)施養(yǎng)護、園林綠化分類分級管理。

（五）推進小巷治理，提升資源整合能力

習(xí)近平總書記指出：“背街小巷是最能體現(xiàn)精細化管理水平的，城市管理要向街巷胡同延伸?！睘槁鋵嵾@一指示精神，北京市先后開展兩輪背街小巷環(huán)境整治提升三年行動，建立議事協(xié)調(diào)機制，北京市城市管理委員會、首都精神文明建設(shè)委員會辦公室、北京市規(guī)劃和自然資源委員會共同發(fā)揮牽頭作用，研究破解重點難點問題。背街小巷治理以規(guī)劃為引領(lǐng)，以項目制為抓手，整合多層級、多部門的資源，推動背街小巷整治與街區(qū)更新相結(jié)合。在區(qū)和街道層面，建立責任規(guī)劃師制度，“一街一策”打造精品街巷，注重共建共治共享。全市3958條背街小巷恢復(fù)古都風(fēng)貌，什剎海環(huán)湖步道向市民開放，雨兒胡同、前門草廠、楊梅竹斜街等一批精品街區(qū)成為“網(wǎng)紅打卡地”，人居環(huán)境顯著提升。在日常管理中，落實街巷長制，統(tǒng)籌網(wǎng)格員、小巷管家、協(xié)管員隊伍，帶動社會單位和市民群眾參與街巷治理。

二、上海城市基層治理創(chuàng)新

習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細化、智能化上下功夫?！苯陙恚虾Ｊ蟹e極推進城市基層治理創(chuàng)新，形成了具有上海特色的基層治理經(jīng)驗。

（一）推進街道賦權(quán)，創(chuàng)新基層治理體系

為改進城市基層治理，上海市于2015年出臺“1+6”文件，成為基層治理的綱領(lǐng)性文件。上海市重構(gòu)基層治理體系的重要舉措是對街道賦權(quán)增能，擴大街道的財權(quán)和事權(quán)。上海市街道黨政機構(gòu)以“6+2”模式進行設(shè)置，街道可根據(jù)需要自主設(shè)置部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)。上海市將黨建引領(lǐng)社區(qū)治理擺在突出位置，推動“兩新組織”（新經(jīng)濟組織和新社會組織）黨建工作，推進黨員“雙報到”，引導(dǎo)多元主體參與基層治理。在街道轄區(qū)內(nèi)，通過建立黨建聯(lián)席會、區(qū)域黨建促進會等方式，調(diào)動各類單位參與基層治理的積極性，推進駐區(qū)單位黨支部和社區(qū)黨支部“結(jié)對”，整合多方主體及其資源，彌補社區(qū)治理資源不足，提升提供社區(qū)服務(wù)能力。

（二）推進地方立法，保障基層治理規(guī)范化

上海市及時將基層治理積累的成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)。1997年，上海市在全國率先制定了《上海市街道辦事處條例》。隨著街道承擔的任務(wù)越來越多，需要對街道進行賦權(quán)增能。鑒于此，上海市于2016年對該條例作出修訂，賦予街道建議權(quán)、同意權(quán)、考核權(quán)、參與權(quán)、綜合管理權(quán)。從實踐中看，基層治理仍存在職能部門對街道工作支持不夠的問題。為提升屬地管理能力，2021年，上海市再次對該條例進行修訂，規(guī)定街道辦事處負責綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各項工作。新條例規(guī)定對街道職責實行準入制度，政府職能部門未經(jīng)審核批準，不得以簽訂責任狀、分解下達指標、考核驗收等方式將職責范圍內(nèi)的行政事務(wù)交由街道辦事處承擔。新條例還賦予了街道辦事處行政執(zhí)法職能。

（三）推進執(zhí)法改革，提升綜合執(zhí)法能力

在垂直管理體制下，街道辦事處不具有執(zhí)法權(quán)，面臨“看得見，管不著”的問題。街道具有執(zhí)法需求時，必須通過區(qū)城管部門派遣執(zhí)法力量。針對這一問題，上海市提出“重心下移”“權(quán)力下沉”“賦權(quán)到位”。2021年，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實施辦法》正式施行，將7400余名城管隊員下沉街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在全市城管執(zhí)法人員中占比達87.8%。實行“區(qū)屬、街管、街用”，街道城管中隊仍然以區(qū)城管執(zhí)法局的名義執(zhí)法，執(zhí)法隊伍由區(qū)城管執(zhí)法局統(tǒng)一派駐，但人、財、物由街道負責管理。上海市城管執(zhí)法改革以執(zhí)法權(quán)集中和執(zhí)法重心下沉為主線，執(zhí)法權(quán)從市、區(qū)兩級向街道延伸，解決了街道履行屬地管理職能面臨的權(quán)責不匹配、執(zhí)法力量短缺問題。

（四）依托網(wǎng)格體系，提升問題發(fā)現(xiàn)和處置能力

針對“兩級政府、三級管理”存在的管理鏈條過長、效率較低問題，上海市劃分單元網(wǎng)格，基于網(wǎng)格配置資源，提高基層治理效能。上海市以街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理中心為樞紐，整合公安、城管、房管和市場監(jiān)管等職能部門，形成綜合執(zhí)法力量，建立聯(lián)勤聯(lián)動機制。一方面，以城管中隊為骨干，以公安隊伍為保障，市場監(jiān)管所、房管辦等職能部門派駐機構(gòu)和執(zhí)法單位共同參與，建立聯(lián)動機制；另一方面，整合各類協(xié)管力量加強源頭管理和前端管理。在社區(qū)層面，整合社區(qū)保安、物業(yè)、樓組長、志愿者等社會力量，建立社區(qū)網(wǎng)格巡管隊，對違法違規(guī)、隱患信息進行排查上報；在街道層面，整合城管隊、協(xié)管隊、治安輔警、網(wǎng)格員等形成街面網(wǎng)格巡管隊和相對固定的聯(lián)勤隊伍，提高了治理效能。

（五）建設(shè)數(shù)字平臺，推進城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”

為提升信息化和智慧化管理水平，2019年，上海市提出“一網(wǎng)統(tǒng)管”愿景，即利用在線數(shù)據(jù)和各類智能方法，及時發(fā)現(xiàn)問題、對接需求、研判形勢、預(yù)防風(fēng)險，在最低層級、最早時間以相對小的成本解決突出問題，實現(xiàn)線上線下協(xié)同高效處置一件事。“一網(wǎng)統(tǒng)管”采取“二級建云+三級平臺+五級應(yīng)用”的體系架構(gòu)，在市、區(qū)兩級建立“城市云”，在市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級搭建應(yīng)用平臺，在市、區(qū)、街鎮(zhèn)、網(wǎng)格、社區(qū)（樓宇、單位）開發(fā)應(yīng)用系統(tǒng)。2020年，上海市城市運行管理中心成立。隨后，各區(qū)也成立了城市管理運行中心。2021年，上海市啟動建設(shè)城市運行數(shù)字體征系統(tǒng)，實時監(jiān)測城市運行狀況，主動發(fā)現(xiàn)問題，變被動處置為主動有為。目前，上海市各區(qū)都在拓展應(yīng)用場景，如普陀區(qū)聯(lián)合京東云，通過匯聚企業(yè)物流數(shù)據(jù)，對快遞投放高頻時段和區(qū)域進行監(jiān)測預(yù)警，智能處理快遞投放占道堆物、交通高峰時段卸貨造成路面堵塞等問題。依托“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)，打通部門數(shù)據(jù)壁壘，整合治理資源，推動城市治理向智慧化、精細化邁進。

三、深圳城市基層治理創(chuàng)新

改革開放40多年來，深圳市從一個邊陲漁村發(fā)展成為引領(lǐng)創(chuàng)新的超大城市，不僅創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟成就，在城市基層治理領(lǐng)域也積累了有益經(jīng)驗。

（一）推進體制創(chuàng)新，適應(yīng)社會發(fā)展需求

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，深圳市注重推進基層治理創(chuàng)新。20世紀90年代，深圳市實施“村改居”改革。自2003年起，深圳開始撤鎮(zhèn)設(shè)街道，直至2005年完成所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委的改制，基層政權(quán)實現(xiàn)由鄉(xiāng)村體制向街居體制轉(zhuǎn)變。深圳還推行“居企分離”“居站分離”改革，旨在厘清經(jīng)濟組織與群眾自治組織的界限，理順行政機關(guān)與居民委員會的關(guān)系。2016年以來，深圳市將社區(qū)服務(wù)中心升級為黨群服務(wù)中心，突出社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，整合社區(qū)服務(wù)資源，打造黨群服務(wù)陣地，形成了以社區(qū)黨委為核心、各類組織及居民共同參與的“一核多元”治理格局。

（二）推進基層黨建，強化黨組織的引領(lǐng)作用

針對基層治理存在條塊分割、服務(wù)功能不突出問題，深圳市在兩輪大調(diào)研基礎(chǔ)上，出臺《關(guān)于推進城市基層黨建“標準+”模式的意見》《關(guān)于推進社區(qū)黨建標準化建設(shè)的意見》《街道黨工委工作規(guī)則》等文件，搭建起黨建引領(lǐng)基層治理的制度體系。深圳市把政治引領(lǐng)寓于為民服務(wù)，建成1個市級，10個區(qū)級，1039個社區(qū)、園區(qū)等黨群服務(wù)中心，形成“1+10+N”黨群服務(wù)體系。通過整合“黨務(wù)+政務(wù)+服務(wù)”資源，精準對接群眾需求，以“民生微實事”項目滿足居民多元化、個性化的服務(wù)訴求。黨組織牽頭建立黨群聯(lián)席會、居民議事會、民情懇談會等議事平臺，出臺工作規(guī)程和議事規(guī)則，鼓勵多元參與，重視民主協(xié)商，讓居民有機會共繪社區(qū)藍圖。

（三）改革城管執(zhí)法，提升基層執(zhí)法效能

2021年9月，深圳市實施街道綜合行政執(zhí)法改革，全市74個街道辦事處獲得行政執(zhí)法主體地位，將以往的“多頭執(zhí)法”變?yōu)橐恢ш犖閳?zhí)法。全市大多數(shù)街道都在社區(qū)成立了“城管室”，細化綜合執(zhí)法片區(qū)責任制，與居民面對面溝通，營造“人民城市人民管”的良好氛圍。城管執(zhí)法部門鼓勵社區(qū)居民、商戶成立社會組織，如門店商鋪自治協(xié)會、樓宇自治聯(lián)誼會、社區(qū)寵物自治聯(lián)誼會、“美麗深圳”志愿者服務(wù)隊等，協(xié)助垃圾治理、綠化提升、市容秩序維護、行業(yè)監(jiān)管工作。

（四）發(fā)揮科技賦能，促進網(wǎng)格精細治理

從2015年起，深圳市全面實施“織網(wǎng)工程”，按照“公共信息資源庫、網(wǎng)格信息員隊伍、社會管理工作網(wǎng)、社區(qū)家園網(wǎng)、社區(qū)綜合信息采集系統(tǒng)、決策分析支持系統(tǒng)”（簡稱“一庫一隊伍，兩網(wǎng)兩系統(tǒng)”）的基本架構(gòu)，建設(shè)市、區(qū)、街道、社區(qū)四級“織網(wǎng)工程”，推進信息資源跨層級、跨部門互聯(lián)互通、融合共享。按照屬地管理原則，各社區(qū)劃分基礎(chǔ)網(wǎng)格，會同規(guī)劃國土、計生、公安、民政、城管等部門，將相關(guān)業(yè)務(wù)融入網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。近年來，各區(qū)結(jié)合實際情況，依托“織網(wǎng)工程”匯集的數(shù)據(jù)資源，以及電商、快遞等平臺公司的物流數(shù)據(jù)，開發(fā)各具特色的大數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用系統(tǒng)。

（五）依托物業(yè)服務(wù)，提升社區(qū)治理質(zhì)量

作為國內(nèi)物業(yè)管理發(fā)源地，深圳市依托物業(yè)服務(wù)企業(yè)“覆蓋面廣、服務(wù)人口多、與轄區(qū)居民零距離”的專業(yè)優(yōu)勢，引導(dǎo)其成為基層治理的重要力量。近年來，羅湖區(qū)在黨建引領(lǐng)下，出臺物業(yè)管理配套制度，積極推動物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與基層治理，發(fā)揮物業(yè)服務(wù)企業(yè)在治安防范、消防管理、人口管理、群防群治、社區(qū)治理等方面的重要作用。2018年，深圳市推廣“羅湖經(jīng)驗”，各區(qū)結(jié)合實際發(fā)揮物業(yè)企業(yè)的作用。2020年3月，《深圳經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》正式實施，該條例堅持市場化方向，以理順各方關(guān)系為主要目標，注重保障業(yè)主合法權(quán)益，提升物業(yè)服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范業(yè)主大會和業(yè)主委員會運作。

四、北京上海深圳城市基層治理創(chuàng)新的經(jīng)驗啟示

通過梳理近年來北京市、上海市、深圳市的實踐探索，可以總結(jié)提煉出城市基層治理創(chuàng)新的一些有益經(jīng)驗，主要包括以下幾點。

（一）堅持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮多元主體的作用，構(gòu)建多元共治體系

黨建引領(lǐng)具有統(tǒng)合性，在推進跨部門合作、構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)、助推共同體成長等方面發(fā)揮著重要作用。北京市構(gòu)建黨建引領(lǐng)的“吹哨報到”“接訴即辦”工作機制；上海市注重發(fā)揮黨組織的動員和協(xié)調(diào)作用；深圳市將黨組織嵌入基層社會，形成“一核多元”格局，動員多元主體參與社區(qū)治理。

（二）開展地方立法，推進街道賦權(quán)增能，提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力

針對基層治理面臨的條塊分割、各自為政問題，北京市、上海市都通過地方性立法途徑，注重將成功經(jīng)驗納入地方性法規(guī)，推進基層治理制度化、規(guī)范化。北京市制定《北京市街道辦事處條例》《北京市接訴即辦工作條例》，對街道辦事處進行賦權(quán)增能，強化街道在基層治理中的樞紐作用，將“吹哨報到”“接訴即辦”等工作經(jīng)驗納入地方性法規(guī)，賦予街道對屬地問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。

（三）構(gòu)建治理平臺，增進政社互動，提升訴求回應(yīng)能力

城市基層治理涉及千家萬戶的切身利益，堅持以人民為中心，需要增進政社互動，傾聽群眾意見和呼聲。北京市、上海市、深圳市依托政府熱線平臺，方便市民反映問題，堅持“群眾需求在哪里，黨和政府工作就跟進到哪里”。在基層治理中，構(gòu)建議事平臺，支持居民參與議事，基于問題導(dǎo)向，增強回應(yīng)性，有利于更好地解決基層問題。

（四）依靠技術(shù)賦能，識別隱性問題，提高基層治理效能

數(shù)字技術(shù)為基層治理帶來了新工具，運用物聯(lián)網(wǎng)、電子感知等先進技術(shù)，及時識別隱性問題，可提前啟動議程，提高基層治理效能。推動網(wǎng)格化管理與數(shù)字治理相結(jié)合，借助電子感知設(shè)備，匯聚海量信息，對市政設(shè)施、市容環(huán)境進行動態(tài)監(jiān)管，有利于及時預(yù)防并化解風(fēng)險。

參考文獻

[1]彭勃，楊銘奕.問題倒逼與平臺驅(qū)動：超大城市治理重心下沉的兩條路徑[J].理論與改革，2023（3）：79-93.

[2]秦德君.上海治理70年：從民主建政到“卓越的全球城市”——上海超大型城市基層治理進程與線路[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2020，21（5）：41-50.

[3]楊宏山，高涵.政策試驗、迭代學(xué)習(xí)與治理轉(zhuǎn)型——基于北京市街道管理改革的案例分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2023，62（2）：56-64.

課題組成員：

楊宏山，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師；

李 悟，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；

邱 鵬，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；

張健培，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；

高 涵，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。

（責任編輯：張秋辰）