自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)配置與政府管控相結(jié)合制度分析

[摘 要]自然物從可控的“自然資源”經(jīng)“自然資本”發(fā)展到“綠色自然資本”的過(guò)程，不僅是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的形成和改革過(guò)程，也是中國(guó)生態(tài)文明時(shí)代綠色生產(chǎn)力形成和發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。采取市場(chǎng)配置與政府管控相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)自然資源的有效、安全、綠色，是高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體制機(jī)制建設(shè)的必然要求。從自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)配置和政府管控相結(jié)合的學(xué)理和法理分析出發(fā)，闡釋自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的公私法交融性、市場(chǎng)配置與政府監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)管控、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的培育等內(nèi)容，并從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的動(dòng)力配置機(jī)制；通過(guò)闡釋自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)配置與政府管控相結(jié)合制度，力圖使相關(guān)制度建構(gòu)能更好地促進(jìn)綠色生產(chǎn)力轉(zhuǎn)型升級(jí)的完成，真正實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的生態(tài)文明新發(fā)展理念。

[關(guān)鍵詞]自然資源資產(chǎn)；產(chǎn)權(quán)；市場(chǎng)配置；政府管控

[中圖分類(lèi)號(hào)] D912.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

中國(guó)共產(chǎn)黨二十大報(bào)告明確提出，“中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”，“實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求”。自然資源資產(chǎn)化（即“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化）與共同富裕存在緊密聯(lián)系。自然資源的集約高效利用與公平合理配置，不僅能加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給，更能提高社會(huì)總體福利，為社會(huì)財(cái)富的整體增長(zhǎng)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。黨的十九屆六中全會(huì)全面總結(jié)了黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)，指出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性成果之一就是基本確立了資源配置的市場(chǎng)機(jī)制。但目前我國(guó)仍然存在著政府的命令控制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)間的沖突與矛盾問(wèn)題，整個(gè)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)還有巨大的發(fā)展空間，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)還具有巨大的升值空間，如何平衡市場(chǎng)機(jī)制和政府監(jiān)管，仍是需要積極探索的課題。

一、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)配置和政府管控相結(jié)合的學(xué)理和法理基礎(chǔ)

產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化管理自然資源已成為一種國(guó)際趨勢(shì)，各國(guó)自然資源管理一般都遵循以市場(chǎng)機(jī)制為優(yōu)先的“市場(chǎng)引導(dǎo)+政府管制”思路。［1］市場(chǎng)配置自然資源理念在我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系的頂層設(shè)計(jì)中也始終予以了清晰表述，［2］成為發(fā)展自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的政策支撐。

（一）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)配置和政府管控相結(jié)合制度的學(xué)理基礎(chǔ)

現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)在論述“市場(chǎng)失靈”尤其是公共資源過(guò)度開(kāi)采問(wèn)題時(shí)，采用的重要理論工具就是“公地悲劇”理論，該理論是由美國(guó)生態(tài)學(xué)家格雷特·哈?。℅arrett Hardin）于1968年在《公地悲劇》一文中首次明確提出。［3］公地悲劇理論解釋了競(jìng)用性資源被過(guò)度使用的原因，從而為私有產(chǎn)權(quán)的確立提供了正當(dāng)性的理論基礎(chǔ)。但學(xué)界也存在忽視公地悲劇理論的適用邊界的問(wèn)題，出現(xiàn)了“公地即悲劇”的極端化研究?jī)A向。［4］在《公地悲劇》發(fā)表 30 年之后，美國(guó)著名法學(xué)家和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·赫勒（Michael Heller）提出了與之相對(duì)應(yīng)的“反公地悲劇”理論。反公地悲劇理論則指出，如果資源或產(chǎn)權(quán)過(guò)度分割以致破碎化，會(huì)導(dǎo)致資源排他性過(guò)強(qiáng)，反而造成資源使用不足的后果。［5］“反公地悲劇”理論指出了產(chǎn)權(quán)碎片化的致命后果，從而論證了政府監(jiān)管在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易中存在的正當(dāng)性和必要性。為了修正“公地悲劇”的缺陷，1990年，埃莉諾·奧斯特羅姆基在《公共事物的治理之道》一書(shū)中提出用戶(hù)自主治理 （Self-Governance） 的公共事物治理理論。公共事物治理理論旨在解決以“公地悲劇”為代表的個(gè)體理性與集體理性相背離的集體行動(dòng)困境。［6］

公地悲劇理論雖然常被作為產(chǎn)權(quán)私有化的支撐性理論，但并不是破除“公地悲劇”的唯一有效方法，例如，信息充分交流下的博弈理論同樣也可以化解“公地悲劇”。［7］從法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析來(lái)看，克服“公地悲劇”可以通過(guò)法律厘定物的歸屬關(guān)系；克服“反公地悲劇”則可以通過(guò)確認(rèn)物權(quán)性的使用關(guān)系。［8］但不管何種理論，產(chǎn)權(quán)歸屬仍然是解決公共資源使用困境的先決條件，正如科斯在《社會(huì)成本問(wèn)題》一文指出的，即使在交易費(fèi)用為零的假設(shè)中，產(chǎn)權(quán)的歸屬仍然是交易的前提條件。［9］

根據(jù)公地悲劇理論，自然資源這種排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品必然要求產(chǎn)權(quán)私有，市場(chǎng)機(jī)制的引入則是產(chǎn)權(quán)私有的必然結(jié)果，對(duì)一般自然資源，賦予私人所有產(chǎn)權(quán)并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提高自然資源的配置效率，也是較為合適的政策選擇。［10］例如，有學(xué)者考察了內(nèi)蒙古吉日嘎朗蘇木和青海黑馬河鄉(xiāng)的案例后，認(rèn)為草場(chǎng)承包是政府與牧民利益耦合的過(guò)程，政府推進(jìn)市場(chǎng)化的草場(chǎng)承包以避免“公地悲劇”，牧民支持草場(chǎng)承包則是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸造成的草場(chǎng)稀缺性。［11］但過(guò)分細(xì)化的草地承包在一定程度上也會(huì)產(chǎn)生“反公地悲劇”，不利于草地的可持續(xù)利用。除了政府監(jiān)管外，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)滯后，委托代理機(jī)制弱化以及資源監(jiān)管失調(diào)等因素也是自然資源有效利用的主要障礙。［12］

當(dāng)然也有學(xué)者指出，從人文社會(huì)科學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，哈丁所謂的“公地悲劇”，實(shí)質(zhì)上是沒(méi)有形成共同體的人爭(zhēng)奪共有資源而造成資源危機(jī)的“無(wú)主地悲劇”，是人的行為失范和社會(huì)制度失語(yǔ)的經(jīng)濟(jì)性具化。［13］

（二）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)配置和政府管控相結(jié)合制度的法理基礎(chǔ)

《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）在物權(quán)篇中明確了自然資源資產(chǎn)的物權(quán)屬性，即第一次以法典化形式明確了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)和用益物權(quán)，盡管對(duì)此做了一定的限制性規(guī)定，［14］仍然不妨礙其利用私法權(quán)利保障機(jī)制構(gòu)建市場(chǎng)配置資源產(chǎn)權(quán)的體制。《民法典》不僅對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)化屬性進(jìn)行了立法認(rèn)可，而且在目前的民法體系中為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)化預(yù)設(shè)了巨大的發(fā)展空間。對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)私權(quán)屬性的承認(rèn)就意味著對(duì)市場(chǎng)配置資源的正當(dāng)性的認(rèn)可。

市場(chǎng)配置資源理念在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系的頂層設(shè)計(jì)中始終予以了清晰表述，成為發(fā)展自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的政策支撐。頂層設(shè)計(jì)中對(duì)自然生態(tài)價(jià)值進(jìn)行了認(rèn)可和明確，意味著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性得到了制度層面的肯定，為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)構(gòu)建提供了正當(dāng)性論證；同時(shí)，中國(guó)特色的生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的體制為政府管控自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)提供了制度基礎(chǔ)；因此，中國(guó)特色的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革必然要走市場(chǎng)配置與政府管控相結(jié)合的法制化道路。

二、市場(chǎng)配置與政府管控相結(jié)合制度工具的多樣化

早期對(duì)“公地悲劇”和“反公地悲劇”的解決思路采取“國(guó)家或市場(chǎng)”的二分法。要么借助于完全的、市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)私有，要么借助于利維坦式的威權(quán)國(guó)家，打破個(gè)體理性與集體理性相背離的集體行動(dòng)困境。被視為第三條道路的公共事物治理理論研究逐步表明，治理不存在萬(wàn)能藥，政府治理、私有化或自主治理也不是萬(wàn)能的配方，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度工具的有效性取決于具體問(wèn)題具體分析。

（一）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的公私交融性

自然資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)能存在私法權(quán)能說(shuō)、公法權(quán)能說(shuō)、折中權(quán)能說(shuō)和復(fù)合權(quán)利說(shuō)等四種理論學(xué)說(shuō)。［15］私法權(quán)能說(shuō)認(rèn)為，將自然資源國(guó)家所有權(quán)界定為私權(quán)，有利于所有權(quán)權(quán)能的發(fā)揮；［16］公法權(quán)能說(shuō)認(rèn)為，不論自然資源所有權(quán)的主體是“國(guó)家”還是“全民”，其擁有的都是公法性的管理權(quán)能；［17］折中權(quán)能說(shuō)則將自然資源分為公產(chǎn)和私產(chǎn)兩種類(lèi)型，認(rèn)為在公產(chǎn)類(lèi)自然資源之上設(shè)立的權(quán)利具有公權(quán)權(quán)能，而在私產(chǎn)類(lèi)自然資源之上設(shè)立的權(quán)利則具有民法所有權(quán)的全部權(quán)能；［18］復(fù)合權(quán)利說(shuō)則將自然資源的開(kāi)發(fā)利用保護(hù)全過(guò)程分為決策和實(shí)施兩個(gè)階段，認(rèn)為在自然資源開(kāi)發(fā)利用決策階段依賴(lài)的是政府主體，集中體現(xiàn)所有權(quán)的管理性公權(quán)性，而自然資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)施階段依賴(lài)的是市場(chǎng)主體，體現(xiàn)的是所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)性私權(quán)。因此，自然資源國(guó)家所有權(quán)是兼具公權(quán)性與私權(quán)性的一種復(fù)合性權(quán)利。［19］

筆者比較贊同自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的復(fù)合權(quán)利說(shuō)，即在市場(chǎng)配置自然資源的政策法律語(yǔ)境中，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)應(yīng)兼具公法和私法的雙重屬性。換言之，在國(guó)家就特定自然資源開(kāi)發(fā)利用形成決策的階段是以憲法、行政法為代表的公法作為主要準(zhǔn)據(jù)法；［20］在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制之下的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)則具有顯著的私權(quán)特征，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的財(cái)產(chǎn)權(quán)特征，市場(chǎng)機(jī)制下以民商法為代表的私法成為調(diào)整自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)據(jù)法，代表公共利益的公法規(guī)范以國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、公法程序控制等隱性方式體現(xiàn)。［21］

（二）公私法交融性決定制度工具的多樣化

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的公私交融性導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體具有多元性、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容具有多樣性，此外，法律調(diào)整手段也兼具公法性和私法性。自然資源各要素本身的特殊性，以及自然資源要素的整體性和系統(tǒng)性也導(dǎo)致其調(diào)控方式不能采用單一的、統(tǒng)一化的模式和工具。因此，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)配置和政府管控相結(jié)合的制度工具就具有了多樣性。對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，不僅要采用法教義學(xué)分析工具，從規(guī)范主義立場(chǎng)出發(fā)，評(píng)判法律制度中的各方主體“應(yīng)當(dāng)如何”“可以如何”“不能如何”，保障法律制度設(shè)計(jì)在價(jià)值上的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，也要從問(wèn)題導(dǎo)向出發(fā)，以目標(biāo)指向、結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橐I(lǐng)，使法律制度設(shè)計(jì)符合生態(tài)文明建設(shè)的需要，更要吸納生態(tài)學(xué)、行政法學(xué)、管理學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的觀點(diǎn)，提高制度建構(gòu)的科學(xué)性和合理性。

目前，學(xué)界已開(kāi)始進(jìn)行基于民法用益物權(quán)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相關(guān)研究。例如，如按照民法物權(quán)變動(dòng)和登記過(guò)戶(hù)的交易機(jī)制，就碳排放權(quán)法律問(wèn)題進(jìn)行的研究等。［22］對(duì)政府管控的正當(dāng)性論證以及相應(yīng)的體系和制度設(shè)計(jì)則基于十八屆三中全會(huì)之后中央確定的“所有者和監(jiān)管者分開(kāi)原則”。［23］在政府監(jiān)管這方面應(yīng)繼續(xù)完善黨在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中的地位和作用，尤其要注重黨政規(guī)范性文件與單行法之間的銜接，［24］盡快將黨的規(guī)范性文件上升到法律法規(guī)層面，如領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度、生態(tài)環(huán)境損害終身追究制度等的法制化，以法律制度的形式進(jìn)一步明確中央和地方各級(jí)自然資源主管部門(mén)的職責(zé)、責(zé)任的內(nèi)容、具體的責(zé)任追究程序。

三、市場(chǎng)配置與政府監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)管控

市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制作為矛盾共存體，共同決定著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的動(dòng)態(tài)邏輯，二者之間風(fēng)險(xiǎn)調(diào)制機(jī)制的科學(xué)構(gòu)造是決定資源有效使用和更優(yōu)配置的先決條件。目前，學(xué)界多傾向于研究對(duì)市場(chǎng)利用資源的限制，而缺乏對(duì)公權(quán)力與市場(chǎng)互動(dòng)等方面的關(guān)注。

（一）市場(chǎng)配置自然資源資產(chǎn)必須以政府嚴(yán)格監(jiān)管為前提和基礎(chǔ)

基于自然資源的稀缺性，明確產(chǎn)權(quán)，尤其是自然資源使用權(quán)私有化的發(fā)展方向是必要的；［25］對(duì)公共品特征顯著的自然資源賦予公共所有產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)政府管制是合理的，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)一定要在政府嚴(yán)格監(jiān)管的前提下設(shè)立。自然資源具有的稀缺性導(dǎo)致其作為市場(chǎng)交易客體具有了可能性，但自然資源的生態(tài)性事關(guān)國(guó)家安全和生態(tài)安全，其市場(chǎng)化配置一定要強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)管。政府作為國(guó)有自然資產(chǎn)的所有權(quán)行使者，要盡到所有權(quán)人的注意義務(wù)，同時(shí)，政府還負(fù)有監(jiān)管自然資源安全有效使用的義務(wù)。

權(quán)力創(chuàng)造市場(chǎng)，權(quán)力亦抑制市場(chǎng)。［26］林毅夫認(rèn)為，政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)將帶來(lái)尋租腐敗的亂為。［27］傳統(tǒng)的政府規(guī)制易產(chǎn)生阻礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、制度成本高等規(guī)制外部性問(wèn)題，應(yīng)正確處理市場(chǎng)自治與政府規(guī)制的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)均是增進(jìn)社會(huì)福利的工具，不是非此即彼的價(jià)值目標(biāo)。［28］

（二）防范市場(chǎng)機(jī)制潛在的決策風(fēng)險(xiǎn)

1．構(gòu)建自然資源資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，保證金融決策的科學(xué)性

一直以來(lái)，人們都是從正外部性來(lái)評(píng)價(jià)創(chuàng)新行為，給予其積極的、正向的評(píng)價(jià)。但創(chuàng)新本質(zhì)上是一種對(duì)新事物的探索性活動(dòng)，其結(jié)果具有不確定性，這種不確定性就意味著風(fēng)險(xiǎn)，因此，有必要對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的創(chuàng)新進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論是德國(guó)學(xué)者貝克基于核技術(shù)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)而提出的一種現(xiàn)代性反思理論。出于不同的社會(huì)分析學(xué)視野，現(xiàn)代社會(huì)被貼上了不同的標(biāo)簽，“丹尼爾·貝爾稱(chēng)之為后工業(yè)社會(huì)，吉登斯和貝克稱(chēng)之為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，鮑德里亞稱(chēng)之為消費(fèi)社會(huì)，卡斯特稱(chēng)之為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”。［29］風(fēng)險(xiǎn)分析已成為當(dāng)代社會(huì)的一種較為流行的分析工具，貝克將風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征概括為兩點(diǎn)：一是風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，其不僅表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不確定性（低概率的風(fēng)險(xiǎn)也是風(fēng)險(xiǎn)），還表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)損害后果的不可計(jì)算性；二是恐懼的普遍性，其會(huì)帶來(lái)社會(huì)秩序失范的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是當(dāng)面對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，失去生命的危險(xiǎn)的存在很容易動(dòng)搖人們?nèi)粘５男袨橐?guī)范和道德標(biāo)準(zhǔn)，處理不當(dāng)會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)秩序混亂，甚至危及國(guó)家的安全和穩(wěn)定。

目前，學(xué)界對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)中的風(fēng)險(xiǎn)分析已逐步展開(kāi)。比如，對(duì)我國(guó)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)開(kāi)展的現(xiàn)狀與審計(jì)執(zhí)行中的政策風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行能力風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行效果風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的分析研究，以及我國(guó)土地利用中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控研究，等等。［30］

2．通過(guò)政策法規(guī)等的制定加強(qiáng)金融監(jiān)管的力度和廣度，防范風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)配置資源必然要借助金融性工具，多種類(lèi)型的自然資源金融產(chǎn)品的出現(xiàn)是一種必然的趨勢(shì)，自然資源金融市場(chǎng)的建立也應(yīng)被納入制度改革的創(chuàng)新領(lǐng)域。但自然資源是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的根本支柱，其產(chǎn)權(quán)交易必須嚴(yán)格監(jiān)管，在缺乏國(guó)家層面上的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易法律規(guī)范的情況下，可以試點(diǎn)先行，制定地方性法律法規(guī)。

（三）以多元治理克服市場(chǎng)失靈和政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)

以美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德為代表的政府失靈理論認(rèn)為，政府的內(nèi)部性、壟斷性、擴(kuò)張性特征使其在提供公共品時(shí)會(huì)出現(xiàn)很大的低效性，［31］從而造成“政府失靈”；以美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·漢斯曼為代表的學(xué)者們認(rèn)為，由于信息不對(duì)稱(chēng)的普遍存在，會(huì)造成合約失靈（即市場(chǎng)失靈）；美國(guó)公共政策學(xué)者、非營(yíng)利組織研究專(zhuān)家萊斯特·薩拉蒙提出的第三方管理理論（即志愿者失靈）則認(rèn)為，志愿部門(mén)本身在公共物品供給上也存在固有的缺陷，會(huì)產(chǎn)生“志愿失靈”，使其不能彌補(bǔ)政府失靈、市場(chǎng)失靈的缺陷。［32］基于政府失靈、市場(chǎng)失靈、第三方組織失靈的存在，羅伯特·伍思努（R·Wuthnow）提出了政府、市場(chǎng)、第三方組織相互依賴(lài)?yán)碚?。?3］

現(xiàn)代公共治理理論則認(rèn)為，公共治理的最佳模式就是多元治理，即政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公民個(gè)體等均作為治理主體參與到社會(huì)治理中，形成多元化網(wǎng)格式治理格局。在多元化治理模式中，政府占據(jù)治理的主導(dǎo)性地位，對(duì)公共治理進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，充分利用市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)市場(chǎng)主體對(duì)社會(huì)治理的參與；市場(chǎng)主體通過(guò)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，利用資本的流轉(zhuǎn)和運(yùn)行來(lái)發(fā)揮公共治理的功能；社會(huì)組織和公民個(gè)體作為監(jiān)督主體維護(hù)社會(huì)公共利益不受損害。在多元治理中，政府與其他治理主體采用“信任－協(xié)商”機(jī)制，建立起一種平等合作的關(guān)系，改變了政府與其他治理主體命令與服從的關(guān)系。［34］

中國(guó)社會(huì)治理正經(jīng)歷從“產(chǎn)權(quán)弱化—關(guān)系型治理”的地權(quán)模糊造成產(chǎn)權(quán)模糊的模式向“產(chǎn)權(quán)強(qiáng)化—契約型治理”的產(chǎn)權(quán)明晰、契約交易的模式轉(zhuǎn)型。［35］現(xiàn)代自然資源治理體系需要多元治理主體的互動(dòng)參與，［36］應(yīng)當(dāng)采取行政調(diào)整、市場(chǎng)調(diào)整、社會(huì)調(diào)整相結(jié)合的綜合調(diào)整機(jī)制，在不同時(shí)期對(duì)不同類(lèi)型的自然資源采取具有針對(duì)性的調(diào)整模式。［37］

目前自然資源利用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，交易較弱，表明自然資源利用權(quán)初次配置效率不高，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢，需要加強(qiáng)市場(chǎng)治理的力度和強(qiáng)度。此外，在加強(qiáng)自然資源政府管理的同時(shí)，要強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，并建立離任審計(jì)制度，將領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任具體落實(shí)，加快建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

四、中國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的培育結(jié)構(gòu)

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系的頂層設(shè)計(jì)業(yè)已完成，并明確指出了市場(chǎng)要在自然資源配置中發(fā)揮重要作用，中國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的培育有利于市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

（一）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)兩級(jí)市場(chǎng)分別構(gòu)建的新發(fā)展格局

依托自然資源資產(chǎn)進(jìn)行公共資源交易平臺(tái)建設(shè)（即一級(jí)市場(chǎng)建設(shè)），并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易金融平臺(tái)（即二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)）。既尊重國(guó)家和政府對(duì)自然資源的監(jiān)管權(quán)，又保障了全民對(duì)自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)，能形成政府監(jiān)管和市場(chǎng)配置相結(jié)合的共軛體系，為一流經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新生態(tài)提供了生長(zhǎng)空間。

在自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)中，一級(jí)市場(chǎng)是自然資源使用權(quán)的出讓市場(chǎng)，自然資源使用權(quán)的劃撥、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、“招拍掛”等利用的是公共資源交易平臺(tái)，如土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、國(guó)有林地使用權(quán)等，金融市場(chǎng)參與的機(jī)會(huì)不多；二級(jí)市場(chǎng)作為自然資源使用權(quán)的流動(dòng)市場(chǎng)，主要從事自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資（入股）、擔(dān)保以及金融產(chǎn)品和期貨交易等，是金融市場(chǎng)參與的主要場(chǎng)所。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易可以在二級(jí)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上再建立三級(jí)、四級(jí)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新機(jī)制的潛力。

（二）加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)可交易產(chǎn)權(quán)多種類(lèi)型的一流創(chuàng)新空間

依據(jù)傳統(tǒng)的物權(quán)理論，自然資源資產(chǎn)用益物權(quán)既包括探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)、狩獵權(quán)、森林采伐權(quán)等采掘性權(quán)利，也包括建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)、林權(quán)、荒山荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、海域使用權(quán)、旅游資源開(kāi)發(fā)權(quán)等，還包括排污權(quán)、碳排放權(quán)、景觀權(quán)等新型權(quán)利。這些產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)有的尚未開(kāi)始，有的還在試點(diǎn)階段，有的已經(jīng)發(fā)展成較為成熟的交易體系。

目前，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革所涉及的自然資源種類(lèi)有限。隨著國(guó)土空間規(guī)劃制度的逐步深化，生態(tài)空間正逐步成為一種新型的自然資源。在市場(chǎng)的自發(fā)配置下，生態(tài)空間所具有的生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)人文價(jià)值、生態(tài)美學(xué)功能等多種功能都在逐步轉(zhuǎn)化成生態(tài)產(chǎn)品，甚至一抹夕陽(yáng)也能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。這些新的可交易的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)種類(lèi)的創(chuàng)設(shè)，將成為新的一流生態(tài)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新空間。

此外，要注意構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和科技協(xié)調(diào)創(chuàng)新生態(tài)。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，尤其是金融市場(chǎng)的運(yùn)行離不開(kāi)大數(shù)據(jù)的支撐，自然資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等都需要新型科技投入，以此為契機(jī)能加大自然資源領(lǐng)域?qū)萍夹?、金融性人才的吸引力，促進(jìn)國(guó)家高校新學(xué)科、新專(zhuān)業(yè)的產(chǎn)生和設(shè)立，提升科技創(chuàng)新水平。

五、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的動(dòng)力結(jié)構(gòu)配置

黨的二十大報(bào)告提出，要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，“要健全人民當(dāng)家作主制度體系”，“實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，促進(jìn)人與自然和諧共生”。這為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的深化和發(fā)展指明了奮斗的目標(biāo)和方向。

（一）自然資源有償使用制度是動(dòng)力配置的源泉性制度供給

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中的核心制度之一就是自然資源資產(chǎn)有償使用制度。從自然資源心理所有權(quán)視角詮釋自然資源資產(chǎn)有償使用制度能解決兩個(gè)問(wèn)題：一是回答為什么對(duì)于全民所有的自然資源資產(chǎn)，民眾仍需要付費(fèi)后才能使用，即全民所有的自然資源資產(chǎn)的人民性如何體現(xiàn)；二是自然資源資產(chǎn)有償使用制度構(gòu)建成效的衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么，即自然資源資產(chǎn)有償使用制度如何符合中國(guó)社會(huì)主義公有制制度體系的需求。

1．善用心理所有權(quán)實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的人民性

心理所有權(quán)是利用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，從心理學(xué)角度探討客觀所有權(quán)產(chǎn)生影響的方式和原因后提出的一套理論體系，［38］Jon L.Pierce （1991）最早提出了心理所有權(quán)的概念（psychological ownership）。［39］心理所有權(quán)的核心在于擁有的感覺(jué)。［40］自然資源心理所有權(quán)則是公民對(duì)自然資源產(chǎn)生的一種占有感。促進(jìn)型心理所有權(quán)能帶來(lái)正向的責(zé)任感，有利于增加社會(huì)的整體福利；防御型心理所有權(quán)則具有領(lǐng)地心理和排他意識(shí)等負(fù)面外部性。［41］心理所有權(quán)和法定所有權(quán)并不一定具有時(shí)間的一致性，個(gè)體在獲得某件財(cái)產(chǎn)的那一刻就成為了該財(cái)產(chǎn)的法定所有權(quán)人，享有了客觀所有權(quán)，但是并不會(huì)馬上產(chǎn)生心理所有權(quán)，可能要在經(jīng)歷一段時(shí)間后，他們才會(huì)從心理上感覺(jué)這份財(cái)產(chǎn)是“他們的”。法定所有權(quán)雖不直接對(duì)民眾的行為產(chǎn)生正面的激勵(lì)影響，但其在一定程度上會(huì)影響心理所有權(quán)的發(fā)生，并且法定所有權(quán)可以促進(jìn)和加速心理所有權(quán)的出現(xiàn)。善用心理所有權(quán)能促使民眾積極投入其中并樂(lè)于承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，以期從中獲得幸福感和榮譽(yù)感。

我國(guó)憲法明確規(guī)定了自然資源全民所有和集體所有的二元體制和機(jī)制，從法律層面上全體公民均享有了國(guó)有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，但在實(shí)際層面上，公民對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)同感卻比較淡薄，或者說(shuō)公民的自然資源心理所有權(quán)尚未與自然資源全民所有權(quán)保持一致性，自然資源資產(chǎn)心理所有權(quán)的缺失具體表現(xiàn)為，在使用權(quán)存續(xù)期間，對(duì)自然資源資產(chǎn)的破壞性、耗竭性使用現(xiàn)象普遍存在。

2．自然資源資產(chǎn)有償使用制度為心理所有權(quán)的實(shí)體化提供了制度供給

法律解釋學(xué)一般從自然資源有價(jià)論或者自然資本論來(lái)論證自然資源資產(chǎn)有償使用制度，自然資源具有的經(jīng)濟(jì)性、稀缺性固然使其具備了成為自然資本的條件，但卻不能充分回答在中國(guó)特色社會(huì)主義公有制條件下公民為何仍需有償使用全民所有的自然資源資產(chǎn)這一命題。在自然資源心理所有權(quán)視域下，自然資源資產(chǎn)有償使用制度設(shè)置的目的是通過(guò)付費(fèi)行為將個(gè)體自然資源占有權(quán)從公有權(quán)中分離出來(lái)，使之成為一種獨(dú)立的資格權(quán)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成一種流轉(zhuǎn)無(wú)礙的用益物權(quán)；并通過(guò)穩(wěn)定這種資格權(quán)，引導(dǎo)民眾生成自然資源心理所有權(quán)觀念，形成一種所有權(quán)的心理安全機(jī)制，進(jìn)而發(fā)揮自然資源心理所有權(quán)的責(zé)任感，形成自然資源資產(chǎn)安全、有序、高效使用的發(fā)展格局。即自然資源資產(chǎn)有償使用制度讓民眾從心理上形成自然資源資產(chǎn)的自我占有感和自我歸屬感，從而承擔(dān)起積極地、審慎地使用自然資源的責(zé)任。自然資源心理所有權(quán)所具有的心理獲得滿足感和集體歸屬感不僅使自然資源資產(chǎn)的人民性得以實(shí)現(xiàn)，而且有利于形成人與自然和諧共生的自然資源治理局面。

3．心理所有權(quán)為自然資源資產(chǎn)有償使用制度完善提供了衡量性標(biāo)準(zhǔn)

行為經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，要以激活心理所有權(quán)為中介目標(biāo)選擇政策工具，［42］自然資源資產(chǎn)有償使用制度為心理所有權(quán)的實(shí)體化提供了制度供給，因此，該制度的設(shè)計(jì)就要圍繞有效激活自然資源心理所有權(quán)而進(jìn)行。概言之，自然資源資產(chǎn)有償使用制度設(shè)計(jì)的核心應(yīng)圍繞著使民眾真正享有自然資源的占有感和獲得感而進(jìn)行，這樣也體現(xiàn)了二十大所提出的“江山就是人民，人民就是江山”科學(xué)論斷的精髓。

自然資源資產(chǎn)有償使用制度的核心之一就是自然資源定價(jià)。自然資源定價(jià)是撬動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制的杠桿，自然資源的合理定價(jià)能保障自然資源資產(chǎn)有償使用制度符合民眾的心理預(yù)期，能滿足民眾占有自然資源的心理欲望，使之實(shí)現(xiàn)為民謀福的工具性?xún)r(jià)值，而不是成為與民爭(zhēng)利的制度利器。自然資源的價(jià)格不僅要通過(guò)自然資源核算體現(xiàn)自然資源本身的內(nèi)在價(jià)值，還要考慮自然資源資產(chǎn)的全民性，通過(guò)政府指導(dǎo)性?xún)r(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格相結(jié)合，劃定自然資源價(jià)格的合理范圍，滿足人民獲得自然資源心理所有權(quán)的實(shí)體性感受。

（二）自然資源用途管制是防止自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)負(fù)外部性的制度工具

自然資源資產(chǎn)有償使用使民眾獲得了獨(dú)立的確定的用益物權(quán)，保障了自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的順暢性，這是心理所有權(quán)帶來(lái)的正外部性，是促進(jìn)責(zé)任感的正向價(jià)值。但是，心理所有權(quán)還有負(fù)外部性，它會(huì)帶來(lái)領(lǐng)地心理和排他意識(shí)等負(fù)面影響。這種對(duì)于自我財(cái)產(chǎn)肆意使用的負(fù)面心理會(huì)導(dǎo)致自然資源生態(tài)效應(yīng)的減損，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)的生態(tài)社會(huì)效應(yīng)和國(guó)家生態(tài)安全。因此，與自然資源有償使用相配套的必然是自然資源用途管制，通過(guò)自然資源用途管制實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源資產(chǎn)的政府監(jiān)管。

自然資源資產(chǎn)與一般性資產(chǎn)的異質(zhì)性表現(xiàn)在自然資源資產(chǎn)具有永續(xù)性的內(nèi)在要求，自然資源資產(chǎn)不僅屬于當(dāng)代人還屬于后代人，需要蘊(yùn)含強(qiáng)烈命運(yùn)共同體心理認(rèn)同感的公共部門(mén)的有力管控。公共部門(mén)心理所有權(quán)的形成有助于培養(yǎng)這種集體認(rèn)同感和集體使命感，從而有效地維護(hù)整體社會(huì)公共利益。此外，公共部門(mén)內(nèi)部行政人員對(duì)組織整體和組織目標(biāo)的心理所有權(quán)強(qiáng)度能夠影響組織協(xié)調(diào)、指揮；但同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到公共部門(mén)心理所有權(quán)也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，即部門(mén)利益至上的阻礙型心理，要輔之以自然資源資產(chǎn)監(jiān)察制度來(lái)防止基于公共部門(mén)心理所有權(quán)的權(quán)力尋租現(xiàn)象和部門(mén)間責(zé)任推委現(xiàn)象的發(fā)生。

總之，中國(guó)特色的自然資源公有制為自然資源心理所有權(quán)和自然資源法定所有權(quán)的統(tǒng)一提供了可能性和現(xiàn)實(shí)性，這不僅是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨“不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往”的執(zhí)政理念的體現(xiàn)。自然資源有償使用制度為自然資源心理所有權(quán)和自然資源全民所有權(quán)的一致性提供了制度保障，而自然資源用途管制制度則有效地防范了自然資源心理所有權(quán)的負(fù)外部性。

六、結(jié)語(yǔ)

自然資源兼具財(cái)產(chǎn)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，私法工具能夠最大限度地發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)共同富裕，避免自然資源過(guò)度開(kāi)發(fā)的公地悲劇的產(chǎn)生。但是另一方面，私權(quán)所秉承的意思自治原則可能會(huì)給其生態(tài)價(jià)值及其他公共利益造成損害。需要國(guó)家公權(quán)力的干預(yù)以及社會(huì)力量的監(jiān)督介入使其保持平衡。只有充分結(jié)合公法和私法的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公私協(xié)動(dòng)，才能在維護(hù)自然資源生態(tài)環(huán)境價(jià)值和公共利益的前提下使其經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化。中國(guó)特色的生態(tài)文明法治建設(shè)致力于將人與自然和諧共生的理念植入法學(xué)研究，從根本上改變傳統(tǒng)法理學(xué)在人與自然主客體對(duì)立的理念下，對(duì)產(chǎn)權(quán)舊模式的縱容與無(wú)奈，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度人與自然和諧前提下經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)新模式。此外，自然資源市場(chǎng)合理配置與政府有效管控的協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)加快確權(quán)試點(diǎn)的建設(shè)與研究，促進(jìn)自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督。

【Abstract】The process of natural things development from \"natural resources\" through \"natural capital\" to \"green natural capital\" is not only a process of formation and reform of property rights of natural resources， but also a key link in the formation and development of green productivity in the era of China's ecological civilization. Adopting a system design that combines market allocation and government control to achieve effective， safe and green natural resources is an inevitable requirement for the construction of high-quality and high-standard systems and mechanisms.Starting from the theoretical and legal basis of market allocation and government control over the property rights of natural resource assets， this paper analyzes the integration of "the property rights system， the risk control ， the cultivation of the property rights market of natural resource assets， and analyzes the dynamic allocation mechanism from the perspective of behavioral economics. Through the construction of relevant systems， the market mechanism promotes the completion of the transformation and upgrading of green productivity，and truly realizes the new development concept of ecological civilization that lucid waters and lush mountains are invaluable assets.

【Keywords】natural resource assets; property rights; market allocation; government control

（責(zé)任編輯：邱昌茂）

［收稿日期］2022-12-05

［基金項(xiàng)目］2022年闡釋十九屆六中全會(huì)精神國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目：建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度研究（22ZDA109）。

［作者簡(jiǎn)介］騰延娟，法學(xué)博士，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院文法學(xué)院講師，鄭州航院航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。

［1］ 參見(jiàn)張惠遠(yuǎn)、郝海廣、范小杉：《我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題與對(duì)策建議》，載《環(huán)境保護(hù)》2015年第11期，第30頁(yè)。