論檢察建議對(duì)行政裁量權(quán)的監(jiān)督與制約

［摘要］隨著現(xiàn)代行政權(quán)的擴(kuò)張，規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使成為行政法治著力解決的主要問題，司法監(jiān)督在其中發(fā)揮著重要的作用。作為司法監(jiān)督的重要組成，檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督相比人民法院的行政審判監(jiān)督具有監(jiān)督領(lǐng)域更加全面、監(jiān)督行為更加主動(dòng)、監(jiān)督資源與監(jiān)督工具更加多樣等優(yōu)勢(shì)，特別是隨著檢察機(jī)關(guān)行政檢察法律監(jiān)督職能的拓展，為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的主要載體——檢察建議作用的進(jìn)一步發(fā)揮提供了更廣闊的作為空間。但在這一過程中，其職能行使亦需遵循輔助性、互動(dòng)性與事后監(jiān)督原則，并合理區(qū)分不同類型的檢察建議介入行政裁量的范圍與限度。

［關(guān)鍵詞］檢察建議；行政裁量權(quán)；檢察監(jiān)督；原則；范圍

［中圖分類號(hào)］" D922.1［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］" A［文章編號(hào)］1003-7608（2023）01-0119-09

一、引言

行政裁量權(quán)，或稱行政自由裁量權(quán)，是法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理原則，自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自行作出行政決定的權(quán)力［1］。行政裁量權(quán)是行政權(quán)的重要組成部分，隨著現(xiàn)代行政權(quán)的日益擴(kuò)張，為規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使，并防止其濫用，對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約已成為當(dāng)代行政法治著力解決的主要問題。

人類進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)前，政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序與社會(huì)秩序變動(dòng)周期較長(zhǎng)，傳統(tǒng)的行政活動(dòng)普遍以維持既有秩序?yàn)橹饕康那一顒?dòng)范圍有限。但隨著現(xiàn)代生活帶來的大量新挑戰(zhàn)，秩序變革愈益頻繁，“不確定性”成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與復(fù)雜社會(huì)的典型特征。在此種不確定性下，行政機(jī)關(guān)不得不以更加積極的姿態(tài)去應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，行政擴(kuò)權(quán)成為普遍趨勢(shì)并廣泛深入社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域。需要肯定的是，行政權(quán)的擴(kuò)張是現(xiàn)代社會(huì)快速發(fā)展的制度性保障，但與此同時(shí)，行政權(quán)的擴(kuò)張也會(huì)在一定程度上與公共利益和公民權(quán)益發(fā)生頻繁性沖突。因此，如何在維護(hù)行政權(quán)威的同時(shí)規(guī)范行政權(quán)力，防止其濫用，以更好地實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與公民自由權(quán)、行政權(quán)與公共利益的協(xié)調(diào)與平衡，就需要一種制度化的制約監(jiān)督保障機(jī)制。特別是當(dāng)行政管理水平與執(zhí)法水平不足以有效自我規(guī)制的情況下，來自內(nèi)外部的監(jiān)督與制約就成為必然的選項(xiàng)。

為此，主要形成兩種思路：一是來自功能建構(gòu)主義，即從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系入手，通過分權(quán)以及建立相關(guān)的程序機(jī)制來實(shí)現(xiàn)權(quán)力間的相互制衡，同時(shí)建立并不斷細(xì)化行政權(quán)的裁量基準(zhǔn)，以規(guī)范和限制行政自由裁量權(quán)，典型的如權(quán)力清單、責(zé)任清單制度等；二是外部的監(jiān)督與制約，其中既包括司法監(jiān)督，也包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。

司法監(jiān)督是行政權(quán)外部監(jiān)督的主要渠道，指國(guó)家司法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和有關(guān)法律對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的監(jiān)督，包括人民法院的審判權(quán)監(jiān)督和人民檢察院的檢察權(quán)監(jiān)督。近年，法院審判權(quán)對(duì)行政裁量權(quán)的監(jiān)督在理論上和實(shí)踐中都受到較多的關(guān)注，而檢察權(quán)則受制于檢察院以往的職能限制，其對(duì)行政裁量權(quán)的監(jiān)督作用沒有得到應(yīng)有的重視。2021 年 8 月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）正式發(fā)布，拓展了檢察機(jī)關(guān)行政檢察方面的法律監(jiān)督職能，也為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的主要載體之一——檢察建議作用的發(fā)揮拓展了新的空間。

二、檢察建議監(jiān)督制約行政裁量權(quán)的必要性與可行性

檢察建議監(jiān)督與制約行政裁量權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)通過制發(fā)檢察建議的方式，對(duì)行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)進(jìn)行關(guān)注、跟蹤、評(píng)估，并能夠提出否定性意見且可能導(dǎo)致裁量結(jié)果改變的法律監(jiān)督行為［2］，是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)依法行政，保障法律統(tǒng)一的重要方式。

（一）現(xiàn)行規(guī)制與監(jiān)督體系的局限性

從行政權(quán)發(fā)展趨勢(shì)來看，行政裁量權(quán)的擴(kuò)張表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政權(quán)的主動(dòng)性增加，二是行政行為領(lǐng)域的不斷擴(kuò)張。這是現(xiàn)代國(guó)家治理的普遍發(fā)展趨勢(shì)。但與此相對(duì)應(yīng)，就我國(guó)的現(xiàn)行制度體系而言，對(duì)行政裁量權(quán)的規(guī)制與監(jiān)督體系雖然在理論上較為充分，但實(shí)踐中依然存在一定局限性?，F(xiàn)行對(duì)行政裁量權(quán)的規(guī)制與監(jiān)督的體系既包括內(nèi)部規(guī)制體系，也包括外部監(jiān)督體系。

內(nèi)部規(guī)制體系主要包括如下兩種類型。一是事后規(guī)制，主要采用行政復(fù)議的方式，即行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并做出行政復(fù)議決定的一種法律制度。行政復(fù)議作為行政管理相對(duì)人行使救濟(jì)權(quán)的一項(xiàng)重要法律制度，目的是糾正行政主體做出的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，以保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益。二是事前規(guī)制，包括行政裁量基準(zhǔn)和行政執(zhí)法案例指導(dǎo)兩種制度模式。行政裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)對(duì)其法定裁量權(quán)予以具體化的一種控制規(guī)則。近年，各地普遍開展了行政裁量基準(zhǔn)制度的推廣運(yùn)用，如《山東省規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》（2013）、《黑龍江省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》（2019）、《山西省規(guī)范行政執(zhí)法裁量權(quán)辦法》（2021）等。此外，各地普遍推行的權(quán)力清單和責(zé)任清單制度也可視為行政裁量基準(zhǔn)制度的一種有效配套。這是目前我國(guó)深化行政體制改革和規(guī)范行政裁量實(shí)踐中最主要的制度模式。行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度［3］借鑒法律上的遵循先例原則，通過具有一定代表性的典型案例的推廣，本質(zhì)上是確立一種可遵循的裁量規(guī)則。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的第一批農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例等，通過這一制度，下級(jí)行政機(jī)關(guān)遇到類似情況時(shí)，相關(guān)案例可以發(fā)揮規(guī)范指引作用。

從外部監(jiān)督的主要渠道即司法監(jiān)督來看，人民法院的審判監(jiān)督已成為行政裁量的主要監(jiān)督主體。特別是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）于2014年修訂后，將“明顯不當(dāng)”作為審查行政行為特別是行政處罰行為合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)，賦予了審判權(quán)更為廣泛的作為空間。在現(xiàn)行司法實(shí)踐中，人民法院的審判權(quán)監(jiān)督成為行政管理相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)不當(dāng)具體行政行為尋求外部救濟(jì)的主要渠道和途徑。

總體來看，現(xiàn)行對(duì)行政裁量權(quán)的監(jiān)督與制約渠道和手段具有多元化特征，但其各自所能發(fā)揮的作用也是相對(duì)有限的。就內(nèi)部監(jiān)督體系而言，首先，作為事后監(jiān)督主要渠道的行政復(fù)議，由于其性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系，如何保證這種層級(jí)監(jiān)督的獨(dú)立性與公正性始終是理論上與實(shí)踐中的一個(gè)難題。同時(shí)，行政復(fù)議范圍僅限于具體行政行為而規(guī)避抽象行政行為，也在一定程度上限制了行政復(fù)議作用的發(fā)揮。其次，從事前規(guī)制來看，目前廣泛推行的行政裁量基準(zhǔn)制度主要集中在行政處罰領(lǐng)域，個(gè)別涉及行政許可領(lǐng)域，其他行政行為領(lǐng)域的裁量基準(zhǔn)多屬空白。通過北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，以“行政處罰裁量”為主題的行政規(guī)范性文件多達(dá)1000多部，而以“行政許可裁量”為主題的行政規(guī)范性文件僅有18部，其他類型行政行為的裁量基準(zhǔn)則屬空白。事實(shí)上，行政法學(xué)理論對(duì)于行政裁量基準(zhǔn)的研究和指導(dǎo)究竟是蜷縮于行政處罰領(lǐng)域，還是可以擴(kuò)張到行政許可等其他行政領(lǐng)域仍存在一定的爭(zhēng)議［4］。但不可否認(rèn)的是，行政行為的具體類型廣泛且多樣，不僅包括行政處罰與行政許可，亦包括行政征收、行政征用、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政調(diào)解、行政處罰、行政指導(dǎo)、行政合同等，尤其是在分配行政的背景下，行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政許可等給付類行政行為的重要性愈加突出，對(duì)于此類行政行為的裁量權(quán)基準(zhǔn)，目前無論是在理論上還是實(shí)踐中都屬于一個(gè)難題，表明行政裁量基準(zhǔn)制度存在一定的局限性。再次，行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度亦存在一定的局限。從指導(dǎo)案例類型看，與裁量基準(zhǔn)一樣，各地行政機(jī)關(guān)所發(fā)布的指導(dǎo)性案例多集中于行政處罰領(lǐng)域。同時(shí)，從行政指導(dǎo)案例的效力來看，其效力規(guī)范尚無明確規(guī)定。就外部監(jiān)督而言，司法監(jiān)督中的審判權(quán)監(jiān)督目前僅限于合法性監(jiān)督且局限于行政處罰領(lǐng)域，并遵循不告不理原則，導(dǎo)致其能夠發(fā)揮的作用相對(duì)有限。特別是行政訴訟受案范圍受限于行政相對(duì)人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵害的案件，且原告資格僅限于法律上具有利害關(guān)系的主體，也明顯縮減了審判監(jiān)督的作為領(lǐng)域。同時(shí)，在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人身份地位的不對(duì)等在一定程度上也是影響司法公正的主客觀因素。

（二）檢察建議監(jiān)督行政裁量權(quán)的優(yōu)勢(shì)

作為司法監(jiān)督的重要組成部分，檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督相比人民法院的行政審判監(jiān)督具備一定的優(yōu)勢(shì)，即監(jiān)督領(lǐng)域更加全面、監(jiān)督行為更加主動(dòng)、監(jiān)督資源與監(jiān)督工具更加多樣等。

一是檢察機(jī)關(guān)行政檢察領(lǐng)域更具全面性。隨著檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督實(shí)踐的不斷發(fā)展，行政檢察的范圍在逐漸擴(kuò)展?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》及《意見》發(fā)布后，檢察機(jī)關(guān)被賦予了更加全面的檢察監(jiān)督權(quán)，特別是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，具有監(jiān)督其糾正的程序性權(quán)力。一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，突破了傳統(tǒng)的以行政訴訟監(jiān)督為主要內(nèi)容的行政檢察范疇，將行政違法行為和行政不作為等納入監(jiān)督視野［5］，促使法律監(jiān)督往前邁出實(shí)質(zhì)性一步；另一方面，檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督不再局限于具體行政行為，抽象行政行為如行政規(guī)范性文件等也被納入行政檢察監(jiān)督范疇，這是行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域的一項(xiàng)重大突破。

二是檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督更具主動(dòng)性。根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)行政主體有違法行為的，可以直接向相關(guān)行政主體提出檢察建議。相對(duì)于審判機(jī)關(guān)行政訴訟被動(dòng)啟動(dòng)程序，行政檢察的監(jiān)督程序既可以依當(dāng)事人申請(qǐng)而啟動(dòng)，也可以依職權(quán)啟動(dòng)，具有明顯的主動(dòng)性特征。

三是檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督更加深入。在司法審查中，比例原則是行政法上一項(xiàng)重要的基本原則。所謂比例原則，是指行政權(quán)力的行使除有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對(duì)人民侵害最小的方式進(jìn)行。因此，司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政主體行政行為實(shí)施過程中比例原則的運(yùn)用是否得當(dāng)，具有審查義務(wù)。其審查基準(zhǔn)通常分為三重：合比例性寬松審查、中度審查與嚴(yán)格審查［6］。其中，人民法院對(duì)行政主體比例原則運(yùn)用的審查，通常遵循寬松審查即寬松比例原則，根本原因在于審判權(quán)屬于一種排他性的終極裁決權(quán)，其間需要對(duì)行政權(quán)保持一定的謙抑性，以維護(hù)行政權(quán)威。這表明行政主體的行政行為只要于法于規(guī)有據(jù)，審判權(quán)通常會(huì)予以支持，或者說，審判權(quán)的行政監(jiān)督主要是一種程序性監(jiān)督。相對(duì)于人民法院審判權(quán)監(jiān)督一般遵循的寬松比例原則而言，檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督遵循的比例原則增加了一定的靈活性，特別是檢察建議作為行政監(jiān)督的一種制度創(chuàng)新，其性質(zhì)上依然屬于監(jiān)督權(quán)而非裁判權(quán)，在維護(hù)司法謙抑原則的同時(shí)能夠有效監(jiān)督行政權(quán)力的行使。在這一過程中，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況綜合運(yùn)用三重比例原則特別是實(shí)施中度審查及嚴(yán)格審查，有利于檢察監(jiān)督更加深入，更加注重行政主體行政行為的社會(huì)效果而非僅僅是形式合法。例如，在中度審查條件下，檢察機(jī)關(guān)可以就行政主體的行政程序進(jìn)行審查，即審查行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為過程中是否遵循了比例原則，這屬于檢察機(jī)關(guān)的行政程序監(jiān)督。在嚴(yán)格審查條件下，檢察機(jī)關(guān)不僅要對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性及行政程序進(jìn)行審查，同時(shí)也要對(duì)行政行為的行為效果進(jìn)行審查，屬于一種全面性審查。在這一過程中，行政機(jī)關(guān)的行政行為不再僅局限于形式合法與程序合法，而更要實(shí)現(xiàn)行政合理。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的服務(wù)型轉(zhuǎn)變更具有促進(jìn)作用。

四是檢察機(jī)關(guān)調(diào)用資源能力更強(qiáng)。例如，檢察聽證制度，就屬于檢察機(jī)關(guān)對(duì)于符合條件的案件，組織召開聽證會(huì)，就事實(shí)認(rèn)定、法律適用和案件處理等問題聽取多方意見的審查活動(dòng)。聽證活動(dòng)作為一種看得見的審查方式與流程，其審查結(jié)果更容易被當(dāng)事雙方所接受。特別是在實(shí)行嚴(yán)格審查時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注的是行政行為效果的合理性問題，在這種情況下，多個(gè)參與主體的意見判斷有助于實(shí)質(zhì)行政法律關(guān)系得到更加全面的審查，有助于實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。

（三）實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的需要

《意見》指出，“檢察機(jī)關(guān)要在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了” 。行政爭(zhēng)議又稱行政糾紛，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間因行政管理活動(dòng)而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，即政府及其部門作出的涉及某個(gè)或某些公民、法人的行政處理決定、行政處罰決定、行政征收決定、行政賠償決定、行政補(bǔ)償決定等，因所涉及的行政相對(duì)人對(duì)處理結(jié)果不滿意而產(chǎn)生的糾紛?，F(xiàn)行行政爭(zhēng)議的化解途徑主要通過行政復(fù)議與行政訴訟兩種方式來解決，但其中行政復(fù)議如前所述，因復(fù)議機(jī)關(guān)的公正性問題導(dǎo)致其立場(chǎng)未必會(huì)得到行政相對(duì)人的主觀認(rèn)同，而行政訴訟因?qū)徟袡C(jī)關(guān)通常采取的寬松審查原則，相當(dāng)一部分案件常常處于程序空轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)而難以進(jìn)入實(shí)體程序，既增加了當(dāng)事人的訴訟成本，浪費(fèi)了司法資源，也常常引發(fā)信訪上訪等維權(quán)行為，增加社會(huì)成本。事實(shí)上，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的基本目的在于，作為服務(wù)型人民政府，其行政行為效果不應(yīng)僅僅局限于行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法，還要綜合考慮法、理、情等多種因素，在這方面，審判權(quán)監(jiān)督通常難以發(fā)揮有效作用。相對(duì)而言，檢察機(jī)關(guān)的介入對(duì)于推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

例如，因房屋拆遷、土地征收引發(fā)的行政爭(zhēng)議原因多是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低或安置條件差等，行政機(jī)關(guān)通常并無形式違法行為，行政相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟的主要目的是爭(zhēng)取較多的利益，在這種情況下，無論是行政復(fù)議還是行政訴訟，相對(duì)人訴求往往難以獲得支持。而檢察機(jī)關(guān)的介入，其“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的性質(zhì)定位“賦予檢察機(jī)關(guān)突破法的形式主義，實(shí)質(zhì)性維護(hù)法律秩序的規(guī)范基礎(chǔ)”［7］。在具體事實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)有條件充分了解行政爭(zhēng)議內(nèi)容或程序之外的更多因素，綜合考量法、理、情等實(shí)質(zhì)要素，通過檢察建議等方式調(diào)解當(dāng)事雙方的合理訴求。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)的信息互動(dòng)，在復(fù)議階段受邀參與調(diào)處糾紛等方式，推動(dòng)行政爭(zhēng)議在訴前階段能夠得到化解并取得較好的效果。

三、檢察建議監(jiān)督制約行政裁量權(quán)需遵循的基本原則

長(zhǎng)期以來，我國(guó)行政檢察的核心是對(duì)行政審判活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督，隨著檢察機(jī)關(guān)行政檢察范圍的不斷擴(kuò)展，特別是將行政違法和行政不作為納入監(jiān)督視野，行政檢察監(jiān)督更具實(shí)質(zhì)性。為更好地適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)職能的轉(zhuǎn)變，2018 年，《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》進(jìn)行了修訂，形成了以刑事、民事、行政、公益“四大檢察”為核心的法律監(jiān)督新格局。同時(shí)，最高人民檢察院成立了專司行政檢察職責(zé)的第七檢察廳，各地檢察機(jī)關(guān)也陸續(xù)成立專門辦理行政檢察案件的部門。這“適時(shí)解決了長(zhǎng)期以來檢察機(jī)關(guān)重刑事監(jiān)督輕民行監(jiān)督的難題，從而更加凸顯了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者的性質(zhì)”［8］。將行政檢察從過去的民事行政檢察中分列出來，有利于行政檢察辦案人員的專業(yè)化提升。同時(shí)，將原檢察系統(tǒng)的反貪部門歸入國(guó)家監(jiān)委，確保檢察監(jiān)督職能更加集中，意味著在新的體制機(jī)制下檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督進(jìn)一步強(qiáng)化并且更加專業(yè)化，增強(qiáng)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的有效性。

事實(shí)上，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督實(shí)踐，首先體現(xiàn)在自2015年起開展的公益訴訟試點(diǎn)工作中，近年來也積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。2017年，《行政訴訟法》修訂后，行政公益訴訟制度正式確立，其中，檢察建議作為行政公益訴訟制度的重要組成部分，在監(jiān)督行政執(zhí)法過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，檢察機(jī)關(guān)通過訴前檢察建議對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，可以為檢察建議制度的進(jìn)一步完善提供支持。但需要強(qiáng)調(diào)的是，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)特別是行政裁量行為進(jìn)行的監(jiān)督，并不意味著檢察機(jī)關(guān)會(huì)成為行政監(jiān)督的主要力量。在我國(guó)的國(guó)家權(quán)力體系中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議依然是化解行政爭(zhēng)議的主要渠道和主要方式。因此，檢察建議一般情況下所發(fā)揮的作用通常是輔助性的，特別需要強(qiáng)調(diào)的是，檢察權(quán)是一種程序性的司法請(qǐng)求權(quán)，而非處分權(quán)。就國(guó)家權(quán)力性質(zhì)角度而言，行政權(quán)和司法權(quán)才具有定分止?fàn)幹?。檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督程序性是其顯著特點(diǎn)，即檢察機(jī)關(guān)或檢察官行使檢察權(quán)只能產(chǎn)生程序方面的效力，而不產(chǎn)生實(shí)體方面的結(jié)果，其化解爭(zhēng)議帶有輔助和間接性質(zhì)［9］。因此，檢察建議監(jiān)督制約行政裁量權(quán)需要遵循以下原則。

（一）輔助性原則

檢察機(jī)關(guān)的地位和作用決定了檢察建議要遵循輔助性原則。從歷史維度來看，無論是新中國(guó)成立伊始，還是改革開放后，檢察機(jī)關(guān)從未成為行政機(jī)關(guān)的主要監(jiān)督力量［10］。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》修訂過程中，始終強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議將作為解決行政糾紛的主渠道。在這個(gè)意義上，檢察監(jiān)督只能作為行政裁量權(quán)監(jiān)督的輔助性力量而非主要監(jiān)督渠道和手段。具體而言，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議開展的行政檢察監(jiān)督工作，雖具備一定的主動(dòng)性和自主性，但其本質(zhì)上依然是“監(jiān)督”性質(zhì)而非“裁判”性質(zhì)，在這一過程中仍需要尊重行政機(jī)關(guān)的主體地位?！兑庖姟返谑畻l特別指出，“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”，第十一條明確 “依法向有關(guān)單位提出糾正意見或者檢察建議的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)整改落實(shí)并回復(fù)，有不同意見的，可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)書面說明情況或者提出復(fù)議。對(duì)于無正當(dāng)理由拒絕協(xié)助調(diào)查和接受監(jiān)督的單位和個(gè)人，檢察機(jī)關(guān)可以建議監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該單位的上級(jí)主管機(jī)關(guān)依法依規(guī)處理”。這就表明，檢察機(jī)關(guān)的檢察建議不可直接代替行政機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)作出決定。同時(shí)，《規(guī)定》中對(duì)檢察建議的“監(jiān)督”性質(zhì)也作出了明確規(guī)定 。

（二）互動(dòng)性原則

檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議要遵循互動(dòng)性原則，有以下兩方面原因。一是裁量權(quán)作為行政機(jī)關(guān)的自留地，檢察機(jī)關(guān)的介入很容易受到排斥［11］。在行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議有抵觸心理的情況下，難以充分全面對(duì)檢察建議的合理內(nèi)容進(jìn)行落實(shí)。因此，要使檢察建議對(duì)行政裁量權(quán)的監(jiān)督發(fā)揮作用，就必須使行政機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察建議對(duì)其行政裁量權(quán)的監(jiān)督是有益的，能夠提高社會(huì)治理水平，這就需要檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議過程中與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行良好互動(dòng)。二是行政裁量過程并非行政機(jī)關(guān)單純自我決斷的過程，而是一個(gè)交往的過程，是一個(gè)在公共平臺(tái)和空間中進(jìn)行的行政主體與行政相對(duì)人的公共交往行動(dòng)［12］。在檢察建議介入行政裁量后，行政裁量的過程變成了三方主體，即行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人，只是在檢察建議制發(fā)過程中行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的交往會(huì)更凸顯。《規(guī)定》也為兩者的互動(dòng)留下了制度通道，其第十七條特別規(guī)定，檢察建議正式發(fā)出前，可以征求被建議單位的意見。因此，檢察機(jī)關(guān)在初次征求意見的過程中，應(yīng)以柔和的方式與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，釋放善意。在后續(xù)跟蹤落實(shí)的過程中，檢察院也要及時(shí)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行互動(dòng)，進(jìn)行商談。

（三）事后監(jiān)督原則

事后監(jiān)督指在行政權(quán)運(yùn)行過程中，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)制發(fā)檢察建議，只有在行政主體行政決定作出后，檢察監(jiān)督權(quán)方可行使。原因在于，現(xiàn)行國(guó)家權(quán)力配置格局決定了行政權(quán)與檢察權(quán)分屬于不同類型的國(guó)家權(quán)力，行政權(quán)的運(yùn)行過程需要維護(hù)其獨(dú)立性，司法機(jī)關(guān)在這一過程中必須保持謙抑以示尊重；同時(shí)，從行政效能的要求來看，行政權(quán)的主動(dòng)運(yùn)行具有效率要求，其他公權(quán)力不宜過度干預(yù)。

例外的情況是，一些地方在行政復(fù)議過程中主動(dòng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與，但需要明確的是，此類參與在性質(zhì)上屬于社會(huì)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)此時(shí)所行使的不是檢察監(jiān)督權(quán)力，而是與其他監(jiān)督主體一樣的社會(huì)監(jiān)督權(quán)利。此時(shí)，相關(guān)意見或建議不屬于檢察建議，在性質(zhì)上沒有法律約束力。

四、檢察建議監(jiān)督行政裁量權(quán)的合理范圍與限度

《規(guī)定》將檢察建議歸納為五種類型：再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議、其他檢察建議。我們認(rèn)為，不同類型的檢察建議介入行政裁量的范圍與限度會(huì)有所區(qū)別，因此，檢察機(jī)關(guān)在運(yùn)用過程中需要加以區(qū)分。

（一）合理性程度的劃分

行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行使裁量權(quán)的程度在實(shí)踐中一般可以區(qū)分為輕微不合理、一般不合理與明顯不合理。對(duì)于人民法院的審判權(quán)監(jiān)督而言，司法審判行政行為違法的主要原因在于行政行為明顯不當(dāng)。所謂明顯不當(dāng)，是指行政裁量權(quán)的行使已經(jīng)達(dá)到了明顯不合理的程度。只有達(dá)到明顯不合理，人民法院的審判權(quán)監(jiān)督才能發(fā)揮作用，同時(shí)也意味著對(duì)于行政裁量的一般不合理或輕微不合理，審判權(quán)通常不予干涉，以體現(xiàn)審判權(quán)對(duì)行政裁量權(quán)的尊重。

相對(duì)而言，檢察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督主要是檢察建議的監(jiān)督性質(zhì)，決定了其不僅可以就行政主體的明顯不合理的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也可以就一般不合理的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)于輕微不合理的行政行為，原則上只要不涉及公民的基本權(quán)利，如人身自由或不合理現(xiàn)象廣泛存在時(shí)，檢察機(jī)關(guān)一般不宜介入。

實(shí)踐中，對(duì)于明顯不合理與一般不合理應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分，很難確定一個(gè)十分準(zhǔn)確的量化基準(zhǔn)，但以下幾個(gè)方面是應(yīng)當(dāng)被考慮的。其一，行政行為明顯違背平等原則而作出的裁量決定，可構(gòu)成明顯不當(dāng)。其二，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為未進(jìn)行比例原則的考察，且當(dāng)事人權(quán)益受到侵犯，可視為明顯不當(dāng)。其三，行政機(jī)關(guān)雖進(jìn)行了比例原則的考察，但明顯違背了比例原則，視為明顯不當(dāng)。例如，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的目的是為了行政首長(zhǎng)利益或部門利益而非公共利益，典型的如一些政績(jī)工程；行政機(jī)關(guān)在有多項(xiàng)可供選擇的行為方式中，選擇了對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益侵害較大的一種；行政機(jī)關(guān)追求的公共利益小于其損害的行政相對(duì)人的利益等。其四，一般不合理即行政行為以比例原則進(jìn)行考察，其合理性存在一定瑕疵，但難以嚴(yán)格界定。如在行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為中，既有公共利益的追求，也摻雜了政績(jī)、部門利益的情況，這是實(shí)踐中較為普遍的一種現(xiàn)象；同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在多項(xiàng)選擇方案中，選擇了相對(duì)合理但并非最佳的行為方案。其五，對(duì)于輕微不合理的界定，更依賴于常識(shí)性判斷，其往往出于行政自由裁量權(quán)的范圍之內(nèi)，只要不涉及公民或法人的基本權(quán)利，檢察監(jiān)督輕易不宜介入，但對(duì)于社會(huì)治理方面的檢察建議，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)更多的裁量權(quán)。

（二）抽象行政行為的檢察監(jiān)督

抽象行政行為是指行政主體作出的，針對(duì)不特定對(duì)象的，具有普遍效力的行政行為，具體又可分為行政立法行為和制發(fā)行政規(guī)范性文件行為。由于行政立法行為程序較為嚴(yán)格，立法主體行政層級(jí)較高，涉及地域以及事項(xiàng)范圍較廣等，出于司法謙抑原則，檢察機(jī)關(guān)一般情況下不予實(shí)施檢察監(jiān)督。

行政規(guī)范性文件是指除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文［13］。行政規(guī)范性文件廣泛存在于行政治理活動(dòng)中，是行政機(jī)關(guān)依法履行職能最重要的方式和手段。行政規(guī)范性文件規(guī)定事項(xiàng)具體，操作性強(qiáng)，具有針對(duì)性，且制發(fā)程序相對(duì)簡(jiǎn)單，在基層治理中被廣泛采用。但正因如此，一些地方政府特別是基層政府制發(fā)行政規(guī)范性文件較為隨意，實(shí)踐中容易侵犯公民或法人等行政相對(duì)人的權(quán)益，典型的如疫情防控期間一些地方的禁止返鄉(xiāng)文件以及過度防控政策等。因此，針對(duì)抽象行政行為的行政規(guī)范性文件規(guī)定事項(xiàng)進(jìn)行的檢察監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)具有較大的作為空間。

行政法學(xué)理論認(rèn)為，行政裁量既包括要件裁量，也包括效果裁量。所謂要件裁量，是指對(duì)法律規(guī)范所規(guī)定的要件進(jìn)行解釋的行為，在行政機(jī)關(guān)抽象行政行為活動(dòng)中，所制發(fā)的大量行政規(guī)范性文件是對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等的細(xì)化，其中必然會(huì)涉及對(duì)構(gòu)成要件的判斷，因此對(duì)其進(jìn)行一定的監(jiān)督是有必要的，包括檢察監(jiān)督，典型的如行政裁量基準(zhǔn)。所謂效果裁量，也稱選擇裁量，是指關(guān)于是否作出某種決定或者選擇哪個(gè)決定乃至何時(shí)作出決定的裁量。對(duì)于行政規(guī)范性文件的效果裁量，主要涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)于上位法規(guī)（上位規(guī)范性文件）在缺乏正當(dāng)理由的情況下未能及時(shí)落實(shí)與執(zhí)行，或選擇性執(zhí)行。在我國(guó)政治體制之下，地方政府受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，下級(jí)政府受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，因此，地方政府的重要職責(zé)之一就是落實(shí)上位法規(guī)或行政規(guī)范性文件。一般意義上，行政機(jī)關(guān)在上位法規(guī)或行政規(guī)范性文件出臺(tái)后無權(quán)實(shí)施效果裁量。但在一些上位法規(guī)或行政規(guī)范性文件缺乏明確落實(shí)時(shí)限等要求時(shí)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)便具有一定的效果裁量權(quán)。此時(shí)，如果檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)明顯未在合理期間內(nèi)制發(fā)相關(guān)落實(shí)性、規(guī)范性文件時(shí)，即可實(shí)施檢察監(jiān)督行為。如“楊春庭訴南京市江寧區(qū)政府不按上位法規(guī)及時(shí)修改房屋拆遷管理辦法案”［14］等，行政機(jī)關(guān)涉及未及時(shí)落實(shí)上位法規(guī)而導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)益受到了損失。近年，類似于控?zé)煛浽?、減塑、煙花爆竹禁放等方面的政策，中央已有明確指向性規(guī)定，但一些地方并未及時(shí)制發(fā)相關(guān)規(guī)范性文件認(rèn)真加以落實(shí)，此亦可以視為一種行政不作為行為。此種情況下的檢察監(jiān)督將是十分必要的。

目前來看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)制發(fā)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督需重點(diǎn)關(guān)注以下兩方面：一是與民生相關(guān)，如勞動(dòng)保護(hù)、食品安全、疫情防護(hù)等領(lǐng)域；二是行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)間內(nèi)未制發(fā)落實(shí)上位規(guī)范性文件是否有正當(dāng)理由，以及其對(duì)上位規(guī)范性文件的要件判斷是否合理。

（三）行政不作為的檢察監(jiān)督

所謂行政不作為，是指行政主體負(fù)有積極作為的行政義務(wù)，并且具有作為的可能性，卻在程序上超過法定期間或合理期間的消極的有所不為的違法行為。一般認(rèn)為，判定行政不作為主要有三個(gè)要件：一是行政機(jī)關(guān)具有法律上的職責(zé)，二是行政機(jī)關(guān)沒有履行該法定職責(zé)，三是行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)屬于主觀上不為而非客觀上不能為。行政不作為屬于行政機(jī)關(guān)的消極違法行為，其客觀上具有的隱蔽性和潛在性，嚴(yán)重?fù)p害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。

行政不作為本質(zhì)上是一種較為隱蔽的行政違法行為，但即便如此，對(duì)其進(jìn)行檢察監(jiān)督同樣需要堅(jiān)持有限監(jiān)督與協(xié)同監(jiān)督原則?！霸谛姓`法行為監(jiān)督過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)尊重作為被監(jiān)督對(duì)象的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，不代行行政權(quán)，也不代行對(duì)行政違法人員的處分權(quán)，更不代替當(dāng)事人尋求權(quán)利救濟(jì)”［15］。它意味著，對(duì)行政不作為的治理主要應(yīng)立足于行政體制改革的深化，在這個(gè)過程中，檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督必然是有限的與協(xié)同性的，其檢察監(jiān)督切入點(diǎn)必須堅(jiān)持“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，具有附帶性、偶然性、隨機(jī)性等特點(diǎn)，其監(jiān)督不伴隨著行政權(quán)運(yùn)作的過程，不介入行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的進(jìn)程，也不能違背法律監(jiān)督的原理［16］。

（四）不同類型檢察建議的范圍與限度

不同類型的檢察建議介入行政裁量的范圍與限度不同，以下分別述之。一是再審檢察建議。再審檢察建議是指人民檢察院對(duì)一些民事、行政申訴案件，不采取抗訴方式啟動(dòng)再審程序，而是向人民法院提出檢察建議，由人民法院自行啟動(dòng)再審程序進(jìn)行重新審理。關(guān)于再審檢察建議的范圍，《規(guī)定》明確為“人民檢察院發(fā)現(xiàn)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定具有法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)再審情形的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出再審檢察建議”。就上述規(guī)定而言，再審檢察建議的范圍指向十分明確，即“具有法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)再審情形的”，在這方面檢察機(jī)關(guān)自身并無裁量權(quán)。唯一需要注意的是，何種情況下采用檢察建議的方式而非抗訴的方式，就行政訴訟而言， 根據(jù) 《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第八十八條規(guī)定，檢察院提出檢察建議與抗訴并無先后順序而言，只有在具備提出檢察建議的情形并且這些情形已經(jīng)過同級(jí)人民法院再審或者由同級(jí)人民法院審判委員會(huì)討論后作出時(shí)，檢察院才提請(qǐng)上一級(jí)檢察院抗訴。

二是糾正違法檢察建議。糾正違法檢察建議，指人民檢察院在履行對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)有關(guān)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)違法的，可以向有關(guān)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)提出糾正違法檢察建議?！兑?guī)定》列舉了五類檢察建議，其中與行政裁量權(quán)有關(guān)的類型并不明顯。

三是公益訴訟檢察建議。我國(guó)行政公益訴訟制度由兩部分構(gòu)成，其一是檢察建議階段，其二是提起訴訟階段。目前，公益訴訟檢察建議可以介入的范圍主要包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)線索的，可以主動(dòng)發(fā)出檢察建議。有學(xué)者認(rèn)為，在行政公益訴前階段，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，介入選擇裁量權(quán)無論在幅度范圍內(nèi)，還是在決策層面都是不可缺少的［17］。但此類檢察建議本身即為訴訟的一部分，根據(jù)訴訟的特點(diǎn)，檢察建議介入行政機(jī)關(guān)裁量的限度依然局限于明顯不合理限度內(nèi)。

四是社會(huì)治理檢察建議。對(duì)社會(huì)治理檢察建議而言，《規(guī)定》共列舉了五種情形，其中，第二、三、四項(xiàng)主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為。該類檢察建議的主要特點(diǎn)在于以下幾方面。首先，發(fā)生場(chǎng)域不同。無論是再審檢察建議、糾正違法檢察建議還是公益訴訟類檢察建議，所涉環(huán)節(jié)均與訴訟有關(guān)，無論是訴前、訴中抑或訴后，針對(duì)的是司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的違法行為，而社會(huì)治理檢察建議則發(fā)生在正常行政活動(dòng)中。其次，建議對(duì)象不同。公益訴訟檢察建議目前僅針對(duì)損害公共利益的行為，再審檢察建議針對(duì)個(gè)案中的裁量問題，而社會(huì)治理檢察建議涵蓋范圍極廣，一般針對(duì)一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的社會(huì)治理問題。再次，目標(biāo)不同。社會(huì)治理檢察建議是為了促進(jìn)社會(huì)治理水平的提高，公益訴訟檢察建議是為了保護(hù)公共利益，再審檢察建議是為了保護(hù)行政相對(duì)人個(gè)體利益。最后，約束程度不同。公益訴訟檢察建議以訴訟作為后盾，其約束力相對(duì)更強(qiáng)一些；同時(shí)，公益訴訟檢察建議并非一個(gè)獨(dú)立的階段，其與訴訟階段是緊密結(jié)合在一起的，這一特點(diǎn)決定了公益訴訟檢察建議更多注重合法性。而社會(huì)治理檢察建議約束力相對(duì)偏弱。同時(shí)，《規(guī)定》雖然列舉了五種檢察建議的類型，但并不意味著各類檢察建議是完全相互獨(dú)立的，如社會(huì)治理檢察建議與其他檢察建議存在一定的耦合之處，糾正違法檢察建議和公益訴訟檢察建議都可能在社會(huì)治理層面適用，從而與社會(huì)治理檢察建議形成重合等。這也意味著社會(huì)治理檢察建議不應(yīng)僅限于類案，也應(yīng)當(dāng)包括個(gè)案［18］，但類案將是社會(huì)治理檢察建議的主體形式。根據(jù)上述分析，可以對(duì)社會(huì)治理檢察建議的范圍與限度進(jìn)行大致的劃分。一方面，在范圍上，社會(huì)治理檢察建議不應(yīng)限于行政公益訴訟類領(lǐng)域，凡是關(guān)乎社會(huì)治理或社會(huì)影響較大的，如“豐縣生育八孩女子”事件以及唐山燒烤店打人案件等，因其社會(huì)影響惡劣，檢察機(jī)關(guān)除在針對(duì)犯罪嫌疑人的訴訟程序中履行職責(zé)以外，有必要通過檢察建議等方式對(duì)行政機(jī)關(guān)履職行為進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上，社會(huì)治理檢察建議應(yīng)是無禁區(qū)的。另一方面，在限度上，社會(huì)治理檢察建議必要時(shí)可以就比例原則下輕微不合理的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。原因在于，社會(huì)治理針對(duì)的往往是一些具有典型性或普遍性的問題，盡管此類問題的產(chǎn)生未必為行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，但其改善將會(huì)在一定程度上提高社會(huì)治理水平。如遼寧省鞍山市人民檢察院檢察建議書（鞍檢建〔2019〕1號(hào)）認(rèn)為，市交通運(yùn)輸部門節(jié)假日加車管理不足，加車線路和客運(yùn)公司安排不科學(xué)，建議其進(jìn)行改進(jìn)。其中“不科學(xué)”是檢察機(jī)關(guān)對(duì)交通運(yùn)輸部門行政裁量行為的一種判斷，屬于行政行為輕微不合理的比例原則范疇。就此類檢察監(jiān)督行為的實(shí)施而言，“必要時(shí)”應(yīng)為前置條件，但檢察監(jiān)督實(shí)踐中如何把握“必要時(shí)”，依然需要通過深化檢察建議制度改革不斷進(jìn)行完善。

綜上所述，檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)、參與社會(huì)治理、維護(hù)司法公正、促進(jìn)依法行政的重要手段，有效拓展了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。其制度優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在“方式柔、形式新、視野寬、領(lǐng)域廣、接地氣、重協(xié)同、效率高等特點(diǎn)，有效彌補(bǔ)了抗訴、責(zé)令糾正錯(cuò)誤、更換辦案人員等剛性較強(qiáng)的監(jiān)督方式”［19］。隨著檢察監(jiān)督實(shí)踐的發(fā)展，檢察建議將以其內(nèi)在的制度優(yōu)勢(shì)，成為越來越重要的檢察監(jiān)督方式。特別是在行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域，對(duì)于有效促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益與改善社會(huì)治理等方面，必將發(fā)揮更大的作用。

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