應(yīng)急財(cái)政的規(guī)則困境及立法選擇

［摘要］應(yīng)急財(cái)政在公共風(fēng)險(xiǎn)治理中有著基礎(chǔ)性作用。現(xiàn)行《預(yù)算法》及相關(guān)應(yīng)急法律在規(guī)則供給上存在明顯不足，導(dǎo)致應(yīng)急支出面臨無(wú)法可依和法外執(zhí)行并存的困境，對(duì)此，有必要在立法層面構(gòu)建一套成熟、完備、科學(xué)的應(yīng)急財(cái)政規(guī)則，以確立應(yīng)急支出的規(guī)則依據(jù)，并通過(guò)事中、事后的審查監(jiān)督，確保應(yīng)急資金合法、合理、有效使用。在財(cái)稅法律體系基本完備的前提下，應(yīng)堅(jiān)持法典化的基本思路，通過(guò)補(bǔ)充和修改的方式在《預(yù)算法》及應(yīng)急法律文本中明確應(yīng)急資金來(lái)源、應(yīng)急預(yù)算審查方式和標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急支出權(quán)責(zé)劃分等具體內(nèi)容。

［關(guān)鍵詞］應(yīng)急財(cái)政；應(yīng)急預(yù)算；法律漏洞；事后審查

［中圖分類(lèi)號(hào)］" D922.21［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］" A［文章編號(hào)］1003-7608（2023）01-0128-09

一、引言

黨的二十大報(bào)告指出，要加強(qiáng)“應(yīng)急能力建設(shè)”、完善“國(guó)家應(yīng)急管理體系”。應(yīng)急財(cái)政能力建設(shè)是其中至關(guān)重要的一環(huán)。在當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，如新冠肺炎疫情、極端天氣導(dǎo)致的自然災(zāi)害等突發(fā)事件無(wú)時(shí)無(wú)刻不在考驗(yàn)著政府的應(yīng)急處置和災(zāi)害治理能力，也考驗(yàn)著政府的應(yīng)急財(cái)政能力。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公開(kāi)的“2020年全國(guó)一般公共預(yù)算決算表”，受新冠肺炎疫情影響，2020年的公共衛(wèi)生綜合支出超出預(yù)算1465.61億元［1］。這還只是一般公共預(yù)算范疇內(nèi)的支出，不包括通過(guò)醫(yī)保基金支出的超過(guò)1200億元［2］的新冠肺炎疫苗費(fèi)及其他抗疫支出。規(guī)模龐大的財(cái)政支出是抗擊疫情、有效處置突發(fā)應(yīng)急事件的物質(zhì)保證，與此相應(yīng)的則是財(cái)政權(quán)行使的合法性和合理性要件的改變。然而，權(quán)力是一把“雙刃劍”，應(yīng)急狀態(tài)下暫時(shí)擴(kuò)張的財(cái)政權(quán)力更容易被濫用，并嚴(yán)重侵害公民的生存權(quán)利。這就要求以規(guī)則約束政府的應(yīng)急財(cái)政權(quán)，確保財(cái)政權(quán)力在應(yīng)急狀態(tài)下充分、有效、合法行使，這也是應(yīng)急財(cái)政法治原則的基本要求。

有法可依是應(yīng)急財(cái)政法治得以實(shí)現(xiàn)的前提，然而我國(guó)的應(yīng)急財(cái)政規(guī)則供給明顯不足，有關(guān)應(yīng)急狀態(tài)下財(cái)政支出、預(yù)算調(diào)整的要件與程序以及審查監(jiān)督機(jī)制都缺乏具體的法律依據(jù)，結(jié)果是無(wú)法可依同法外支出并存。特別是在抗擊新冠肺炎疫情過(guò)程中，面對(duì)應(yīng)急處置無(wú)法可依的情形，中央緊急出臺(tái)了《應(yīng)急救援領(lǐng)域中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）、《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障政策的通知》（財(cái)社〔2020〕2號(hào)）等規(guī)范性文件。這恰恰說(shuō)明應(yīng)急財(cái)政規(guī)則常態(tài)化供給的嚴(yán)重不足。

二、應(yīng)急財(cái)政的規(guī)則困境

（一）應(yīng)急財(cái)政規(guī)則供給不足的現(xiàn)實(shí)

1.規(guī)則缺失

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法》）和相關(guān)應(yīng)急法律雖然已經(jīng)在各自領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)建起一套完整的規(guī)則體系，但涉及應(yīng)急財(cái)政的事項(xiàng)卻存在規(guī)則缺失。

一是實(shí)體性規(guī)則缺失。立法上實(shí)體性應(yīng)急財(cái)政規(guī)則的缺失相當(dāng)普遍，無(wú)論《預(yù)算法》還是應(yīng)急法律、法規(guī)，對(duì)上下級(jí)和不同政府部門(mén)之間的權(quán)責(zé)劃分，對(duì)應(yīng)急資金的來(lái)源與規(guī)模、應(yīng)急支出要件與支出方向等事項(xiàng)都缺乏必要規(guī)定，即便主體性規(guī)則也往往是一些零星的條款，碎片化明顯。如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第三十一條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取財(cái)政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需經(jīng)費(fèi)”，但未對(duì)應(yīng)當(dāng)、可以采取何種財(cái)政措施作出明示規(guī)定，政府部門(mén)只能憑借自由裁量權(quán)臨機(jī)決斷。

二是程序性規(guī)則缺失。程序性規(guī)則的缺失突出表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。其一，預(yù)算調(diào)整方面。例如，《預(yù)算法》第六十九條雖然規(guī)定了超出預(yù)備費(fèi)規(guī)模的“先安排支出”資金中“屬于預(yù)算調(diào)整的，列入預(yù)算調(diào)整方案”，卻沒(méi)有明確界定哪些情形屬于應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算調(diào)整的范疇以及以何種程序?qū)徟A(yù)算調(diào)整方案，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》也未作出說(shuō)明。其二，信息公開(kāi)方面。預(yù)算公開(kāi)原則要求應(yīng)急預(yù)算的調(diào)整、執(zhí)行以及決算數(shù)據(jù)應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公開(kāi)。然而《預(yù)算法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）等均沒(méi)有對(duì)應(yīng)急預(yù)算基礎(chǔ)要素的公開(kāi)作出要求，而《預(yù)算法》第十四條規(guī)定的“向社會(huì)公開(kāi)”“作出說(shuō)明”等要求是否適用、如何適用于應(yīng)急財(cái)政領(lǐng)域尚不明確。其三，公眾參與方面。預(yù)算參與、民主監(jiān)督是公民的憲法權(quán)利，更是保證預(yù)算合法性的程序機(jī)制，但是《預(yù)算法》和應(yīng)急法律并沒(méi)有對(duì)此項(xiàng)內(nèi)容作出規(guī)定。這無(wú)論對(duì)一般預(yù)算還是應(yīng)急預(yù)算而言，都是重要的規(guī)則缺失。

三是審查監(jiān)督規(guī)則缺失。《預(yù)算法》在諸多章節(jié)規(guī)定了預(yù)算監(jiān)督條款，其第九章更以專(zhuān)章形式系統(tǒng)規(guī)定了有關(guān)預(yù)決算監(jiān)督的內(nèi)容，但應(yīng)急財(cái)政事項(xiàng)顯然不能直接適用這些規(guī)定。而現(xiàn)有規(guī)則既未對(duì)一般狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)下的審查監(jiān)督進(jìn)行區(qū)分［3］，也沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制，對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下的預(yù)決算審批程序、應(yīng)急預(yù)算調(diào)整的審查方式、審查標(biāo)準(zhǔn)和程序、績(jī)效評(píng)價(jià)及責(zé)任承擔(dān)等重要事項(xiàng)同樣沒(méi)有作出特別規(guī)定。

2.規(guī)則模糊

確定性是法律的重要品格，是法律各項(xiàng)功能得以發(fā)揮的必要前提。然而，我國(guó)應(yīng)急財(cái)政領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)則較為模糊。以預(yù)備費(fèi)規(guī)則為例，雖然《預(yù)算法》對(duì)預(yù)備費(fèi)的比例和用途作出了規(guī)定，但只有一個(gè)簡(jiǎn)短的條文，并未明確預(yù)備費(fèi)的支出條件和規(guī)模，未明確其屬性究竟是應(yīng)急支出還是平衡預(yù)算支出，也未明確其獨(dú)立的法律地位，更沒(méi)有為其設(shè)置獨(dú)立預(yù)算和專(zhuān)款專(zhuān)用賬戶，實(shí)踐中難以通過(guò)獨(dú)立程序快速安排支出。這種情況無(wú)論是在《預(yù)算法》還是應(yīng)急立法中都大量存在，相關(guān)規(guī)定要么過(guò)于籠統(tǒng)和概括，要么財(cái)政行為只能援引現(xiàn)行法律的一般性、原則性條款。過(guò)多模糊性、概括性條款的存在以及粗放式的規(guī)則供給模式無(wú)疑降低了法律的規(guī)范性和明確性，帶來(lái)適用上的困難。

3.規(guī)則錯(cuò)位

法律并非規(guī)則的孤立存在，而是“具有那種我們理解為體系的一系列規(guī)則”［4］。法律的體系化品質(zhì)要求規(guī)則之間相互協(xié)調(diào)，保持內(nèi)容的一致性，盡量減少規(guī)則間的矛盾、沖突和錯(cuò)位。然而，我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)急財(cái)政規(guī)則之間卻存在如下矛盾之處。一是法律之間的錯(cuò)位。如在《預(yù)算法》未對(duì)應(yīng)急支出資金來(lái)源做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定的情形下，應(yīng)急立法往往采取“一事一法”的分散式立法模式，內(nèi)容參差不齊，難以銜接［5］。對(duì)于《預(yù)算法》有明確規(guī)定的“預(yù)備費(fèi)”概念，應(yīng)急立法卻少有提及，多數(shù)代之以“補(bǔ)助費(fèi)”“經(jīng)費(fèi)”等概念，難免造成概念理解和規(guī)則適用上的混亂。二是法律內(nèi)部的錯(cuò)位。以中央和地方事權(quán)與責(zé)任的劃分為例，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十一條規(guī)定，中央的支出責(zé)任為“采取財(cái)政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需經(jīng)費(fèi)”，而其第四十九條對(duì)地方支出責(zé)任的規(guī)定則是“啟用本級(jí)財(cái)政預(yù)備費(fèi)和應(yīng)急救援物資”，未能做到前后呼應(yīng)，導(dǎo)致上下級(jí)財(cái)政責(zé)任關(guān)系錯(cuò)位。另外，相關(guān)立法對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)也未能區(qū)別對(duì)待，造成實(shí)踐中不同地區(qū)應(yīng)急處置能力的失衡。

（二）應(yīng)急財(cái)政規(guī)則供給不足帶來(lái)的合法性風(fēng)險(xiǎn)

1.應(yīng)急支出缺乏規(guī)范指引

法治的首要前提是有法可依，而規(guī)則供給不足的直接表現(xiàn)是無(wú)法可依，政府機(jī)關(guān)在面對(duì)迫在眉睫的應(yīng)急事件時(shí)難免處于兩難的境地。一方面，突發(fā)應(yīng)急事件必須加以處置，這不僅是政府的責(zé)任，更關(guān)系人民的生存保障和社會(huì)的安全穩(wěn)定；另一方面，因缺少法律依據(jù)的合法性困境，無(wú)法在規(guī)則明確指引下合法安排應(yīng)急支出，既讓政府部門(mén)因?yàn)閾?dān)心合法性不足而畏首畏尾，又因缺少規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致應(yīng)急處置不夠規(guī)范，行政違法的風(fēng)險(xiǎn)大幅增加。此外，部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清，無(wú)法有效協(xié)同，導(dǎo)致一些應(yīng)急財(cái)政事項(xiàng)重復(fù)執(zhí)行，另一些事項(xiàng)無(wú)人問(wèn)津，降低了應(yīng)急處置的效率和效果。即便有應(yīng)急管理部門(mén)居中協(xié)調(diào)，在缺乏明確規(guī)則依據(jù)的情況下協(xié)調(diào)效果同樣難以保障，導(dǎo)致責(zé)任推諉或者利益競(jìng)爭(zhēng)。

2.增加權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)

雖然應(yīng)急狀態(tài)下財(cái)政法治原則的優(yōu)先性讓位于對(duì)效率和安全的追求，對(duì)應(yīng)急財(cái)政權(quán)行使的合法性要求明顯降低，但并不意味著應(yīng)急財(cái)政權(quán)力可以不受約束。然而，在規(guī)則缺失的情況下，面對(duì)應(yīng)急處置事項(xiàng)時(shí)政府部門(mén)或者打法律的擦邊球，或者干脆選擇法外執(zhí)行，明顯有悖法治的基本精神，為應(yīng)急財(cái)政支出這一公共難題增添明顯的合法性風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政法治的控權(quán)功能也難以發(fā)揮。以《預(yù)算法》上的“先安排支出”為例，由于缺少對(duì)資金來(lái)源、支出規(guī)模以及適用要件等事項(xiàng)的具體規(guī)定，在執(zhí)行過(guò)程中缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，但是應(yīng)急事件不能因?yàn)闆](méi)有明確法律依據(jù)而不加以處置，這時(shí)候往往只能由政府部門(mén)以“一事一議”的方式加以處置，帶有較強(qiáng)的隨意性和不確定性。在具體執(zhí)行過(guò)程中政府更是集預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行等權(quán)力于一身，對(duì)于應(yīng)急支出的實(shí)體性和程序性事項(xiàng)擁有較大的自由裁量權(quán)，必要的預(yù)算約束僅僅保留了象征性的意義［6］。也就是說(shuō)，規(guī)則的缺失放大了應(yīng)急管理部門(mén)的自由裁量空間，權(quán)力集中傾向愈發(fā)明顯，難免會(huì)增加權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。也有一些地方政府受自利傾向驅(qū)使，利用法律上“預(yù)備費(fèi)”和“經(jīng)費(fèi)”概念的差異冒領(lǐng)冒支，將部分應(yīng)急資金用于非緊急事項(xiàng)，擴(kuò)大支出規(guī)模，嚴(yán)重侵害了受災(zāi)群眾的安全和利益。

3.預(yù)算監(jiān)督流于形式

由于應(yīng)急支出的緊迫性，煩瑣的事前審批顯得不合時(shí)宜，因此更加依賴(lài)事中監(jiān)督與事后的審批和決算監(jiān)督。然而，由于缺少專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急預(yù)算事中監(jiān)督和事后審查監(jiān)督機(jī)制，必要的監(jiān)督程序無(wú)法啟動(dòng)。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。一是應(yīng)急預(yù)算調(diào)整缺乏監(jiān)督?！额A(yù)算法》第六十九條規(guī)定，預(yù)算案“未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整”，確需調(diào)整的需提前30日提交調(diào)整方案并接受初步審查。然而，應(yīng)急狀態(tài)下適用這一規(guī)定并不現(xiàn)實(shí)，法律又沒(méi)有設(shè)置簡(jiǎn)易審批程序或者事后審批程序，對(duì)應(yīng)急預(yù)算調(diào)整的審批監(jiān)督只能不了了之。二是事中監(jiān)督形同虛設(shè)。應(yīng)急狀態(tài)下預(yù)算信息公開(kāi)的范圍和效率本就難以保證，再加上缺乏必要的剛性規(guī)則要求，政府部門(mén)會(huì)以應(yīng)急處置的需要為借口推諉搪塞，事中監(jiān)督無(wú)從談起。三是決算審查面臨時(shí)效上的困難。既然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急決算審查機(jī)制，便只能在年度決算審查時(shí)對(duì)其作出一般性審查。但是，應(yīng)急事件同預(yù)算年度之間往往存在時(shí)間差，審查活動(dòng)難以正常開(kāi)展，再加上審查內(nèi)容規(guī)則的缺失，在“一案三制”應(yīng)急管理模式下行政自由裁量權(quán)被放大，對(duì)于哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)接受審查、如何審查，全憑執(zhí)行機(jī)關(guān)的一面之詞，或者在編制決算草案時(shí)避重就輕，審查效果可想而知［7］。

以上幾種風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)代社會(huì)表現(xiàn)得越來(lái)越明顯。無(wú)論是基于環(huán)境變化還是人們主觀訴求的改變，應(yīng)急事件的發(fā)生都變得更加頻繁，一種狀態(tài)被歸入應(yīng)急事件的門(mén)檻越來(lái)越低，與之相應(yīng)的規(guī)范愿景也必然受到這種轉(zhuǎn)變的影響［8］。當(dāng)生存焦慮讓位于安全預(yù)期［9］，進(jìn)而傳遞到法律上時(shí)，法律更加傾向于追求一種高度確定性的建構(gòu)［10］。雖然社會(huì)主義法律體系從根本上改變了無(wú)法可依的局面，但是應(yīng)急財(cái)政規(guī)則依舊無(wú)法涵蓋應(yīng)急財(cái)政體系的全部［11］，以至于實(shí)踐中不得不采取的應(yīng)急措施因?yàn)槿狈γ鞔_的法律依據(jù)致使其合法性處于不確定的狀態(tài)。這顯然不是法治社會(huì)的常態(tài)。要消除這種不確定性就應(yīng)當(dāng)從規(guī)則供給入手，在立法層面提供一套完備、明確、具體的應(yīng)急財(cái)政規(guī)則體系。

三、應(yīng)急財(cái)政規(guī)則供給的立法技術(shù)選擇

成文法國(guó)家彌補(bǔ)規(guī)則供給不足的思路通常有立法和解釋兩種模式，至于優(yōu)先選擇哪種模式則應(yīng)當(dāng)將其置于具體的法治實(shí)踐和法律體系中加以考量，并充分尊重法律規(guī)則的演進(jìn)規(guī)律以及本國(guó)的法制傳統(tǒng)。

（一）法律解釋的功能與局限

出于維護(hù)法律權(quán)威和法的穩(wěn)定性考慮，法律解釋往往優(yōu)先于法律修改或者創(chuàng)制而被采用，主要是因?yàn)閾?dān)心頻繁修改會(huì)對(duì)法律的權(quán)威和穩(wěn)定性造成傷害，而不斷創(chuàng)制新法又會(huì)造成過(guò)度的法律化，以至于讓人們?cè)邶嬰s的法律面前無(wú)所適從［12］。法律解釋可以在一定程度上規(guī)避這兩種情形，并被認(rèn)為是發(fā)展和完善立法的首選［13］，因?yàn)榧幢愠晌姆▏?guó)家的立法者也無(wú)法為所有社會(huì)關(guān)系提供面面俱到的規(guī)則，在法律規(guī)范模糊或存在空白的情況下，法律解釋能夠彌補(bǔ)立法的缺陷，推動(dòng)法律體系的發(fā)展和完善［14］。應(yīng)急財(cái)政領(lǐng)域亦是如此，當(dāng)法律文本存在明顯缺陷而法律創(chuàng)制活動(dòng)又無(wú)法及時(shí)跟進(jìn)時(shí)，法律解釋就成為補(bǔ)充立法的選擇之一。

以預(yù)算調(diào)整為例，《預(yù)算法》一方面規(guī)定預(yù)算“非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”，另一方面又規(guī)定在應(yīng)急處置過(guò)程中必要時(shí)“各級(jí)政府可以先安排支出”。從表面上看，這兩條規(guī)定之間有著相互矛盾之處，于是產(chǎn)生了法治優(yōu)先和應(yīng)急優(yōu)先之間的價(jià)值選擇難題。但是，通過(guò)系統(tǒng)解釋可以認(rèn)為，“先安排支出”是“未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整”的例外，根據(jù)特別優(yōu)于一般的原則，“先安排支出”這一行為并不存在違法性。而根據(jù)目的解釋方法則可以認(rèn)為應(yīng)急優(yōu)先本身就是以人為本的法治精神的體現(xiàn)，因此并不存在應(yīng)急優(yōu)先和法治優(yōu)先二選一的困境。

由此可見(jiàn)，解釋的方法能夠在一定程度上彌補(bǔ)應(yīng)急財(cái)政規(guī)則的疏漏，協(xié)調(diào)規(guī)則沖突。然而，解釋也不是萬(wàn)能的，法律解釋的結(jié)果可能是這兩種情形：通過(guò)解釋使法律規(guī)則獲得了明確的含義，或者通過(guò)解釋確定了法律漏洞的存在［15］。第一種情形本身便體現(xiàn)著法律解釋的價(jià)值和功能，而第二種情形，卻無(wú)法通過(guò)法律解釋的方法加以解決。同樣以應(yīng)急支出為例，既然法治原則要求任何權(quán)力的行使都必須受到法律的約束，即便是“先安排”的支出，如果屬于預(yù)算調(diào)整范疇的仍要列入預(yù)算調(diào)整方案，并受“未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整”條款的約束，只是需要對(duì)批準(zhǔn)的方式和程序作出規(guī)則上的改變。既然對(duì)應(yīng)急預(yù)算調(diào)整進(jìn)行事前審批不切實(shí)際，更不適用“提前三十日”提交和“二十日內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)”的要求，便只能訴諸事后的審查和監(jiān)督。然而《預(yù)算法》中并沒(méi)有關(guān)于應(yīng)急預(yù)算調(diào)整的事后審查監(jiān)督規(guī)則，對(duì)于這種明顯屬于法律規(guī)則缺失的情形并不必然能夠通過(guò)解釋來(lái)彌補(bǔ)，因?yàn)榉山忉尣荒芡黄萍榷ǖ囊?guī)則框架［16］，否則便是以解釋代替立法，有越俎代庖之嫌。

不僅如此，解釋本身還帶有較大的主觀性，給釋法者留下過(guò)大的自由裁量空間，頻繁、任意的解釋反而會(huì)對(duì)法律權(quán)威造成更大的損害，也可能導(dǎo)致法外執(zhí)行、法外判決現(xiàn)象。同樣，以應(yīng)急支出為例，法律解釋無(wú)法創(chuàng)設(shè)性地供給體系化的事關(guān)應(yīng)急資金來(lái)源、用途、規(guī)模、審批、監(jiān)督與責(zé)任等內(nèi)容的法律規(guī)則，否則便會(huì)突破解釋的范疇變成創(chuàng)制新法，而且，相較于立法，對(duì)法律解釋的主體要件和程序要件的要求有所降低，以解釋的方式創(chuàng)制新法則會(huì)使法律權(quán)威受到更嚴(yán)重的削弱，有違法律解釋的初衷。至于“法律續(xù)造”式的司法解釋則會(huì)以“反多數(shù)決”的方式削弱法律的民主性。法官造法還會(huì)破壞立法與司法的分工格局，而且，司法者并不比立法者更理性或更有遠(yuǎn)見(jiàn)，奉行自由心證的司法者會(huì)受到更多主觀因素的影響，致使法律的不確定性價(jià)值被放大。不確定性同樣會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法律的權(quán)威性，甚至讓其變成可以任意更改的橡皮泥。

（二）通過(guò)立法供給應(yīng)急財(cái)政規(guī)則的必要性

立法的重要價(jià)值在于能夠?yàn)閲?guó)家治理提供全面的、體系化的法律規(guī)則，以此維護(hù)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)秩序和社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)得以實(shí)現(xiàn)［17］。法律解釋只能是法律體系化的補(bǔ)充，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)法律的體系化，而且空中樓閣式的法律解釋是無(wú)法想象的。也就是說(shuō)，必然先有規(guī)則而后才有解釋?zhuān)@也讓立法顯得更為重要。

立法的另一項(xiàng)功能是通過(guò)儀式性的程序賦予法律規(guī)則以權(quán)威性和確定性。雖然法律權(quán)威的根本在于遵守，但是連形式權(quán)威性都得不到保障的法律更談不上被遵守的可能。確定性更是法律的重要品格，體現(xiàn)著人類(lèi)追求安全的本性。應(yīng)急狀態(tài)下的財(cái)政法治同樣如此，確定性、權(quán)威性的規(guī)則體系化供給是必要前提。雖然應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)急處置帶來(lái)財(cái)政權(quán)行使的合法性和合理性要件發(fā)生暫時(shí)性改變，但并不意味著可以不受法治原則的約束，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這種改變恰恰是財(cái)政法治在應(yīng)急狀態(tài)下的特殊表達(dá)，是依據(jù)應(yīng)急財(cái)政規(guī)則做出的合法改變。同時(shí)，與一般公共支出相比較，應(yīng)急支出同廣大群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全之間有著更加密切的關(guān)系，一旦出現(xiàn)濫權(quán)、瀆職等行為便會(huì)造成難以估量的后果，因此更應(yīng)當(dāng)受到預(yù)算法治原則和財(cái)稅法律規(guī)則的約束。相應(yīng)地，應(yīng)急財(cái)政規(guī)則也有必要以一種更加體系化、明確化和高度確定性的方式存在。法律的確定性價(jià)值要求規(guī)則在形式上具有規(guī)范性，語(yǔ)義明確、具體、沒(méi)有歧義，內(nèi)容客觀、符合常識(shí)不易被誤解，法律規(guī)則不會(huì)朝令夕改，權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，法律后果可預(yù)測(cè)，即便出現(xiàn)理解上的分歧也有確定的辨析標(biāo)準(zhǔn)。這些要求對(duì)應(yīng)急財(cái)政規(guī)則同樣適用。能夠完成這一任務(wù)的只能是立法，而不是解釋。

如果說(shuō)規(guī)則維護(hù)的不是“一種特定的時(shí)態(tài)，而是一種過(guò)程的常規(guī)性”［18］，應(yīng)急財(cái)政立法就是賦予應(yīng)急支出這種例外情形以常規(guī)性的定義，使其獲得確定性的規(guī)定，而且，鑒于應(yīng)急財(cái)政在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中日益突出的重要性，系統(tǒng)性、確定性的應(yīng)急財(cái)政規(guī)則供給也就更為重要，既體現(xiàn)著應(yīng)急狀態(tài)下財(cái)政法治原則的內(nèi)在要求，也能夠降低應(yīng)急處置過(guò)程中的各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)。這也是選擇以立法方式供給應(yīng)急支出規(guī)則的根本價(jià)值所在。

（三）應(yīng)急財(cái)政立法的技術(shù)路線

根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第七條規(guī)定，可以認(rèn)為立法主要有制定、補(bǔ)充和修改等技術(shù)路線。具體到應(yīng)急財(cái)政領(lǐng)域，制定即創(chuàng)造一部專(zhuān)門(mén)的“應(yīng)急預(yù)算法”或“應(yīng)急支出法”的優(yōu)點(diǎn)在于能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)則的完整性和體系化，能夠有效解決規(guī)則供給不足的問(wèn)題。前述《方案》也提出要研究制定應(yīng)急救援領(lǐng)域的中央和地方立法的要求。不過(guò)，在我國(guó)社會(huì)主義法律體系基本完備的前提下，如果以補(bǔ)充、修改等方式能夠填補(bǔ)《預(yù)算法》和相關(guān)應(yīng)急法律、法規(guī)的漏洞，則應(yīng)當(dāng)盡量避免制定新法。因?yàn)闊o(wú)論是基于法律規(guī)則的演進(jìn)規(guī)律，還是基于大陸法系的法制傳統(tǒng)，法典化都是立法走向成熟的標(biāo)志和客觀趨勢(shì)，過(guò)多制定單行法或特別法的結(jié)果很可能是基本法典被解構(gòu)或者掏空，甚至其原有功能被取代［19］，進(jìn)而使法律體系變得凌亂、龐雜，缺乏權(quán)威性，而且，通過(guò)社會(huì)主義法律體系和法治體系的建設(shè)，我國(guó)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了法律的體系化、統(tǒng)一化，“推動(dòng)主要門(mén)類(lèi)的法律規(guī)范逐步走向法典化”成為各界共識(shí)［20］。因此，在立法技術(shù)允許的條件下，應(yīng)盡可能在既定框架內(nèi)對(duì)《預(yù)算法》等法律加以完善，而不是另行制定新法。

至于具體采取補(bǔ)充還是修改的技術(shù)路線則應(yīng)視情況而定，如果既定規(guī)則本身存在模糊、錯(cuò)位等情形，則應(yīng)對(duì)既定規(guī)則加以修改；若既定規(guī)則存在法律漏洞，則需要補(bǔ)充新的規(guī)則。就現(xiàn)行《預(yù)算法》和應(yīng)急法律、法規(guī)而言，由于應(yīng)急財(cái)政規(guī)則大量缺失，零星修補(bǔ)意義不大，在《預(yù)算法》中專(zhuān)章或者專(zhuān)節(jié)設(shè)置應(yīng)急財(cái)政規(guī)則更能滿足體系化的要求。相反，由于應(yīng)急財(cái)政規(guī)則涉及資金來(lái)源、支出、審批、監(jiān)督、追責(zé)等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)這些環(huán)節(jié)在法律上的要求與設(shè)定同一般財(cái)政規(guī)則有著較大區(qū)別，如果將相關(guān)內(nèi)容分散規(guī)定于《預(yù)算法》的各個(gè)章節(jié)之中，則會(huì)破壞既定的體系結(jié)構(gòu)，也無(wú)法改變應(yīng)急財(cái)政規(guī)則碎片化的現(xiàn)狀。因此，專(zhuān)章或者專(zhuān)節(jié)設(shè)置應(yīng)急財(cái)政規(guī)則是一種更加科學(xué)的選擇。而在具體章節(jié)的結(jié)構(gòu)安排上，可以按照“總—分”結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)急財(cái)政基本原則、應(yīng)急支出規(guī)則、審查監(jiān)督規(guī)則以及事權(quán)和責(zé)任規(guī)則等做出體系化安排。

此外，鑒于應(yīng)急處置的高度專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，不同類(lèi)型風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定方法具有突出的個(gè)性化特征，如不同的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型會(huì)對(duì)應(yīng)急支出的時(shí)間要件、適用條件以及有關(guān)應(yīng)急支出的合法性及合理性要件提出不同的要求，對(duì)此無(wú)法在《預(yù)算法》文本中具體列舉而只能設(shè)置概括性條款，并由應(yīng)急法律或下位法設(shè)置具體的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和適用條件。與此同時(shí)，相關(guān)應(yīng)急法律中的有關(guān)財(cái)政事項(xiàng)應(yīng)對(duì)應(yīng)與《預(yù)算法》的結(jié)構(gòu)作出統(tǒng)一的體系性安排，或者將相關(guān)應(yīng)急法律整合成統(tǒng)一的應(yīng)急管理法，并在同《預(yù)算法》相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上就應(yīng)急財(cái)政事項(xiàng)作分門(mén)別類(lèi)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

四、應(yīng)急財(cái)政規(guī)則的體系選擇

立法的首要任務(wù)仍舊是盡可能提供詳盡的規(guī)則，避免法律漏洞的存在。未來(lái)，《預(yù)算法》和相關(guān)應(yīng)急法律修改時(shí)也應(yīng)對(duì)應(yīng)急財(cái)政事項(xiàng)作出盡可能詳盡的規(guī)定，并對(duì)以下事項(xiàng)作重點(diǎn)安排。

（一）應(yīng)急財(cái)政基本原則

一是應(yīng)急優(yōu)先原則。為保證應(yīng)急處置的順利進(jìn)行，法律應(yīng)明確賦予行政應(yīng)急權(quán)力相對(duì)于其他權(quán)力的優(yōu)先性，要求各類(lèi)法律主體均應(yīng)對(duì)自身權(quán)利（力）的克減保持必要容忍。出于人民生命財(cái)產(chǎn)安全和公共利益的需要，即便在缺少明確規(guī)則依據(jù)的情形下，應(yīng)急管理部門(mén)也可進(jìn)行涉及實(shí)體權(quán)利的緊急處置［21］，并降低程序法的約束，其他部門(mén)也有義務(wù)加以配合。具體到應(yīng)急財(cái)政領(lǐng)域，為及時(shí)、有效籌措應(yīng)急資金，應(yīng)急管理部門(mén)可以暫時(shí)集中行使部分應(yīng)由立法機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)關(guān)尤其是財(cái)稅部門(mén)行使的財(cái)政預(yù)算權(quán)力，財(cái)稅部門(mén)對(duì)應(yīng)急管理部門(mén)的撥款請(qǐng)求僅行使有限的形式審查權(quán)，只要形式要件合法便應(yīng)撥款。

二是應(yīng)急財(cái)政法治原則。應(yīng)急處置事關(guān)廣大群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，更應(yīng)該秉持法治原則，以確保疫情防控、突發(fā)事件處置始終在法治的軌道上進(jìn)行。不可否認(rèn)，應(yīng)急狀態(tài)下公共財(cái)政權(quán)力會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)性擴(kuò)張，權(quán)力行使的合法性和合理性要件會(huì)發(fā)生改變，但這種改變必須是基于法定情形的發(fā)生并依據(jù)法律授權(quán)規(guī)則作出的改變，即應(yīng)急財(cái)政依舊是法治基本原則約束下的應(yīng)急財(cái)政。應(yīng)急財(cái)政法治原則也可以認(rèn)為是財(cái)政法治原則在應(yīng)急狀態(tài)下的延伸，具體內(nèi)容包括支出法定、財(cái)政節(jié)儉、預(yù)算公開(kāi)、民主參與、審查監(jiān)督等?；趹?yīng)急財(cái)政法治原則的要求，除法律對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下的財(cái)政事項(xiàng)作出明確規(guī)定外，還應(yīng)在《中華人民共和國(guó)憲法》《預(yù)算法》及相關(guān)應(yīng)急法律文本中明確“應(yīng)急狀態(tài)”概念，界定其內(nèi)涵、外延和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為衡量政府行為是否滿足應(yīng)急行政要件的基本依據(jù)。

（二）應(yīng)急支出資金來(lái)源和適用要件規(guī)則

一是應(yīng)急支出的資金來(lái)源。由于應(yīng)急支出具有緊迫性、時(shí)效性的特點(diǎn)，面對(duì)一些影響范圍廣、破壞嚴(yán)重的突發(fā)事件，政府需要在最短時(shí)間內(nèi)籌措規(guī)模龐大的資金用于應(yīng)急處置。其中，屬于《預(yù)算法》第六十九條所稱(chēng)必須及時(shí)增加的支出，資金來(lái)源首先是預(yù)備費(fèi)?，F(xiàn)行《預(yù)算法》設(shè)置的預(yù)備費(fèi)比例過(guò)低，將來(lái)修改時(shí)可以適當(dāng)提高預(yù)備費(fèi)的比例，并采用動(dòng)態(tài)管理模式允許剩余資金自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度，甚至可以采取基金模式加以運(yùn)作。

在預(yù)備費(fèi)不足的情況下，政府需強(qiáng)制削減非緊急的一般支出或增加財(cái)政收入作為“先支出”資金。但是，由于缺少規(guī)則上的依據(jù)，對(duì)于削減哪一部分資金、如何削減等問(wèn)題，各級(jí)政府只能基于先例、上級(jí)示范或者行政命令以“一事一議”“特事特辦”的方式作出臨時(shí)性安排［22］。因此，將來(lái)修改《預(yù)算法》時(shí)應(yīng)對(duì)“先支出”資金的來(lái)源及籌措方式作出全面、系統(tǒng)規(guī)定。對(duì)此，可以通過(guò)具體條文確認(rèn)“先支出”資金以《預(yù)算法》第二十七條認(rèn)定的政府收支范圍內(nèi)的公共財(cái)政資金為主，既包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金等，也包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十二條和第六十條所列舉的上級(jí)人民政府和其他地方人民政府提供的財(cái)力支持資金。在此基礎(chǔ)上，《預(yù)算法》應(yīng)授權(quán)應(yīng)急管理部門(mén)和財(cái)政部門(mén)制定細(xì)則，以確定削減哪部分非緊急公共財(cái)政資金以及如何削減等具體事項(xiàng)。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十四條所稱(chēng)的公民、法人和其他組織提供的捐贈(zèng)資金則屬于補(bǔ)充性應(yīng)急資金。這部分資金數(shù)額有限，能否及時(shí)獲得亦存在一定的不確定性，不能作為一般性應(yīng)急資金對(duì)待。除此之外，應(yīng)急資金的來(lái)源還應(yīng)包括公債收入，如疫情期間發(fā)行的萬(wàn)億元特別國(guó)債；在特別緊急的情況下，也可授權(quán)中央銀行以增發(fā)貨幣的方式籌措資金，但對(duì)這兩種資金來(lái)源應(yīng)設(shè)置特別限制。

二是應(yīng)急支出的適用要件。應(yīng)急支出的適用要件包括事實(shí)要件和時(shí)間要件。事實(shí)要件是指應(yīng)急支出的前提是突然發(fā)生、造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害的事件，具體包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類(lèi)。《預(yù)算法》應(yīng)對(duì)此作出明示規(guī)定或準(zhǔn)用相關(guān)立法。至于其他無(wú)法預(yù)見(jiàn)的事項(xiàng)則可以設(shè)置概括性條款。時(shí)間要件是指突發(fā)事件處置的時(shí)機(jī)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件的處置過(guò)程分為三個(gè)階段，即事前的“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警”階段、事中的“應(yīng)急處置與救援階段”和事后的“恢復(fù)與重建”階段。很明顯，事前階段主要涉及常態(tài)性的預(yù)防工作，相關(guān)支出屬于經(jīng)常性支出，不應(yīng)歸入應(yīng)急支出范疇；事中階段的支出是毋庸置疑的應(yīng)急支出；事后階段的恢復(fù)與重建雖然是基于應(yīng)急事件的發(fā)生，但在緊急程度上明顯不如事中的處置階段，相關(guān)支出不應(yīng)歸入應(yīng)急支出。由于災(zāi)后重建支出的時(shí)機(jī)和規(guī)模同樣具有不確定性，未來(lái)可以將相關(guān)支出列為特別預(yù)算支出，在《預(yù)算法》中單獨(dú)規(guī)定。

（三）應(yīng)急預(yù)算審查監(jiān)督規(guī)則

全口徑預(yù)算要求將應(yīng)急財(cái)政全部事項(xiàng)納入預(yù)算并接受立法機(jī)關(guān)的審查和監(jiān)督，但是應(yīng)急預(yù)算有其特殊性，應(yīng)適用專(zhuān)門(mén)的審查和監(jiān)督規(guī)則。

一是審查對(duì)象。應(yīng)急預(yù)算的審查對(duì)象主要是應(yīng)急財(cái)政資金收支相關(guān)事項(xiàng)，又以預(yù)算調(diào)整和執(zhí)行為重點(diǎn)。應(yīng)急狀態(tài)下的支出調(diào)整未必觸發(fā)《預(yù)算法》上的預(yù)算調(diào)整機(jī)制，雖然其第六十八條、六十九條分別規(guī)定“必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的”“屬于預(yù)算調(diào)整的”應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算調(diào)整方案，但若獲取應(yīng)急財(cái)政資金的方式僅僅是削減其他支出，即便對(duì)其他開(kāi)支事項(xiàng)造成重大影響，也不會(huì)引起預(yù)算收支總額的變化，在不具備《預(yù)算法》第六十七條列舉的另外三種情形時(shí)，也就不屬于必須進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的情形。但是，諸如新冠肺炎疫情、“7·20”特大暴雨之類(lèi)重大突發(fā)事件引起的應(yīng)急支出，對(duì)整個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)造成的影響巨大，若不能將其納入預(yù)算調(diào)整范圍，顯然是《預(yù)算法》的一大漏洞。因此，應(yīng)對(duì)《預(yù)算法》上的預(yù)算調(diào)整原因要件進(jìn)行修改，即便在收支總額不變的情況下，那些引起預(yù)算案內(nèi)部重大調(diào)整的事項(xiàng)也應(yīng)列入預(yù)算調(diào)整方案。

二是審查程序。正如前文所述，對(duì)應(yīng)急財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行事前審批和事中監(jiān)督都面臨著一定的局限，對(duì)此可以設(shè)置簡(jiǎn)易程序或特別程序，如將應(yīng)急預(yù)算調(diào)整的事前審批程序簡(jiǎn)化為在“先安排支出”之后向本級(jí)人大常委會(huì)或委員長(zhǎng)會(huì)議（主任會(huì)議）備案，再通過(guò)事后審批加以追認(rèn)。對(duì)于事中審查，可以組建特別審計(jì)小組進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督，但以不妨礙應(yīng)急處置為限。相比較而言，事后審查具有更突出的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督體系中發(fā)揮更加重要的作用。因此，未來(lái)《預(yù)算法》修改時(shí)，可以參照國(guó)外設(shè)置緊急狀態(tài)立法事后審查程序，對(duì)經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議（主任會(huì)議）備案的預(yù)算調(diào)整方案進(jìn)行事后審查。至于具體的時(shí)間要件應(yīng)區(qū)分不同情況，持續(xù)時(shí)間較短的應(yīng)急事件，應(yīng)當(dāng)在處置結(jié)束之后的三十日內(nèi)啟動(dòng)預(yù)算調(diào)整的事后審批程序；對(duì)于持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)甚至跨年度的應(yīng)急事件，應(yīng)允許突破預(yù)算年度周期的限制，推遲到應(yīng)急處置結(jié)束之后；對(duì)諸如新冠肺炎疫情之類(lèi)的持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、存在個(gè)別爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急事件的財(cái)政支出則應(yīng)作出特殊安排。在抗疫進(jìn)入常態(tài)化的今天，面對(duì)時(shí)常反復(fù)、多點(diǎn)散發(fā)的疫情，常態(tài)的抗疫支出應(yīng)作為經(jīng)常性支出編入預(yù)算，并在年度決算時(shí)一并審查。在重點(diǎn)疫情區(qū)域，抗疫支出規(guī)模明顯突破經(jīng)常性預(yù)算規(guī)模并且需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)面清零之后的三十日內(nèi)啟動(dòng)事后審批程序。

三是審查標(biāo)準(zhǔn)。審查標(biāo)準(zhǔn)主要有三個(gè)，即合法性、合理性和相關(guān)性。合法性是財(cái)政法治、預(yù)算法定的基本要求，內(nèi)容涉及應(yīng)急支出的決策、執(zhí)行主體是否合格，作為事實(shí)依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害是否客觀存在，是否屬于《預(yù)算法》上所說(shuō)的“必須及時(shí)增加預(yù)算支出”的情形，是否存在預(yù)備費(fèi)不足支出的客觀前提，應(yīng)急支出的用途是否合法，支出程序以及所依據(jù)的規(guī)則、命令是否合適、正確，支出過(guò)程中是否存在越權(quán)、瀆職行為，是否存在違反法律優(yōu)先、法律保留原則的情形等。合理性審查的內(nèi)容為應(yīng)急支出是否必要、適度、合理［23］，具體包括應(yīng)急支出所指向的處置事項(xiàng)是否達(dá)到緊急程度，應(yīng)急支出規(guī)模是否適當(dāng)、是否明顯超出必要的額度，是否選取了最小調(diào)整或最優(yōu)支出方案，對(duì)社會(huì)、相對(duì)人以及其他支出事項(xiàng)的影響或損害是否控制在最小必要限度內(nèi)，是否有效排除“不相干因素的干擾”，是否照顧到社會(huì)公平，如對(duì)弱勢(shì)群體的必要照顧等。相關(guān)性審查要求只有與應(yīng)急狀態(tài)或應(yīng)急處置真正密切相關(guān)的支出行為的違法性才能得到豁免。這就要求支出行為同風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下應(yīng)急處置目標(biāo)的有效達(dá)成具有必然關(guān)聯(lián)，目的在于排除應(yīng)急狀態(tài)掩護(hù)下的違法行為，防止政府部門(mén)及其官員以疫情、自然災(zāi)害為借口從事非法支出，追求非法目的。

四是績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，《預(yù)算法》規(guī)定，“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”，根據(jù)全口徑預(yù)算的要求，該條文同樣適用于應(yīng)急預(yù)算?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）提出構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局的要求，可據(jù)此建立專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，并根據(jù)應(yīng)急財(cái)政較強(qiáng)的不確定性設(shè)置專(zhuān)門(mén)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并將公眾參與作為應(yīng)急預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重要環(huán)節(jié)。

五是法律后果。應(yīng)急預(yù)算事后審查的后果主要有通過(guò)、部分通過(guò)和不通過(guò)幾種情形。對(duì)此，《預(yù)算法》應(yīng)分別作出規(guī)定，要求相關(guān)責(zé)任主體對(duì)不通過(guò)的部分承擔(dān)相應(yīng)的不利后果；存在違法性的，應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任?，F(xiàn)行《預(yù)算法》僅對(duì)常態(tài)下的財(cái)政違法行為的責(zé)任追究作出規(guī)定，并未對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下的法律責(zé)任作出直接規(guī)定，但規(guī)定準(zhǔn)用或優(yōu)先適用其他法律（第九十六條）。而相關(guān)刑法、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》等法律通常會(huì)將應(yīng)急狀態(tài)下的違法、違規(guī)行為視為量罰的從重、加重情節(jié)。對(duì)此，《預(yù)算法》無(wú)須另行規(guī)定，但在具體處置的時(shí)候，應(yīng)在考慮應(yīng)急狀態(tài)特殊性的基礎(chǔ)上設(shè)置相應(yīng)的豁免條款。

（四）應(yīng)急財(cái)政事權(quán)與責(zé)任規(guī)則

《預(yù)算法》還應(yīng)對(duì)央地之間的應(yīng)急財(cái)政事權(quán)與責(zé)任作出科學(xué)劃分，并對(duì)跨區(qū)域協(xié)調(diào)及援助支出等事項(xiàng)作出規(guī)定。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，我國(guó)實(shí)行的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。實(shí)踐中，央地權(quán)責(zé)劃分也通常以屬地和層級(jí)作為標(biāo)準(zhǔn)，將支出責(zé)任主體劃分為“國(guó)務(wù)院”和“縣級(jí)以上人民政府”，但未對(duì)各自的職責(zé)權(quán)限做進(jìn)一步的區(qū)分。過(guò)于籠統(tǒng)、原則的規(guī)定顯然不易于執(zhí)行與實(shí)施［24］。結(jié)果是實(shí)踐中事權(quán)的劃分不是基于法律而是按照偏好，由于中央和地方的決策能力不同，便形成“中央點(diǎn)菜，地方買(mǎi)單”［25］的局面。地方也往往“上有政策，下有對(duì)策”，在災(zāi)害預(yù)防階段受自身偏好影響會(huì)傾向于規(guī)避支出，在重建階段又會(huì)夸大災(zāi)情，向中央討價(jià)還價(jià)爭(zhēng)取更多的轉(zhuǎn)移支付［26］。

基于此，前述《方案》提出推進(jìn)“應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革”，分別推進(jìn)中央立法和地方立法，明確各自的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，對(duì)屬于雙方共同財(cái)政事權(quán)的，則由雙方共同負(fù)擔(dān)支出責(zé)任，并提出“將適宜由地方更高一級(jí)政府承擔(dān)的應(yīng)急救援領(lǐng)域支出責(zé)任上移，避免基層政府承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任”的要求。在此基礎(chǔ)上，可以在《預(yù)算法》中補(bǔ)充事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的“一級(jí)應(yīng)急事權(quán)、一級(jí)支出責(zé)任”的基本原則，進(jìn)而由國(guó)務(wù)院依據(jù)《預(yù)算法》盡快制定事關(guān)央地應(yīng)急財(cái)政權(quán)責(zé)劃分的法規(guī)或細(xì)則。對(duì)于《方案》中跨區(qū)域調(diào)動(dòng)救援隊(duì)伍的情形，則應(yīng)當(dāng)“按照‘誰(shuí)調(diào)動(dòng)，誰(shuí)補(bǔ)償’的原則承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任”，相關(guān)支出應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，也要納入預(yù)算調(diào)整方案。此外，對(duì)于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的援助支出事項(xiàng)，中央和地方政府有義務(wù)提供必要的財(cái)力支持，這是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定的。對(duì)于主動(dòng)或應(yīng)請(qǐng)求或應(yīng)上級(jí)要求提供應(yīng)急資金并因此需要調(diào)整預(yù)算的，也應(yīng)當(dāng)“先安排支出”，進(jìn)而啟動(dòng)預(yù)算調(diào)整的事后審查程序。

五、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)代，無(wú)論人類(lèi)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)和特征是否發(fā)生改變，人類(lèi)與風(fēng)險(xiǎn)共存這一論斷都無(wú)法被否定［27］，特別是在氣候變化的大背景下，災(zāi)害的發(fā)生越來(lái)越頻繁，應(yīng)急財(cái)政、應(yīng)急行政也就成為現(xiàn)代社會(huì)常態(tài)化的非常態(tài)機(jī)制。應(yīng)急財(cái)政需要審時(shí)度勢(shì)，必要時(shí)可以對(duì)一般法律規(guī)則作出變通執(zhí)行，并在一定程度上降低對(duì)于合法性的要求，畢竟人民的生命安全才是第一位的，因此法律在實(shí)體上和程序上的拘束應(yīng)有所減弱［28］。然而，應(yīng)急優(yōu)先并不意味著可以無(wú)視合法性的要求，應(yīng)急財(cái)政也應(yīng)當(dāng)受到預(yù)算法治原則的必要約束。從辯證的角度看，應(yīng)急過(guò)程中的財(cái)政違法行為具有更強(qiáng)的危害性，任何一種疏忽或者濫權(quán)都會(huì)帶來(lái)無(wú)法挽回的后果，對(duì)應(yīng)急財(cái)政施加必要的規(guī)則約束具有更加重要的價(jià)值。因此，從立法層面構(gòu)建一套成熟、完善、體系化的應(yīng)急財(cái)政規(guī)則，并以之確保應(yīng)急支出行為受到法律的嚴(yán)格規(guī)制，就具有現(xiàn)實(shí)的必要性和法理上的正當(dāng)性。這就需要對(duì)《預(yù)算法》文本加以補(bǔ)充完善，并將相關(guān)應(yīng)急法律、法規(guī)整合為統(tǒng)一的“應(yīng)急管理法”。然而，法律的整合、修改和補(bǔ)充需要一個(gè)過(guò)程，應(yīng)急支出又具有緊迫性和必要性，在法律規(guī)則供給不足的狀況得到根本改觀之前，仍應(yīng)將法律解釋作為權(quán)宜之計(jì)，以確保應(yīng)急處置有效、規(guī)范開(kāi)展。

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