我國推進制度型開放的現(xiàn)實邏輯與路徑選擇

［摘要］制度型開放是商品要素流動型開放充分發(fā)展的結(jié)果，也是我國推動高水平開放極為重要的戰(zhàn)略舉措。黨的二十大報告也把“推進高水平對外開放”，“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”作為加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。目前，我國推進制度型開放面臨的現(xiàn)實約束不僅是由于國內(nèi)外經(jīng)貿(mào)規(guī)則之間還存在差異，而且在現(xiàn)有國際通用規(guī)則的運用、開放制度“輸出”能力和生產(chǎn)要素自由流動機制建設(shè)等方面也都存在明顯不足。推動制度型開放應(yīng)重點在推動國內(nèi)開放制度創(chuàng)新、推動國際間高水平制度協(xié)商與合作、構(gòu)建高水平制度型開放的安全保障機制等方面采取切實措施。

［關(guān)鍵詞］制度型開放；開放制度建設(shè)；開放制度創(chuàng)新

［中圖分類號］" F120.4［文獻標識碼］" A［文章編號］1003-7608（2023）01-0111-08

一、引言

改革開放以來，在以商品和要素流動為核心的開放型經(jīng)濟發(fā)展階段，我國緊緊抓住經(jīng)濟全球化戰(zhàn)略機遇，取得了巨大的歷史成就。當(dāng)前，國際經(jīng)濟格局和國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展都出現(xiàn)了一些新特點。與時俱進推進制度型開放，是新時代更高水平開放的內(nèi)在要求與必然選擇。2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次提出要推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，標志著我國開始步入制度型開放的新階段。習(xí)近平多次強調(diào)要將制度型開放作為未來中國對外開放的重要組成部分。黨的二十大報告也明確提出要“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”［1］。推動制度型開放已經(jīng)成為今后一個時期中國更高水平開放的重要戰(zhàn)略舉措，必將對中國更好地實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和更加深入地參與全球經(jīng)濟治理體系發(fā)揮重要作用。

早在2003年，學(xué)術(shù)界就已提出制度型開放的觀點，但研究成果不多，且內(nèi)容主要涉及開放方向與趨勢等較為宏觀的方面，大量研究成果出現(xiàn)在2018年中央經(jīng)濟工作會議正式提出制度型開放概念之后。目前，關(guān)于制度型開放的研究主要集中在以下三個方面。一是關(guān)于制度型開放的內(nèi)涵。制度型開放是指在尊重各方意愿的前提下形成國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和制度體系［2］，通過在貿(mào)易規(guī)則和規(guī)制、投資規(guī)則和規(guī)制、生產(chǎn)管理和產(chǎn)品標準等方面進行協(xié)調(diào)和融合來促進經(jīng)濟開放［3］，其內(nèi)涵包括參與全球經(jīng)濟治理、積極為全球提供公共產(chǎn)品等［4］。二是關(guān)于制度型開放的作用機理。國家必須配套相應(yīng)的政策和體制才能實現(xiàn)開放的正向效益。制度質(zhì)量高的國家能有效降低投資貿(mào)易風(fēng)險和隱性成本［5］。在對制度質(zhì)量的邊際效應(yīng)調(diào)節(jié)測算后發(fā)現(xiàn)，制度質(zhì)量高的國家比存在制度缺陷國家的投資增長更快［6］。三是關(guān)于推動制度型開放的路徑。應(yīng)建立適應(yīng)國際經(jīng)濟合作大趨勢的規(guī)則體系，促進體制的創(chuàng)新與開放，變革與完善基本經(jīng)濟制度的范疇，以適應(yīng)新時代對外開放的新形勢［7］。對接國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，加快制度創(chuàng)新，強化新興領(lǐng)域規(guī)則探索，堅定踐行多邊主義［8］。

總體來說，國內(nèi)外對制度型開放這一概念尚未形成普遍認同的定義，相關(guān)研究更多集中于單維層面的分析，缺乏多層次的立體化研究。因此，全方位認識制度型開放的基本概念，多維度梳理我國推動制度型開放的現(xiàn)實邏輯，深入剖析當(dāng)前我國推動制度型開放面臨的現(xiàn)實約束，并就我國推動制度型開放的路徑選擇提出建議，對我國發(fā)展更高水平開放、實質(zhì)性提升參與全球經(jīng)濟治理的能力具有重要現(xiàn)實意義。

二、全方位認識制度型開放的基本概念

全方位認識制度型開放的基本概念是高水平推動制度型開放的重要基礎(chǔ)。主要應(yīng)從以下三個層面認識制度型開放。

（一）狹義的制度型開放

狹義的制度型開放主要是指一個國家或地區(qū)在法律法規(guī)、規(guī)則規(guī)制、管理機制、管理標準等層面的系統(tǒng)高水平的開放。狹義的制度型開放是當(dāng)前我國推動制度型開放的核心與重點，也是充分發(fā)揮制度型開放優(yōu)勢的抓手與關(guān)鍵。

從國內(nèi)層面看，狹義的制度型開放主要包括三個方面。一是推進國內(nèi)開放領(lǐng)域的制度建設(shè)。及時修訂、制定涉及貿(mào)易、投資、競爭、品牌、知識產(chǎn)權(quán)、稅收等方面的法律法規(guī)、管理規(guī)則、管理體系、管理機制、管理標準、管理措施、實施意見，形成完備的制度體系。二是適應(yīng)推動貿(mào)易投資自由化的需要和推動新興貿(mào)易投資方式、新興貿(mào)易形態(tài)、新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的需要，加強國內(nèi)制度創(chuàng)新。三是按照國際化、法治化、市場化要求不斷優(yōu)化營商環(huán)境。既要加強政府對經(jīng)濟活動的監(jiān)督管理，在符合國際多邊和區(qū)域雙邊多邊經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則前提下對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動采取必要的支持措施，又要限制政府對市場和企業(yè)經(jīng)濟運行的不必要干預(yù)，進一步打破地區(qū)封鎖、條塊分割現(xiàn)象，形成國內(nèi)統(tǒng)一大市場，實現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流動。

從國際層面看，狹義的制度型開放主要包括開放制度的“輸入”和“輸出”兩個方面。結(jié)合我國實際情況，當(dāng)前開放制度的“輸入”主要基于兩種情形：一是過去我國并未形成相關(guān)規(guī)則，為適應(yīng)國際標準與高水平開放的總體要求，現(xiàn)階段需要制定相應(yīng)規(guī)則；二是現(xiàn)階段我國雖然已建立相關(guān)規(guī)則，但還存在與國際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則不適應(yīng)、不一致的內(nèi)容。這兩種情形都可以在制度進口即“輸入”的基礎(chǔ)上結(jié)合中國自身實際進行完善與創(chuàng)新，從而推動開放規(guī)則機制有效服務(wù)我國對外開放總體布局。在開放制度“輸出”方面也主要有兩種情形：一是針對國際暫無成文或者暫未形成具有普遍認可通用規(guī)則的新興領(lǐng)域，可以選擇我國具有發(fā)展優(yōu)勢的相關(guān)領(lǐng)域率先建立一批開放規(guī)則，并利用多邊、雙邊渠道尤其是“一帶一路”國際合作平臺對外輸出；二是針對那些國際上雖然已形成完備的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，但現(xiàn)行規(guī)則與國際經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展的新趨勢不完全一致甚至相悖的傳統(tǒng)領(lǐng)域，可以通過全球多邊合作渠道和區(qū)域多邊、雙邊合作渠道輸出我國成熟的開放制度設(shè)計，或者提出我國的修訂建議，促進相關(guān)規(guī)則的進一步完善。

（二）廣義的制度型開放

廣義的制度型開放主要涵蓋體制機制方面如開放型經(jīng)濟形態(tài)、對外開放制度框架、對外開放模式等方面的制度創(chuàng)新和建設(shè)。在這一層面，前期我國已經(jīng)進行了多年的探索和試驗，形成了一系列開放制度創(chuàng)新成果。廣義的制度型開放應(yīng)覆蓋宏觀、中觀和微觀各個層面的內(nèi)容。宏觀層面包括經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的法律法規(guī)、開放型經(jīng)濟形態(tài)、對外開放制度框架、對外開放模式、宏觀經(jīng)濟治理等內(nèi)容。中觀層面包括公平競爭制度、要素市場化配置機制、國有企業(yè)和壟斷行業(yè)管理制度、貿(mào)易投資規(guī)則規(guī)制及管理機制和管理標準等。微觀層面主要包括涉外貿(mào)易、投資、工程承包等企業(yè)的經(jīng)營管理等制度機制。

（三）更廣范疇的制度型開放

在經(jīng)濟全球化的條件下，一個國家所有的經(jīng)濟制度無不與開放相關(guān)。相較于商品和要素流動型開放，制度型開放的突出特點在于要特別重視經(jīng)濟各領(lǐng)域、各系統(tǒng)的全方位制度設(shè)計，凡是涉及基本經(jīng)濟制度領(lǐng)域的改革與開放制度都是制度型開放的重要內(nèi)容。黨的十九屆五中全會作出了構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的重大部署，強調(diào)以開放型制度創(chuàng)新為牽引，在國有企業(yè)、壟斷行業(yè)、公平競爭、要素市場化配置、宏觀經(jīng)濟治理等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國內(nèi)基本經(jīng)濟制度的完善與提升，進一步明確了開放制度創(chuàng)新與完善國內(nèi)基本經(jīng)濟制度之間的關(guān)系。

三、我國推進制度型開放的現(xiàn)實邏輯

我國把推動制度型開放作為實現(xiàn)更高水平開放的重大戰(zhàn)略舉措，包含著三個層次的現(xiàn)實邏輯。

（一）以制度型開放推動我國開放型經(jīng)濟發(fā)展階段升級

按照我國開放型經(jīng)濟發(fā)展的背景和特征的變化，我國開放型經(jīng)濟發(fā)展可以劃分為三個階段。

第一階段是在實行改革開放政策背景下探索商品要素流動型開放的開放型經(jīng)濟起步階段（1978—2000年）。20 世紀70 年代，中國開始了建立市場經(jīng)濟體制與經(jīng)貿(mào)體制的探索。一方面，在國內(nèi)探索推進市場化改革。1994年，實現(xiàn)匯率并軌，資本市場初步形成。1997年，確立商品市場價格體制，加速生產(chǎn)要素市場化改革。同時積極推動股份制改革，逐步放開外貿(mào)經(jīng)營權(quán)，初步建立起國際國內(nèi)兩個市場的聯(lián)動發(fā)展體系。另一方面，積極開拓國際市場。中國通過試辦經(jīng)濟特區(qū)、開放沿海城市，積極承接國際勞動密集型產(chǎn)業(yè)，有效打通了商品要素流動的國際通道，推行“兩頭在外、大進大出”的貿(mào)易政策，積極爭取國際金融機構(gòu)貸款，鼓勵利用外商直接投資，發(fā)展對外承包工程和勞務(wù)合作。

第二階段是在與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則全面接軌背景下推動多層次多渠道全方位商品要素流動型開放的開放型經(jīng)濟快速發(fā)展階段（2001—2017年）。加入世界貿(mào)易組織是中國融入世界貿(mào)易體系的重要步驟，加速了國內(nèi)經(jīng)貿(mào)規(guī)則與國際經(jīng)貿(mào)通用規(guī)則的有效對接，推進了國內(nèi)規(guī)則、制度、法律法規(guī)的清理、修訂或廢止，參照國際標準與國際慣例逐步健全了貿(mào)易促進、貿(mào)易公平、貿(mào)易救濟、知識產(chǎn)權(quán)等方面的制度體系。在此期間，我國關(guān)稅總水平大幅下降，名義關(guān)稅與實際關(guān)稅差額持續(xù)縮小，社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，市場體系逐步完善，開放的穩(wěn)定性和透明度不斷增強。

第三階段是在應(yīng)對復(fù)雜嚴峻的國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境和推動國內(nèi)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展背景下以推動制度型開放為重要舉措的高水平開放階段（2018年至今）。從國際看，2018年以來，國際上貿(mào)易保護主義盛行，特別是中美之間嚴重的經(jīng)濟貿(mào)易摩擦對中國長期以來致力發(fā)展的商品要素流動型開放形成極大的威脅，只有加快推動制度型開放，才能在最大程度上應(yīng)對復(fù)雜的國際局面，營造對我國有利的國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境，維護我國正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟貿(mào)易利益。從國內(nèi)看，要推進區(qū)域間高水平協(xié)同開放，推進新技術(shù)的廣泛應(yīng)用和人才的引進、流動，推進新產(chǎn)業(yè)、新經(jīng)濟形態(tài)的快速發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，也客觀要求對我國的開放制度體系、機制、措施、標準等做進一步的提升和完善，形成完善的開放制度體系。

制度型開放既是更高水平開放的必然要求和重要特征，也是實現(xiàn)更高水平開放的重要途徑與重要舉措。推動制度型開放與我國推進開放型經(jīng)濟發(fā)展階段升級之間存在重要的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

（二）以制度型開放推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

1.國內(nèi)視角：制度型開放對創(chuàng)新型生產(chǎn)要素和高端生產(chǎn)環(huán)節(jié)具有更強的吸引與集聚功能

從國內(nèi)開放型經(jīng)濟發(fā)展的視角看，商務(wù)成本可分為生產(chǎn)成本和交易成本，其中，生產(chǎn)要素的價格決定了生產(chǎn)成本，而規(guī)則等制度環(huán)境則決定了交易成本。在全球要素分工下，初級生產(chǎn)要素和生產(chǎn)的初級階段通常對生產(chǎn)要素的價格（生產(chǎn)成本）更為敏感，而高端生產(chǎn)要素和高端生產(chǎn)環(huán)節(jié)則對規(guī)則等制度環(huán)境（交易成本）更加敏感，如創(chuàng)新、研發(fā)階段一般都需要較高的知識產(chǎn)權(quán)保護以及較為完備的市場競爭制度體系。因此，制度環(huán)境的優(yōu)越性決定了對高端要素的吸引與集聚能力的強弱。這也是制度型開放推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的微觀邏輯機理。目前，雖然我國已經(jīng)成為全球利用外資大國，但總體上引進高端生產(chǎn)要素和高端生產(chǎn)環(huán)節(jié)還不多。推進制度型開放對于進一步降低交易成本與增強對高端要素的吸引力、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。

2.國際視角：制度型開放是促進我國融入全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈高端的客觀要求

從全球一體化視角看，推動制度型開放是促進我國融入全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈高端的內(nèi)在要求。在國際分工框架下，不同國家和地區(qū)基于要素稟賦、技術(shù)水平、發(fā)展基礎(chǔ)的差異，分別位于全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的不同環(huán)節(jié)，并在最終產(chǎn)品的生產(chǎn)上實現(xiàn)無縫對接。擁有較高制度水平的國家（地區(qū)）將成為全球一體化下高端生產(chǎn)環(huán)節(jié)的重要轉(zhuǎn)移地，進而影響著外貿(mào)質(zhì)量的深層次躍進。目前，我國制造業(yè)總體上仍然處于全球產(chǎn)業(yè)分工的中低端，而且產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的韌性及安全水平也面臨威脅，技術(shù)密集型商品出口在貨物出口中所占比重仍然偏低。要改變這種狀況，不僅需要國內(nèi)的科技研發(fā)能力、自主創(chuàng)新能力有質(zhì)的提升，同時也必須看到提高我國的制度型開放的水平和在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則制訂中的影響力與實現(xiàn)我國融入全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈高端、實現(xiàn)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

（三）以制度型開放推動新型經(jīng)濟全球化

1.通過推動制度型開放大幅提升我國開放制度輸出能力，是推動國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則深層次調(diào)整、推動新型經(jīng)濟全球化的客觀要求和重要手段

當(dāng)前，國際分工和經(jīng)濟全球化的演進都已經(jīng)呈現(xiàn)出新的特征。一個國家能否融入新一輪全球分工體系，主要考量因素已不再是產(chǎn)業(yè)體系是否完整、勞動力成本是否有優(yōu)勢、國內(nèi)市場容量是否足夠大等因素，而是要重點考量其創(chuàng)新能力和制度供給能力。一個國家的制度型開放水平越高，就越有條件完善開放制度基礎(chǔ)，增強吸引、集聚創(chuàng)新要素的能力，形成發(fā)展更高水平開放的制度環(huán)境和制度優(yōu)勢。大力推動制度型開放，深層次調(diào)整和變革主導(dǎo)經(jīng)濟全球化的規(guī)則體系，從而建立起更加公平、更能適應(yīng)經(jīng)濟全球化和國際分工發(fā)展新趨勢、新要求的國際經(jīng)濟秩序特別是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，已成為國際社會的共同期盼。

開放制度輸入與輸出并重是我國長期參與國際經(jīng)濟貿(mào)易實踐的經(jīng)驗總結(jié)。在過去很長一個時期，相關(guān)國際規(guī)則的制定及實施對發(fā)展中國家存在明顯的歧視，發(fā)展中國家在國際貿(mào)易、國際投資各個領(lǐng)域的正當(dāng)權(quán)益長期得不到維護。比如，少數(shù)發(fā)達國家完全不顧自由貿(mào)易原則和業(yè)已形成的國際分工現(xiàn)狀，甚至不顧對本國消費者和企業(yè)造成的不利影響，限制高科技產(chǎn)品對中國的出口，并對中國出口產(chǎn)品大量征收懲罰性關(guān)稅，試圖以此遏制中國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些做法已嚴重踐踏支撐經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的開放制度根基，破壞了多邊貿(mào)易管理機構(gòu)和國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的權(quán)威，對全球產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈分工造成嚴重的破壞。中國只有加強自身開放制度建設(shè)，提升開放制度供給能力，推動開放制度輸出，在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定調(diào)整過程中獲得更多的發(fā)言權(quán)，才有可能更好地解決現(xiàn)行國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和國際經(jīng)濟秩序存在的弊端，推動經(jīng)濟全球化進入新的發(fā)展階段。

2.作為處于上升態(tài)勢的經(jīng)濟貿(mào)易大國，通過推動制度型開放打造新型經(jīng)濟全球化是中國的責(zé)任，是中國應(yīng)該對世界作出的特殊貢獻

在不同時期，推動制度型開放的主體力量不同，作用發(fā)揮的特點不同，但它們都有一個共同點，即都是在世界經(jīng)濟發(fā)展各個階段中經(jīng)濟實力處于明顯上升態(tài)勢，在世界經(jīng)濟、文化、外交甚至軍事各個領(lǐng)域中舉足輕重的國家。經(jīng)濟實力處于上升態(tài)勢的國家，往往也是同時期較具發(fā)展活力的國家，在發(fā)展開放型經(jīng)濟的過程中，它們對開放制度領(lǐng)域的現(xiàn)狀、弊端有著深切體會，對完善、創(chuàng)新國內(nèi)開放制度和改善國際經(jīng)濟秩序具有強烈的訴求。同時，處于上升態(tài)勢的經(jīng)濟大國的綜合經(jīng)濟實力和國際影響力也使它們具備推動制度型開放的能力和條件。

近年，國際經(jīng)濟貿(mào)易格局出現(xiàn)重大變革，一方面，當(dāng)初極力倡導(dǎo)并推動經(jīng)濟全球化的美國現(xiàn)已成為經(jīng)濟全球化的破壞者；另一方面，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展及其作為世界經(jīng)濟“壓艙石”“穩(wěn)定器”作用的發(fā)揮，中國正在快速走向世界舞臺的中心，中國作為處于上升態(tài)勢的經(jīng)濟大國，也積累了推動制度型開放的條件、能力和訴求。通過推動制度型開放打造新型經(jīng)濟全球化不僅是中國自身發(fā)展更高水平開放型經(jīng)濟的要求，也是中國的責(zé)任，是中國應(yīng)該對世界作出的特殊貢獻。

四、我國推進制度型開放的現(xiàn)實約束

40多年來，我國對外開放雖然取得巨大的發(fā)展，但在推進制度型開放方面仍然面臨諸多現(xiàn)實約束。

（一）對現(xiàn)有國際通用規(guī)則的運用水平有待提升

我國對源于西方發(fā)達國家的開放規(guī)則、管理體制機制和標準等，在運用水平上還存在明顯差距。在對外貿(mào)易、國際投資領(lǐng)域，雖然現(xiàn)有國際秩序、國際規(guī)則存在一些弊端，但利用現(xiàn)有規(guī)則的一些技巧仍未完全掌握。我國遭遇的大量反傾銷、反補貼、知識產(chǎn)權(quán)案例，以及經(jīng)歷的一些國際投資失敗項目均存在這方面的原因。原產(chǎn)地規(guī)則是國際多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議和區(qū)域雙邊多邊自貿(mào)協(xié)議中普遍包含的一項規(guī)則內(nèi)容，雖然目前國內(nèi)企業(yè)對原產(chǎn)地規(guī)則本身的認識理解都比較到位，但由于管理體制機制仍有待完善，進出口企業(yè)實際享受到的規(guī)則優(yōu)惠便因此大打折扣。目前，我國進出口經(jīng)營權(quán)已實現(xiàn)充分開放，但如何遏制由此產(chǎn)生的無序競爭現(xiàn)象，西方發(fā)達國家的做法和經(jīng)驗我們并未完全掌握。銀行業(yè)作為近年我國服務(wù)業(yè)開放的一個重點領(lǐng)域，對內(nèi)對外開放推進都相對較快，但金融監(jiān)管制度建設(shè)仍未跟上金融業(yè)開放的步伐，金融風(fēng)險防范制度也不夠完善，不僅無法適應(yīng)金融快速創(chuàng)新的需要，也無法滿足我國金融業(yè)開放安全的要求。

（二）在制度“輸出”方面的優(yōu)勢需要進一步培育

當(dāng)前，我國開放制度“輸出”的重點主要是把我國改革開放實踐中形成的制度經(jīng)驗和成功做法分享給世界各國，供其參考借鑒，針對現(xiàn)行國際規(guī)則、標準存在的弊端提出解決辦法和建議，針對國際經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展中的新興領(lǐng)域積極構(gòu)建相應(yīng)的規(guī)則與標準，提升規(guī)則制定的主動性。

西方發(fā)達國家的市場經(jīng)濟制度是長期積淀的結(jié)果。其國內(nèi)形成的政府采購制度、國有化制度、進出口制度、國際投資制度等自由的“輸出”，成為西方國家主導(dǎo)的國際經(jīng)貿(mào)秩序的重要制度內(nèi)容。我國市場經(jīng)濟起步較晚，還處在市場經(jīng)濟制度進一步完善階段。過去幾十年特別是加入世界貿(mào)易組織后，我國在開放制度“輸入”方面成績斐然，市場經(jīng)濟制度建設(shè)和經(jīng)貿(mào)規(guī)則與國際接軌方面都達到了較高水平。在開放制度“輸出”方面，雖然也積累了開放制度建設(shè)的經(jīng)驗，特別是黨的十八大以來通過自貿(mào)試驗區(qū)、自貿(mào)港、各種綜合試驗區(qū)的建設(shè)在推動開放制度創(chuàng)新方面進行了大量積極嘗試，通過“一帶一路”建設(shè)帶動的開放制度“輸出”也有了良好的基礎(chǔ)，但目前我國在制度“輸出”方面的整體優(yōu)勢還不夠突出，需要進一步培育。

（三）國內(nèi)經(jīng)貿(mào)規(guī)則與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則之間存在一些差異，極易引發(fā)經(jīng)貿(mào)摩擦

首先，對國有企業(yè)的定義及功能認定與發(fā)達國家存在差異。比如，在對國有企業(yè)的認定上，西方發(fā)達國家主導(dǎo)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則認為，只要政府對企業(yè)存在行使控制權(quán)或指示企業(yè)的行為，便可以認定為國有企業(yè)。但中國對國有企業(yè)的認定并未包括那些提供公共服務(wù)但從事私營活動的企業(yè)，也不包括有政府官員任職的私營企業(yè)。這方面的差異導(dǎo)致在“競爭中立”原則下規(guī)則對接與標準認定上出現(xiàn)爭議，致使貿(mào)易摩擦頻發(fā)。

其次，數(shù)字經(jīng)濟的行業(yè)標準和規(guī)則均與發(fā)達國家存在較大差異。雖然近年中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展迅猛，擁有亞太地區(qū)最龐大的數(shù)字市場規(guī)模，但在規(guī)則制定方面落后于一些發(fā)達國家。比如，在數(shù)據(jù)自由流動、公共政策目標、信息安全的優(yōu)先級問題上，西方國家的最優(yōu)先級傾向于數(shù)據(jù)自由流動，而我國則將其置于三者最末位。在經(jīng)貿(mào)規(guī)則、標準、管理要求方面存在的這些差異極易導(dǎo)致國際間的爭議。

（四）生產(chǎn)要素自由流動的機制仍有待完善

首先，對資本流動來說，中國各類行政區(qū)域之間及各自內(nèi)部的投資政策，特別是招商引資政策存在差異，這在一定程度上造成了資源配置扭曲。同時，政策上的碎片化與差異化也在一定程度上導(dǎo)致境外資本的學(xué)習(xí)與適應(yīng)成本增加。此外，在資金的審核流程上相較于發(fā)達國家環(huán)節(jié)較多、耗時較長，更為煩瑣。

其次，在勞動力流動方面，對外籍人才的社會保障機制不健全，缺乏全國統(tǒng)一的政策標準，也存在著區(qū)域間政策差異過大的問題。對于短期工作的外籍人才缺乏相關(guān)的社會福利保障以及法律保護。

再次，在技術(shù)流動方面，近年中國雖然一直在強化知識產(chǎn)權(quán)保護力度，但在知識產(chǎn)權(quán)保護意識、專利申請、知識產(chǎn)權(quán)行政管理、法律制度等方面仍然存在一些問題。

五、我國推進制度型開放的路徑選擇

黨的二十大報告明確提出擴大制度型開放的主要方向，即“加快建設(shè)貿(mào)易強國，推動共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展，維護多元穩(wěn)定的國際經(jīng)濟格局和經(jīng)貿(mào)關(guān)系”［9］。依據(jù)這三大方向和當(dāng)前我國開放型經(jīng)濟發(fā)展過程中面臨的問題，確定以下三個方面的重點路徑。

（一）推動國內(nèi)開放制度創(chuàng)新，完善國內(nèi)開放制度體系

首先，重點發(fā)揮開放試驗區(qū)的開放制度創(chuàng)新試驗和引領(lǐng)作用。一是進一步強化自貿(mào)試驗區(qū)在開放制度創(chuàng)新上的重要載體功能和定位。持續(xù)推動首創(chuàng)性、集成性、差異化改革創(chuàng)新，進一步縮減自貿(mào)試驗區(qū)外資準入負面清單，厘清準入準營的邊界范圍，探索實施市場準入承諾即入制；在完善技術(shù)貿(mào)易促進機制、加強跨境金融結(jié)算和人民幣跨境業(yè)務(wù)、探索多式聯(lián)運提單融資和跨境投融資便利化等方面下好先手棋；推動高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)在自貿(mào)試驗區(qū)集聚發(fā)展，進一步探索促進關(guān)鍵技術(shù)突破的制度創(chuàng)新方向和重點。二是發(fā)揮跨境電商綜試區(qū)的創(chuàng)新引領(lǐng)作用。重點在探索電子商務(wù)貿(mào)易平臺和海外倉建設(shè)模式、推廣“跨境電子商務(wù)+空港+陸港+郵政”運營模式、完善跨境電子商務(wù)國際標準與標準體系方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。

其次，圍繞現(xiàn)實存在的各種突出問題，完善各領(lǐng)域的規(guī)則探索和體制機制。一方面，要以數(shù)字貿(mào)易規(guī)則探索為突破口，推進新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和新興貿(mào)易業(yè)態(tài)的體制機制建設(shè)。我國應(yīng)以國內(nèi)數(shù)字治理體系建設(shè)為基礎(chǔ)，加快國內(nèi)數(shù)字治理體系建設(shè)，同時依托自由貿(mào)易試驗區(qū)，探索推進數(shù)據(jù)流動的階梯式開放，加快數(shù)據(jù)分級分類的使用與管理，加快發(fā)展數(shù)字貿(mào)易新業(yè)態(tài)，創(chuàng)新數(shù)字貿(mào)易體制機制，推進數(shù)據(jù)流動監(jiān)管立法工作，積極參與國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的探索。另一方面，努力提升進出口企業(yè)享受原產(chǎn)地規(guī)則優(yōu)惠的水平。一是要進一步完善管理體制機制，更好地發(fā)揮自貿(mào)協(xié)定聯(lián)委會機制，加強與自貿(mào)伙伴方主管部門之間的溝通，幫助企業(yè)用好用足自貿(mào)協(xié)定原產(chǎn)地優(yōu)惠政策。二是海關(guān)機構(gòu)要進一步發(fā)揮自貿(mào)協(xié)定原產(chǎn)地聯(lián)絡(luò)窗口的作用，加強原產(chǎn)地簽證管理，完善原產(chǎn)地核查和通關(guān)協(xié)調(diào)機制，在簽證智能化水平、簽證的準確性和規(guī)范性方面實現(xiàn)明顯提升，幫助進出口企業(yè)解決享惠受阻方面的問題。三是發(fā)揮貿(mào)促會作為自貿(mào)協(xié)定地方服務(wù)中心的職能，在自貿(mào)協(xié)定關(guān)稅籌劃、優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則利用指導(dǎo)、企業(yè)原產(chǎn)地合規(guī)與管理等方面為企業(yè)提供咨詢服務(wù)。

再次，完善招商全流程機制，促進招商引資體制機制創(chuàng)新。一是完善招商引資頂層設(shè)計與項目篩選管理機制。聚焦當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)技術(shù)演變趨勢和貿(mào)易發(fā)展新動向，圍繞關(guān)鍵行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵產(chǎn)品、關(guān)鍵技術(shù)，重點謀劃篩選一批前瞻性招商引資重大項目，同時完善對項目引進、落地各個環(huán)節(jié)的考評獎懲機制。二是完善產(chǎn)業(yè)鏈招商的體制機制。完善政府“專班團隊+多元化主體”招商機制。在發(fā)揮開放平臺的引領(lǐng)、輻射帶動作用，促進產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)與配套企業(yè)之間聯(lián)動，加強與大型風(fēng)投、創(chuàng)投公司和招商平臺的深度合作，在全產(chǎn)業(yè)鏈管理等方面進一步完善體制機制安排。

（二）找準切入點，積極推動國際間高水平制度協(xié)商與合作

首先，充分利用高質(zhì)量共建“一帶一路”這一國際合作平臺，打造國家和地區(qū)間高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接的示范性制度安排。當(dāng)前和今后一個時期，我國應(yīng)當(dāng)把充分利用“一帶一路”這一國際合作平臺作為推動國際層面制度型開放的首選，在貿(mào)易、投資、金融、知識產(chǎn)權(quán)保護、人員流動、數(shù)字經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈構(gòu)建、貿(mào)易救濟措施和貿(mào)易糾紛仲裁等諸多領(lǐng)域進一步加強制度對接，推動規(guī)則建設(shè)，提升“一帶一路”合作規(guī)則制度的權(quán)威性和執(zhí)行力。

其次，充分利用自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)這一國際經(jīng)濟合作重要渠道，推動國際間多邊、雙邊制度協(xié)商與合作。一方面，要繼續(xù)推進與國家和地區(qū)之間的雙邊、多邊自貿(mào)協(xié)定談判，重點推動加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》《中日韓自貿(mào)協(xié)定》《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》的談判，要充分利用《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》全面實施的契機，推進與成員國在該框架下的雙邊或多邊自貿(mào)協(xié)定談判的進程，推進中國與各類自貿(mào)協(xié)定談判國家之間的政策溝通。另一方面，要依托“一帶一路”建設(shè)加快推動中俄、中蒙俄自貿(mào)區(qū)等雙邊、多邊自貿(mào)區(qū)研究，重點是加速中國與重要戰(zhàn)略伙伴國、重要外貿(mào)伙伴國的自由貿(mào)易區(qū)商建進程，構(gòu)建立足亞太、圍繞“一帶一路”、輻射全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，進一步提升“一帶一路”沿線國家地區(qū)之間的政策溝通水平和規(guī)則建設(shè)能力。

再次，審慎推進人民幣國際化，構(gòu)筑高水平制度型開放的金融支撐。國際金融與國際貿(mào)易、國際投資等密切相關(guān)。一國貨幣的國際化水平是一國綜合國力的集中體現(xiàn)，也是一國參與經(jīng)濟全球化、促進國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則優(yōu)化、在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域發(fā)揮影響力的底氣和力量源泉。今后一個時期，推進人民幣國際化應(yīng)以大力發(fā)展直接融資市場、提升債券市場發(fā)展水平、推動股票市場健康發(fā)展、完善多層次外匯市場體系為基礎(chǔ)，重點做好以下三方面工作。一是要依據(jù)自身進出口實際情況，推進大宗商品人民幣計價，拓展人民幣計價的大宗商品期貨交易品類（天然氣、土豆等）以及期限品種，加強大宗商品期貨市場的流動性，簡化交易程序，滿足交易者多元化、便捷化需求。二是拓展人民幣國際結(jié)算使用率。重點依托與“一帶一路”沿線國家的投融資合作情況，培育人民幣的交易媒介和計價貨幣需求，拓展人民幣在雙邊貿(mào)易與跨境交易中的使用空間，降低相關(guān)國家人民幣交易結(jié)算成本。三是推動人民幣跨境支付清算（CIPS）體系建設(shè)。豐富人民幣跨境支付系統(tǒng)的功能和產(chǎn)品類別，強化CIPS在“一帶一路”項目合作中對“環(huán)球同業(yè)銀行金融電信協(xié)會”（SWIFT）的替代，不斷完善人民幣跨境支付清算業(yè)務(wù)的信息交換業(yè)務(wù)規(guī)則、報文格式、數(shù)據(jù)類型和各類報文定義，并加大使用推廣。

最后，謀劃多方聯(lián)動的商貿(mào)協(xié)商機制和商事糾紛解決機制。一是謀劃多方聯(lián)動的商貿(mào)協(xié)商機制。以中歐班列的運行為例?？梢园l(fā)揮中歐班列在規(guī)模、效益、影響力等方面的優(yōu)勢，推動形成國家層面中歐班列中長期發(fā)展規(guī)劃，完善對外對內(nèi)雙重商貿(mào)協(xié)商聯(lián)動機制，重點在中歐班列運行時刻安排、通關(guān)便利、費用標準、貨物集疏、陸海連接、干支結(jié)合、糾紛解決等方面，推動我國與沿線國家進一步建立高效的溝通協(xié)商機制，推動形成中歐班列國內(nèi)聯(lián)席會議制度，在線路規(guī)劃、貨源組織、價格協(xié)商、財政補貼退出等方面加強協(xié)商，形成行業(yè)自律，避免自相競爭。二是謀劃一批多方聯(lián)動的商事糾紛解決機制。以“一帶一路”沿線國家之間的商事糾紛解決為例。目前，國內(nèi)已經(jīng)形成香港和解中心、粵港澳調(diào)解聯(lián)盟、澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心和深圳國際仲裁院等幾個“一帶一路”沿線構(gòu)建之間的仲裁調(diào)解機構(gòu)，下一步應(yīng)爭取在中西部地區(qū)（鄭州、昆明、烏魯木齊等）建立幾家區(qū)域性、專業(yè)化、社會化、國際化的“一帶一路”商事糾紛解決機構(gòu)，重點在調(diào)解規(guī)則、調(diào)解程序、調(diào)解標準、調(diào)節(jié)人員組成辦法、立案前調(diào)解機制、中立第三方評估機制、防范與懲戒虛假調(diào)解機制、商事糾紛“一站式”解決機制等方面進行創(chuàng)新探索，為整個區(qū)域更好融入“一帶一路”提供保障。

（三）聚焦短板和瓶頸，構(gòu)建高水平制度型開放的安全保障機制

首先，努力構(gòu)建維護制度型開放安全的保障體制和機制。一是聚焦外商投資，以健全國家安全審查、國家技術(shù)安全清單等制度為重點，構(gòu)建高水平開放型經(jīng)濟安全體制。二是積極探索對要素跨國流動的監(jiān)管模式，在維護國家安全的前提下，穩(wěn)步改變以往在某些領(lǐng)域禁止或限制對外開放合作的傳統(tǒng)做法，以低風(fēng)險取代以往零風(fēng)險原則，以高水平監(jiān)管抵御風(fēng)險，從而提升對外開放合作的靈活性與精準性，為全球生產(chǎn)要素自由流動提供較為順暢的外部環(huán)境。三是在參與多邊國際機構(gòu)合作、推動“一帶一路”沿線國家地區(qū)合作、推動雙邊多邊自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定談判工程中，進一步強化國家經(jīng)濟安全意識，統(tǒng)籌好對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則與維護對外開放安全，把控好制度型開放的安全閥。

其次，著力打造制度型開放綜合效應(yīng)評價體制機制。一是從構(gòu)建高水平制度型開放新體制的視角來看，要建立面向我國制度型開放的事前、事中及事后評估機制，以便能夠及時把握我國制度型開放的動態(tài)影響與變化。二是立足于制度型開放的外溢效應(yīng)影響，積極對接國際高標準規(guī)則，探索構(gòu)建事前、事中和事后外溢效應(yīng)評估機制，有效評價我國制度型開放對全球經(jīng)濟發(fā)展及其他經(jīng)濟體的溢出效應(yīng)，從而能夠較好地引導(dǎo)我國制度型開放始終沿著正向外溢的方向促進全球經(jīng)貿(mào)的發(fā)展。

再次，重點構(gòu)建嚴密的金融監(jiān)管體系，切實保障金融開放的安全。應(yīng)把加強資本監(jiān)管體系建設(shè)、防范金融風(fēng)險作為推動制度型開放的一項重要內(nèi)容。一是要明確金融監(jiān)管職責(zé)。必須嚴格貫徹落實“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，地方政府也要全面落實屬地監(jiān)管責(zé)任，堅決防止政府權(quán)力機關(guān)在爭奪審批權(quán)與主管權(quán)后卻在風(fēng)險發(fā)生時推諉扯皮、不愿負責(zé)的現(xiàn)象。二是要構(gòu)建全方位監(jiān)管體系。要解決金融監(jiān)管不到位的問題，杜絕金融監(jiān)管“死角”，把實質(zhì)性游離在金融監(jiān)管體系之外的金融機構(gòu)、融資平臺從政府控制及資本控制的狀態(tài)中解放出來，置于嚴密的金融監(jiān)管體系之下。三是要提高監(jiān)管機構(gòu)和特定監(jiān)管人員的責(zé)任心和監(jiān)管能力，加快完善金融風(fēng)險預(yù)警機制。一方面，要強化金融監(jiān)管崗位職責(zé)，嚴格實行追責(zé)制度，落實對金融機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營和流程管理等方面的業(yè)務(wù)要求，保障業(yè)務(wù)正常進行；另一方面，要善于利用大數(shù)據(jù)加強日常管理，及時發(fā)現(xiàn)異常現(xiàn)象，增強對金融風(fēng)險的敏感性和預(yù)見性，做到防患于未然。同時要高度重視地方金融機構(gòu)、平臺公司、政府債務(wù)三方面之間的風(fēng)險傳遞。通過加強金融監(jiān)管提高地方金融機構(gòu)的風(fēng)險防范能力。通過推動平臺公司的市場化改革，防止平臺公司盲目投資。通過對政府隱形債務(wù)的管控和風(fēng)險化解，遏制新增政府隱性債務(wù)，從而有效避免地方金融機構(gòu)、平臺公司、政府債務(wù)相互影響形成嚴重的系統(tǒng)性風(fēng)險。

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［責(zé)任編輯：王張強］