中國(guó)共產(chǎn)黨百年養(yǎng)老保障政策的演進(jìn)邏輯

［摘要］中國(guó)共產(chǎn)黨的百年奮斗史，也是一部民生保障史。在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，養(yǎng)老保障歷經(jīng)萌芽、試點(diǎn)、探索到特色養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建等六個(gè)階段。歷史證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合是我國(guó)養(yǎng)老保障政策的顯著特點(diǎn)，以人民為中心是黨和國(guó)家決策的重要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨百年養(yǎng)老保障體系實(shí)現(xiàn)了保障內(nèi)容從單一救助到多層次保障、責(zé)任主體從一元到多元、保障對(duì)象從少數(shù)到全覆蓋、政策設(shè)計(jì)從碎片到整合的歷史跨越。展望未來，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)養(yǎng)老保障需要養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老服務(wù)“兩架馬車”并駕齊驅(qū)，通過優(yōu)化、規(guī)范，奮戰(zhàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展新階段，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)、增效，開創(chuàng)養(yǎng)老服務(wù)新格局。

［關(guān)鍵詞］中國(guó)共產(chǎn)黨；養(yǎng)老保障政策；演進(jìn)邏輯

［中圖分類號(hào)］" D669.6［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］" A［文章編號(hào)］1003-7608（2023）01-0089-08

一、引言

隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展，家庭人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，人口老齡化進(jìn)程加速，并逐漸演變成一種社會(huì)問題。在原始的“家庭養(yǎng)老”模式難以滿足老年人晚年需求的背景下，社會(huì)開始呼喚政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來，黨的歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體尤其注重民生保障工作，開展了一系列的探索與實(shí)踐。目前，我國(guó)已經(jīng)建成世界最大的社會(huì)保障體系，涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、住房等民生重點(diǎn)領(lǐng)域，養(yǎng)老保障作為社會(huì)保障乃至民生保障的重要內(nèi)容，成為黨和政府實(shí)現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要落腳點(diǎn)之一。早在20世紀(jì)90年代初，隨著老年人口占比的不斷增加，我國(guó)人口老齡化社會(huì)的到來已成必然之勢(shì)，部分學(xué)者就已經(jīng)先行探索并開展了養(yǎng)老保障研究。但彼時(shí)學(xué)界大多把養(yǎng)老保障等同于養(yǎng)老保險(xiǎn)［1］，或者將養(yǎng)老保險(xiǎn)視為養(yǎng)老保障的一條出路［2］，強(qiáng)調(diào)對(duì)于老年群體的經(jīng)濟(jì)供給，而忽略其服務(wù)需求，直到2011年，還有學(xué)者將“養(yǎng)老保障”定義為“老年社會(huì)群體享受養(yǎng)老保障經(jīng)濟(jì)待遇的高低程度”［3］。在全球老齡化趨勢(shì)同步加劇的背景下，多層次養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建也成為全球趨勢(shì)。實(shí)踐證明，養(yǎng)老保障是有關(guān)老年人的物質(zhì)保障和服務(wù)保障［4］，物質(zhì)與服務(wù)兩者缺一不可?；赝倌挈h史，在不同的歷史階段，中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)施了怎樣的養(yǎng)老保障政策？在老齡化、高齡化發(fā)展迅猛的現(xiàn)實(shí)背景下，黨領(lǐng)導(dǎo)政府進(jìn)行了哪些政策的變革與創(chuàng)新？本文嘗試在中國(guó)共產(chǎn)黨百年養(yǎng)老保障政策發(fā)展的歷史脈絡(luò)中，以政策變遷的視角對(duì)建黨以來養(yǎng)老保障政策發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，從內(nèi)容體系、服務(wù)對(duì)象、責(zé)任主體和政策設(shè)計(jì)四個(gè)方面分析提煉養(yǎng)老保障政策的演進(jìn)邏輯，并在新時(shí)代背景下對(duì)未來制度的前行與發(fā)展做簡(jiǎn)要展望。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨百年養(yǎng)老保障政策變遷

習(xí)近平在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上明確提出：“我們要用歷史映照現(xiàn)實(shí)、遠(yuǎn)觀未來，從中國(guó)共產(chǎn)黨的百年奮斗中看清楚過去我們?yōu)槭裁茨軌虺晒?、弄明白未來我們?cè)鯓硬拍芾^續(xù)成功，從而在新的征程上更加堅(jiān)定、更加自覺地牢記初心使命、開創(chuàng)美好未來。”［5］回顧中國(guó)共產(chǎn)黨百年養(yǎng)老保障的政策變遷史，有利于看清楚我們?nèi)绾我徊讲綐?gòu)建中國(guó)特色社會(huì)養(yǎng)老保障體系，弄明白未來我們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)更公平、更可持續(xù)、更高質(zhì)量的養(yǎng)老保障。按照保障對(duì)象、保障主體和保障內(nèi)容可將黨的養(yǎng)老保障政策變遷劃分為以下六個(gè)時(shí)期。

（一）救濟(jì)思想萌芽期（1921—1934年）

1921年7月1日，中國(guó)共產(chǎn)黨成立，為了爭(zhēng)取并實(shí)現(xiàn)工人在革命中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)保障方面做出了一系列積極的設(shè)想。1924年，鄧中夏在《我們的力量》罷工條款中首次提出“養(yǎng)老撫恤金六項(xiàng)”［6］。1927年，中國(guó)共產(chǎn)黨在《政治形勢(shì)與黨的任務(wù)議決案》中明確表示，為提高工人生活程度而奮斗，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“勞動(dòng)保險(xiǎn)與恤老金”［7］。但戰(zhàn)爭(zhēng)年代生計(jì)問題都難以解決，這些政策并未得到較好的落實(shí)。有學(xué)者表示，在革命與戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中國(guó)共產(chǎn)黨在取得政治軍事斗爭(zhēng)勝利的同時(shí)，解決了國(guó)民黨政府難以解決的土地、災(zāi)民、老弱孤殘等一系列社會(huì)問題［8］。就養(yǎng)老保障而言，這一時(shí)期我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老思想尚處于萌芽階段，以老年救濟(jì)為主，雖然罷工條款與相關(guān)會(huì)議多次提出應(yīng)當(dāng)增加“養(yǎng)老撫恤金”，但并未形成規(guī)范有效的政策文件，具有較強(qiáng)的臨時(shí)性。

（二）保險(xiǎn)政策初探期（1935—1948年）

延安和陜甘寧邊區(qū)是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的根據(jù)地和解放戰(zhàn)爭(zhēng)的總后方。戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨的社會(huì)保障工作包括社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利兩類，且以社會(huì)保險(xiǎn)政策探索為主。邊區(qū)政府的養(yǎng)老保障政策以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提供基礎(chǔ)服務(wù)為目標(biāo)，“老人得到尊重，小孩得到愛護(hù)，是邊區(qū)的一個(gè)特點(diǎn)”［9］。1941年，邊區(qū)政府成立首批敬老院，為邊區(qū)革命老人提供衣食住等基礎(chǔ)服務(wù)，同時(shí)對(duì)棄養(yǎng)、虐待父母者進(jìn)行制裁［10］。為進(jìn)一步改善工人生活，加強(qiáng)抗戰(zhàn)力量，1944年，蘇中行政公署提出雇主解約時(shí)應(yīng)給衰老的雇工以養(yǎng)老費(fèi)、衣棺費(fèi)等［11］。在特定的歷史背景下，彼時(shí)中國(guó)面臨著各種各樣的社會(huì)問題，陜甘寧邊區(qū)政府的社會(huì)保障工作是在摸索中建立和發(fā)展起來的，不可避免地存在欠缺之處。這一時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展較為薄弱，政策不完善，且多為地方性的政策嘗試，缺乏普遍性規(guī)定，但這種嘗試為后續(xù)中國(guó)養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)，在一定程度上解決了抗戰(zhàn)時(shí)期的養(yǎng)老問題。同時(shí)，“養(yǎng)老有所、老有所養(yǎng)”的初次嘗試以及養(yǎng)老保險(xiǎn)的初步探索是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)踐其“全心全意為人民服務(wù)”政治理想的重要體現(xiàn)［12］。

（三）養(yǎng)老政策探索期（1949—1977年）

1949年，新中國(guó)成立，經(jīng)歷百年戰(zhàn)亂的中國(guó)可謂是國(guó)貧民弱、百廢待興，社會(huì)建設(shè)的首要目標(biāo)就是在穩(wěn)定發(fā)展中不斷提高人民群眾的生活水平。在國(guó)家財(cái)力受限的歷史背景下，“低水平”“廣覆蓋”成為這一時(shí)期養(yǎng)老保障政策的主要特征［13］，形成了國(guó)家—集體—家庭共擔(dān)的養(yǎng)老保障模式。依據(jù)我國(guó)生產(chǎn)力水平低等現(xiàn)實(shí)情況，同時(shí)出于增加社會(huì)積累的考慮，國(guó)家出臺(tái)政策分別對(duì)城市與農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了不同的養(yǎng)老制度。城市地區(qū)以退休養(yǎng)老為主，先后頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》等政策文件，將城市老年人福利分為單位包辦的職工養(yǎng)老和政府兜底的“三無老人”贍養(yǎng)政策。農(nóng)村地區(qū)以土地養(yǎng)老和五保制度為主，《一九五六年到一九六七年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》正式提出保吃、保穿、保燒、保教（兒童）、保葬五項(xiàng)基本保障項(xiàng)目，并由集體承辦的農(nóng)村敬老院為五保老人提供相應(yīng)服務(wù)，而絕大多數(shù)的農(nóng)村老人仍舊依靠土地和子女解決養(yǎng)老難題。1969年，我國(guó)廢除養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌政策改為企業(yè)養(yǎng)老，養(yǎng)老責(zé)任由國(guó)家和社會(huì)轉(zhuǎn)向企業(yè)，同時(shí)受生產(chǎn)力水平制約，這期間多數(shù)敬老院被迫關(guān)停。總體而言，新中國(guó)成立初期基本構(gòu)建了“以家庭為主，國(guó)家、集體扶持”的養(yǎng)老框架，但受生產(chǎn)力水平和時(shí)代特征制約，緊縮型的養(yǎng)老理念決定了養(yǎng)老保障政策推行的城鄉(xiāng)差異。

（四）社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)期（1978—1990年）

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政治路線，隨著改革開放的推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到復(fù)蘇，社會(huì)保障事業(yè)也實(shí)現(xiàn)了極大的恢復(fù)與重建。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度確立后，建立與之相適應(yīng)的養(yǎng)老保障制度體系也提上日程。但這一時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平尚處于起步階段，人民物質(zhì)生活水平有待提高，遵循“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展理念，社會(huì)保障領(lǐng)域突出表現(xiàn)在責(zé)任主體的轉(zhuǎn)移和社會(huì)統(tǒng)籌模式的構(gòu)建上。在經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，城市地區(qū)開始推行企業(yè)養(yǎng)老模式改革。1978年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》規(guī)定，企業(yè)單位工人的退休費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位由縣級(jí)民政部門預(yù)算支付。1984年，我國(guó)開始在部分地區(qū)試點(diǎn)推行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，并逐步著手解決養(yǎng)老待遇公平問題以及國(guó)企合同制工人的養(yǎng)老問題，這一階段養(yǎng)老保障的社會(huì)統(tǒng)籌得到初步落實(shí)。為適應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障同步推進(jìn)，在建立中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度雛形的整體布局下，1986年，全國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)提出在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)試點(diǎn)以社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為單位、以鄉(xiāng)村公共積累為資金來源的養(yǎng)老保險(xiǎn)［14］?？傮w而言，這一時(shí)期推行的養(yǎng)老政策有著特殊的歷史背景，“企業(yè)為主”的養(yǎng)老模式有效解決了養(yǎng)老秩序混亂問題，在一定程度上為國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型分擔(dān)了壓力，但也在無形中增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。以鄉(xiāng)村公共積累為支撐的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式容易受到市場(chǎng)的沖擊，不足以形成穩(wěn)定的資金發(fā)放模式。同時(shí)，退休前單位性質(zhì)及經(jīng)濟(jì)水平的差異導(dǎo)致不同群體的老年人享受養(yǎng)老待遇水平的差距不斷擴(kuò)大，加劇了雙軌制并行帶來的問題隱患。

（五）養(yǎng)老體系構(gòu)建期（1991—2011年）

進(jìn)入改革開放新時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，人民物質(zhì)生活得到大幅提升，社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老保障事業(yè)也進(jìn)入多層次、體系化發(fā)展階段。1991年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決議》，正式拉開我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的序幕，提出構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)等多層次保障格局。其中，按照由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同分擔(dān)的原則，初步確立了我國(guó)面向企業(yè)職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并于1996年正式推行“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的資金管理模式。此后，國(guó)家政策鼓勵(lì)發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)、年金制度的補(bǔ)充作用，并逐步開展了擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面、做實(shí)個(gè)人賬戶、推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法制化、實(shí)施城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等一系列探索。同一時(shí)期，“三農(nóng)”政策目標(biāo)也在一定程度上加速了農(nóng)村新養(yǎng)老制度的推進(jìn)。1992年，為了提高農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老質(zhì)量，民政部印發(fā)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，構(gòu)建了以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)貼為輔的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，隨后，民政部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司等部門的成立為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面推進(jìn)提供了支持與保障。2009年，我國(guó)正式開啟新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，進(jìn)一步明確政府責(zé)任義務(wù)，提出了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的保障原則。

1999年，中國(guó)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，養(yǎng)老保障制度受到空前關(guān)注，養(yǎng)老事業(yè)的主要目標(biāo)也轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭巳讼碛叙B(yǎng)老保障”［15］。隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高，老年群體需要保險(xiǎn)以外的照護(hù)服務(wù)，這一階段養(yǎng)老服務(wù)的需求與供給問題成為養(yǎng)老保障的熱點(diǎn)。政府先后發(fā)文明確社區(qū)與居家養(yǎng)老服務(wù)在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的重點(diǎn)地位，并提出逐步構(gòu)建以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系。經(jīng)過十余年的試點(diǎn)與探索，養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化方向不斷明晰，黨和政府在發(fā)揮其主導(dǎo)作用的同時(shí)積極鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)供給，不斷創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、運(yùn)行機(jī)制，以滿足老年人不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。

（六）中國(guó)特色養(yǎng)老保障奠定期（2012—2021年）

黨的十八大以來，我國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)特色養(yǎng)老保障體系也開啟了新的征程。經(jīng)過前一階段持續(xù)有效的“擴(kuò)面”工作，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本完成了覆蓋全民的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障“更公平更可持續(xù)”的發(fā)展成為新的時(shí)代要求。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的改革重點(diǎn)體現(xiàn)在制度的整合上。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，將原有的新農(nóng)保與城居保合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅實(shí)現(xiàn)了制度名稱、政策標(biāo)準(zhǔn)、管理服務(wù)等方面的統(tǒng)一，走出了破除城鄉(xiāng)二元割裂的第一步，也在一定程度上緩解了流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難題。2015年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革辦法提出“統(tǒng)賬結(jié)合”的資金管理模式，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)十幾年的“雙軌制”的初步“并軌”。此外，為了進(jìn)一步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳率，2018年，我國(guó)進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”，并提出中央調(diào)劑金制度，為養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌奠定了基礎(chǔ)。

為了進(jìn)一步增強(qiáng)全體人民在共建共享發(fā)展進(jìn)程中的幸福感和獲得感，在“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”政策背景下，老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的提高至關(guān)重要，這一時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展得到前所未有的重視和支持。2013年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，將構(gòu)建多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系上升為國(guó)家戰(zhàn)略，并提出“到2020年全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”的發(fā)展目標(biāo)。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，提出進(jìn)一步完善居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，在保障基本養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋的基礎(chǔ)上滿足老年人更多樣化、多層次的服務(wù)需求。面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡、供給不充分的難題，黨和政府在供給主體方面積極創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)主體的資源配置主導(dǎo)性，鼓勵(lì)由社會(huì)、政府、市場(chǎng)、家庭多元化供給的路徑與機(jī)制［16］。與此同時(shí)，我國(guó)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域積極開展了一系列新的探索，如推動(dòng)醫(yī)療服務(wù)業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有機(jī)融合，試點(diǎn)并推廣面向失能、半失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)制度，鼓勵(lì)創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老”模式。在這一特色養(yǎng)老保障奠基期，我國(guó)出臺(tái)的大量養(yǎng)老服務(wù)政策及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供了相對(duì)寬松的發(fā)展空間，有效推動(dòng)了中國(guó)特色養(yǎng)老保障體系的形成。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨百年養(yǎng)老政策演進(jìn)邏輯

養(yǎng)老保障作為一項(xiàng)基礎(chǔ)的民生保障政策，在社會(huì)發(fā)展的不同階段，政策設(shè)計(jì)不盡相同，但發(fā)揮的作用卻殊途同歸，大致以保障老年群體的基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為遵循?；赝h百年養(yǎng)老保障政策的發(fā)展歷程，在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，建立了強(qiáng)大動(dòng)員和有效整合的國(guó)家治理體制，逐步構(gòu)建了完善的養(yǎng)老保障政策體系。實(shí)踐證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是全心全意為人民、實(shí)事求是謀發(fā)展的力量來源?？傮w來看，黨和國(guó)家根據(jù)不同階段背景下經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民物質(zhì)生活條件和老年群體養(yǎng)老需求的變化，采取“試點(diǎn)先行、逐步推廣”的政策探索原則，精準(zhǔn)識(shí)別每一階段養(yǎng)老保障制度方面的重點(diǎn)問題，精準(zhǔn)施策，呈現(xiàn)出多層次、多元化、全覆蓋、整體性的演進(jìn)方向。

（一）保障內(nèi)容：從救助到保險(xiǎn)再到多層次的養(yǎng)老保障內(nèi)容體系

目前，我國(guó)基本建立了“以養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、以養(yǎng)老服務(wù)為支撐、以老年福利為補(bǔ)充”的內(nèi)容豐富、層次多樣的養(yǎng)老保障內(nèi)容體系?；仡櫚倌暄葸M(jìn)歷程，養(yǎng)老保障內(nèi)容的完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，基本遵循與特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)背景、群眾需要緊密結(jié)合的政策演進(jìn)邏輯。建黨以來至新中國(guó)成立前期，國(guó)家面臨長(zhǎng)期的戰(zhàn)亂，經(jīng)濟(jì)停滯，社會(huì)動(dòng)蕩，中國(guó)共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政期間設(shè)計(jì)并實(shí)施了以救助為主的社會(huì)保障政策，為人民群眾提供基礎(chǔ)的生活保障。因而，最初的養(yǎng)老保障以為老弱病殘?zhí)峁┻m當(dāng)?shù)木葷?jì)為主要表現(xiàn)形式，提供最低水平的救助服務(wù)，以保障革命區(qū)老年群體的基本生存需要，如設(shè)立邊區(qū)敬老院等。新中國(guó)成立后至我國(guó)正式進(jìn)入老齡化時(shí)代前期，經(jīng)濟(jì)幾經(jīng)波折走向快速發(fā)展階段，且受計(jì)劃生育政策影響，我國(guó)老年人口比重大幅提升，養(yǎng)老問題逐漸成為國(guó)家和社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，為此，我國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面做了一系列積極的探索。從“基本保險(xiǎn)”到“補(bǔ)充保險(xiǎn)”，從“三支柱”到“多支柱”，在實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋、規(guī)范商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高企業(yè)年金覆蓋率，是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。我國(guó)正式進(jìn)入老齡化社會(huì)后，單一養(yǎng)老金的給付已經(jīng)難以滿足老年人口增長(zhǎng)帶來的社會(huì)問題，老年群體需要各類照護(hù)服務(wù)以滿足其更高層次的養(yǎng)老需求，其中失獨(dú)、失能老人對(duì)此類服務(wù)需求最為迫切。經(jīng)過二十多年的借鑒與探索，我國(guó)基本構(gòu)建了“居家—社區(qū)—機(jī)構(gòu)”模式相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，為老年群體提供其所需的生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉等基礎(chǔ)服務(wù)，同時(shí)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、互助養(yǎng)老、長(zhǎng)期照護(hù)等養(yǎng)老方式的創(chuàng)新也為老年群體提供了更加便捷、高效的服務(wù)。

（二）責(zé)任主體：從家庭到“國(guó)家—單位”保障再到多元主體共擔(dān)

“誰來養(yǎng)老”作為每個(gè)人都要面臨的問題，一直是社會(huì)關(guān)注討論的熱點(diǎn)，而養(yǎng)老保障政策設(shè)計(jì)的重要環(huán)節(jié)就是責(zé)任主體的限定。有歷史記載以來，家庭在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中扮演至關(guān)重要的角色，贍養(yǎng)老人作為一種基本的道德規(guī)范相沿成習(xí)。建黨初期至改革開放前期，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約以及其他發(fā)展需要的考慮，家庭一直作為重要主體承擔(dān)老年人的養(yǎng)老責(zé)任。新中國(guó)成立后，我國(guó)在法律中明文規(guī)定子女對(duì)老人的贍養(yǎng)義務(wù)，且深受傳統(tǒng)思想文化的影響，家庭養(yǎng)老至今在我國(guó)占據(jù)重要地位。但隨著老齡人口數(shù)量與占比的快速增長(zhǎng)，養(yǎng)老問題不再是單一的家庭內(nèi)部問題，而是作為一種社會(huì)問題引起國(guó)家和社會(huì)的廣泛思考。新中國(guó)成立后至改革開放前期，國(guó)家和單位共同為城市地區(qū)退休人員提供養(yǎng)老方面的經(jīng)濟(jì)保障，個(gè)人不用承擔(dān)支付責(zé)任，形成一種典型的國(guó)家—單位保障制模式。在這一模式下，國(guó)家與單位承擔(dān)巨大的財(cái)政壓力，而在農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障基本處于空白狀態(tài)。改革開放以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度得以確立，黨和政府以遠(yuǎn)見卓識(shí)和非凡的膽略對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度進(jìn)行了積極有效的改革與創(chuàng)新，打破原有的國(guó)家—單位保障制，推動(dòng)社會(huì)保障制度向社會(huì)化發(fā)展。在養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任主體方面，在確保政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，政策主張充分調(diào)動(dòng)社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人的積極性，承擔(dān)相應(yīng)的養(yǎng)老責(zé)任，同時(shí)確立了統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為滿足老年群體多樣化、多層次的養(yǎng)老需求，在養(yǎng)老服務(wù)方面也逐步從家庭這一唯一供給者演變?yōu)樯鐣?huì)、市場(chǎng)、社區(qū)、家庭等多主體共擔(dān)的供給模式，實(shí)現(xiàn)了非正式制度向社會(huì)化正式制度的轉(zhuǎn)變。

（三）保障對(duì)象：從無到有、從部分享有到全民覆蓋

年老是人生不可回避的自然規(guī)律，養(yǎng)老保障自然成為社會(huì)成員最普遍的社會(huì)需求［17］?！鞍蚕硗砟辍弊鳛橹袊?guó)傳統(tǒng)文化背景下理想的生活方式，隨著家庭規(guī)?？s小、保障功能的弱化，為老年人提供更高質(zhì)量的養(yǎng)老保障成為目前乃至未來很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)面臨的主要社會(huì)問題。但是，因養(yǎng)老保障待遇較高、領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)間較長(zhǎng)等特點(diǎn)，養(yǎng)老保障政策的實(shí)施與否及實(shí)施效果對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度提出了較高的要求，在我國(guó)，其重點(diǎn)體現(xiàn)在養(yǎng)老保障對(duì)象的覆蓋面問題上。新中國(guó)成立之前，受制于戰(zhàn)亂、經(jīng)濟(jì)困難等原因，中國(guó)共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政區(qū)嘗試對(duì)困難老人等特殊群體提供基本的生活保障，盡管這一時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初具雛形，但實(shí)施效果卻大打折扣。新中國(guó)成立后，黨和政府在養(yǎng)老保障領(lǐng)域開展了積極的探索與試點(diǎn)，從面向國(guó)企、機(jī)關(guān)單位工作人員的獨(dú)立養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步擴(kuò)展到輕工業(yè)、手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工。1986年，經(jīng)過新一輪改革，保障對(duì)象從國(guó)營(yíng)企業(yè)職工進(jìn)一步覆蓋到集體企業(yè)職工、私營(yíng)企業(yè)主及其職工、城鎮(zhèn)個(gè)體戶、自由職業(yè)者等。經(jīng)過多年試錯(cuò)探索，“老農(nóng)?！弊?986年試點(diǎn)到2009年新農(nóng)保制度的問世，徹底填補(bǔ)了農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障的空白。2011年，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)參保群體的全覆蓋。在養(yǎng)老服務(wù)供給對(duì)象方面，黨的十八大以前，政策更多傾向于以救助的形式向城市“三無”人員和農(nóng)村“五保老人”提供相關(guān)服務(wù)，2012年政策定位調(diào)整后，養(yǎng)老服務(wù)保障主體范圍逐步擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了從特殊群體到全體老年人的轉(zhuǎn)變［18］。至此，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度實(shí)現(xiàn)了保障對(duì)象“從無到有”“從部分享有到全民覆蓋”的政策目標(biāo)。

（四）政策設(shè)計(jì)：從碎片到整合再到整合持續(xù)發(fā)展

從上文中的我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策演進(jìn)歷程可以發(fā)現(xiàn)，面向不同群體建立針對(duì)性的制度，并從優(yōu)勢(shì)群體逐步覆蓋到其他群體是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策發(fā)展的顯著特點(diǎn)。這一建設(shè)模式在特定歷史背景下具有其特殊的適用性和靈活性，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，養(yǎng)老保障政策設(shè)計(jì)的差異化、碎片化埋下了眾多隱患。一是群體間的差異碎片化。新中國(guó)成立初期，我國(guó)只針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和國(guó)有企業(yè)員工建立了相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，經(jīng)過一系列改革，逐步將私營(yíng)企業(yè)員工、農(nóng)民工等納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的籌資模式。反觀機(jī)關(guān)事業(yè)單位，工作人員無須繳費(fèi)卻可以獲得較高水平的替代率，待遇卻超過企業(yè)職工，造成養(yǎng)老保障制度運(yùn)行的“雙軌”弊端。直到2009年和2011年，農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民才相繼納入相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。針對(duì)不同群體制定的不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度造成了群體之間享受待遇的巨大差距，背離了社會(huì)保障公平發(fā)展的目標(biāo)。二是地區(qū)間的差異碎片化。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)間激勵(lì)政策的差異在很大程度上影響居民的繳費(fèi)意愿，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口流動(dòng)也使得地區(qū)間養(yǎng)老結(jié)構(gòu)差異顯著［19］。通過基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“提標(biāo)擴(kuò)面”及一些空白制度領(lǐng)域的填補(bǔ)，2012年，黨和政府開始對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行新一輪的調(diào)整與整合，于2014年將“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！闭蠟槌青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，并在2015年正式開啟機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌工作，實(shí)現(xiàn)了管理模式的統(tǒng)一，至此初步實(shí)現(xiàn)了政策設(shè)計(jì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

四、中國(guó)共產(chǎn)黨養(yǎng)老保障未來展望

回顧中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來養(yǎng)老保障政策的演變歷程，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)養(yǎng)老保障政策遵循與經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)同發(fā)展的理念，開展了一系列的探索與改革。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了相對(duì)完善的養(yǎng)老保障體系，包括以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和年金制度為主的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老構(gòu)成的養(yǎng)老服務(wù)體系，但距離“覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)還有一定差距。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲及以上人口占比已達(dá)18.7%，老齡化呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。而我國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)仍然面臨巨大缺口，不同養(yǎng)老保險(xiǎn)政策之間待遇差異明顯，養(yǎng)老服務(wù)供給乏力。未來養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展需要在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障更公平、更可持續(xù)、更高質(zhì)量的發(fā)展。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府的主導(dǎo)地位

秉承全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，中國(guó)共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視民生改善和社會(huì)保障工作。在黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的偉大實(shí)踐中，毛澤東提出：“一切群眾的實(shí)際生活問題，都是我們應(yīng)當(dāng)注意的問題?！保?0］他立足國(guó)情，廣泛調(diào)研，發(fā)現(xiàn)解決養(yǎng)老問題就是要解決吃飯和就醫(yī)兩大難題，主張開展土地革命，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化，建設(shè)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保健網(wǎng)，將養(yǎng)老問題提高到治黨、立國(guó)的高度［21］。改革開放后，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的執(zhí)政理念指導(dǎo)下，鄧小平否定了在中國(guó)建設(shè)“福利國(guó)家”的觀點(diǎn)［22］，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展社會(huì)保障才有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，社會(huì)保障的目標(biāo)是在確保社會(huì)發(fā)展公平性的同時(shí)逐步改善生活質(zhì)量。以習(xí)近平同志為核心的黨中央把民生保障工作擺在突出位置，致力于解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的問題，尤其關(guān)注養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，明確提出構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的政策體系。

中國(guó)社會(huì)保障制度隨著歷史的演進(jìn)不斷變遷，但中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的初心從未動(dòng)搖。中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)能夠建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系的重要保障［23］，黨和政府的有力調(diào)控是我國(guó)社會(huì)保障制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要支撐。立足新發(fā)展階段，我國(guó)養(yǎng)老保障事業(yè)未來發(fā)展需要繼續(xù)堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨和政府在頂層設(shè)計(jì)方面的主導(dǎo)作用。一方面，充分發(fā)揮共產(chǎn)黨集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，與老齡化速度“賽跑”，進(jìn)一步優(yōu)化完善更加公平、更可持續(xù)、更高質(zhì)量的養(yǎng)老保障體系；另一方面，充分發(fā)揮政府在養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，在積極承擔(dān)老齡化這一問題引發(fā)的社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，調(diào)動(dòng)并鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等多方主體參與其中，共同分擔(dān)養(yǎng)老壓力，共建敬老愛老的和諧社會(huì)氛圍。

（二）優(yōu)化與規(guī)范：奮戰(zhàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展新階段

養(yǎng)老保險(xiǎn)是保障老年人群收入安全、對(duì)抗貧困和社會(huì)不平等的有效手段，是現(xiàn)代社會(huì)保障體系中極為重要且改革難度突出的項(xiàng)目［24］。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系正從漸進(jìn)式改革走向成熟定型階段，在未來發(fā)展過程中要以“優(yōu)化”和“規(guī)范”為重要方向，奮戰(zhàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展新階段。一是完善多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。目前，我國(guó)各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展尚不完備且結(jié)構(gòu)不平衡，存在第一支柱侵占第二、三支柱發(fā)展空間的趨勢(shì)。在明確基本保障與補(bǔ)充保障功能定位的基礎(chǔ)上，確?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋全民，重點(diǎn)發(fā)展補(bǔ)充性的企業(yè)年金與職業(yè)年金，并為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)留足發(fā)展空間是養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的主要方向。二是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度普惠性與公平性的并駕齊驅(qū)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“擴(kuò)面”走向“提質(zhì)”的重要階段，堅(jiān)決貫徹落實(shí)全民參保計(jì)劃的同時(shí)要不斷提高制度保障的公平性。緊跟社會(huì)發(fā)展步伐，引導(dǎo)各類靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員積極參保，同時(shí)通過統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率、視同繳費(fèi)方案等逐步縮小不同類型基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度待遇差距，避免政策偏差帶來的待遇不公。三是逐步推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度至今停留在省、市級(jí)統(tǒng)籌層面，統(tǒng)籌層次過低已經(jīng)嚴(yán)重影響了這一制度運(yùn)行的公平與效率。而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌不僅能夠縮小區(qū)域間養(yǎng)老水平差異，也能夠在一定程度上化解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理難題，進(jìn)一步增強(qiáng)制度的公平性、穩(wěn)定性和流動(dòng)性。同時(shí)，重點(diǎn)增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值能力，構(gòu)建并完善安全高效的養(yǎng)老金投資體制。四是立足國(guó)情，穩(wěn)步推行“延遲退休年齡”“提高養(yǎng)老金最低繳費(fèi)年限”等政策，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

（三）提質(zhì)與增效：開創(chuàng)養(yǎng)老服務(wù)新格局

相較于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不平衡，我國(guó)養(yǎng)老體制面臨的更大挑戰(zhàn)是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的不充分。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域就是單一的經(jīng)濟(jì)保障已經(jīng)難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。老年群體養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)以及服務(wù)購買能力的增強(qiáng)，向養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提出了新的要求，也為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展開辟了廣闊空間。因此，未來養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展要遵循“提質(zhì)”與“增效”的雙重理念，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。首先，完善多元主體責(zé)任共擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制。雖然政府承擔(dān)著必不可少的主導(dǎo)責(zé)任，但受能力、財(cái)力、精力的限制，在養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建過程中應(yīng)當(dāng)樹立多元主體共擔(dān)的理念，“把專業(yè)的事情交給專業(yè)的人來做”，逐步形成“政府—社會(huì)—市場(chǎng)—個(gè)人”的互補(bǔ)供給圈，拉動(dòng)社會(huì)資本投入，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，實(shí)現(xiàn)服務(wù)設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)平臺(tái)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展。其次，“三步”構(gòu)建覆蓋全民的基本養(yǎng)老服務(wù)制度。第一步，針對(duì)失能、半失能老人的照料難題進(jìn)行試點(diǎn)，盡快推廣內(nèi)容完善、體制規(guī)范的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為城鄉(xiāng)老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等照護(hù)服務(wù)。第二步，以社區(qū)為依托，推行基本養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)方案，由專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承辦，采取個(gè)人適當(dāng)繳費(fèi)、當(dāng)?shù)刎?cái)政補(bǔ)貼的方式，為社區(qū)范圍全體老年人提供基礎(chǔ)的照料服務(wù)，設(shè)立如老年食堂、托老所、社區(qū)日間照料中心等服務(wù)機(jī)構(gòu)。第三步，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣基本養(yǎng)老服務(wù)方案，并擇機(jī)出臺(tái)文件實(shí)現(xiàn)制度的確立與規(guī)范化，逐步將服務(wù)內(nèi)容擴(kuò)展到醫(yī)療保健、精神慰藉等更高層次。同時(shí)，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給模式，推廣“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”“康養(yǎng)旅居”模式，積極引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，探索智慧養(yǎng)老新天地。

五、結(jié)語

在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)養(yǎng)老保障政策歷經(jīng)百年探索已然形成獨(dú)具中國(guó)特色的養(yǎng)老保障體系，在歷史演進(jìn)中逐步推動(dòng)了保障內(nèi)容的多層次、責(zé)任主體的多元化、保障對(duì)象的全覆蓋和政策設(shè)計(jì)的持續(xù)整合進(jìn)程。但在不斷實(shí)現(xiàn)理念創(chuàng)新、政策優(yōu)化與制度變革的同時(shí)，老齡社會(huì)的加速到來、服務(wù)需求的多樣化轉(zhuǎn)變以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性等現(xiàn)實(shí)困境與挑戰(zhàn)也使得養(yǎng)老保障發(fā)展面臨多重壓力。在實(shí)現(xiàn)共同富裕的時(shí)代背景下，如何共享養(yǎng)老發(fā)展成果以及如何進(jìn)一步完善更高質(zhì)量、更可持續(xù)的多層次養(yǎng)老保障體系，是文中研究未盡之處，也是養(yǎng)老保障理論與實(shí)踐領(lǐng)域未來探索的重要方向?？傮w而言，在提煉歷史發(fā)展脈絡(luò)中養(yǎng)老保障政策演進(jìn)邏輯的基礎(chǔ)上，扎根現(xiàn)實(shí)之況，立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情，打造共建共享的養(yǎng)老保障共同體，構(gòu)建特色社會(huì)養(yǎng)老保障體系的中國(guó)方案，是推動(dòng)養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展的必由之路。當(dāng)前的問題是要盡快厘清養(yǎng)老保障發(fā)展的制約因素、總結(jié)基層實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而實(shí)現(xiàn)多層次養(yǎng)老保障體系的不斷優(yōu)化與創(chuàng)新；同時(shí)，養(yǎng)老保障作為集多學(xué)科知識(shí)于一體的社會(huì)問題具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，唯有重視多學(xué)科知識(shí)交叉融合，方能化解養(yǎng)老保障發(fā)展的理論難題。

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［責(zé)任編輯：趙瞳］