生態(tài)文明建設(shè)地方立法比較研究

摘要：基于17件生態(tài)文明建設(shè)地方立法，比較分析了立法名稱、適用范圍、立法框架和內(nèi)容，分析發(fā)現(xiàn)：多數(shù)地方的生態(tài)文明建設(shè)立法細(xì)化本緞人民政府生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)，推進(jìn)生態(tài)文明制度法治化，明確國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在生態(tài)文明建設(shè)中的法律責(zé)任。與省級(jí)立法相比，市級(jí)立法對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定更加具體。針對(duì)不足之處，提出完善的初步設(shè)想，建議在生態(tài)文明建設(shè)立法制修訂時(shí)，遵循生態(tài)文明體系設(shè)置立法框架，增加以保障生態(tài)安全為目的的相關(guān)條款，將切實(shí)可行的本地探索與宴踐經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)條款。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；地方立法；法治化

中圖分類號(hào)：X171.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

前言

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！卑焉鷳B(tài)文明建設(shè)納人法治化、制度化軌道，以法治理念、法治方式推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)展和完善生態(tài)文明建設(shè)法律體系是重要而關(guān)鍵的。2018年“生態(tài)文明”寫入憲法，從根本大法角度把生態(tài)文明納入中國(guó)特色社會(huì)主義總體布局和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)體系，為中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)提供了根本的法律保障。

2015年修訂立法法，將立法主體范圍擴(kuò)張至“設(shè)區(qū)的市”。生態(tài)文明建設(shè)立法成為地方行使立法權(quán)的重要領(lǐng)域之一。文章基于學(xué)者們對(duì)生態(tài)文明建設(shè)立法的研究?jī)?nèi)容，比較分析已出臺(tái)且有效施行的生態(tài)文明建設(shè)地方立法文本，總結(jié)這些地方立法的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)不足之處提出完善建議。

1生態(tài)文明建設(shè)立法研究焦點(diǎn)問題

生態(tài)文明建設(shè)立法研究受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，開展相關(guān)研究。學(xué)者對(duì)生態(tài)文明建設(shè)立法的研究?jī)?nèi)容主要集中在以下三個(gè)方面。

1.1生態(tài)文明建設(shè)法律體系存在的問題

生態(tài)文明建設(shè)法律體系碎片化。目前已出臺(tái)的一系列生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和具體措施，在憲法、民法、刑法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法等不同的法律中都有相關(guān)規(guī)定，而與之配套的行政管理體制和協(xié)作機(jī)制仍需進(jìn)一步完善。

單行法對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的考量不足。生態(tài)文明建設(shè)涉及到綠色低碳循環(huán)發(fā)展，比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等調(diào)整優(yōu)化，資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置等，已出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)法以及相應(yīng)的單行法對(duì)這些內(nèi)容考慮得不夠，被動(dòng)規(guī)范和約束了破壞生態(tài)環(huán)境的行為，且不能及時(shí)對(duì)現(xiàn)實(shí)需求做出有效調(diào)整與修改。

現(xiàn)行生態(tài)文明法律體系給執(zhí)法帶來問題。在實(shí)踐中，由于現(xiàn)行的生態(tài)文明法律體系存在著法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性和銜接性不足、部門職責(zé)交叉或職責(zé)不清、某些領(lǐng)域存在立法空白等問題，給基層執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)帶來諸多不便。

1.2生態(tài)文明建設(shè)需要加快法治化進(jìn)程

生態(tài)文明建設(shè)需要用法治進(jìn)行規(guī)范和保障，通過法律法規(guī)系統(tǒng)地明確生態(tài)文明建設(shè)的地位與作用、建設(shè)方向與目標(biāo)、基本理念與原則、建設(shè)主體與職責(zé)、推進(jìn)體制與機(jī)制等內(nèi)容。

生態(tài)文明建設(shè)立法可以解決目前碎片化立法問題。從立意和具體規(guī)定上統(tǒng)一生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)，將分散在各單行法和眾多法規(guī)規(guī)章中有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范集中在一部法律里，可以消除相關(guān)法律間不一致、不協(xié)調(diào)問題。

地方生態(tài)文明建設(shè)需要通過立法建立長(zhǎng)效機(jī)制。在國(guó)家法律和政策指引下，生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)具體制度需要地方結(jié)合本地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，通過立法的形式明確下來，建立起符合各地實(shí)際情況的生態(tài)文明建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。

1.3生態(tài)文明建設(shè)地方立法主要內(nèi)容

立法理念要強(qiáng)調(diào)把生態(tài)文明建設(shè)放在社會(huì)發(fā)展的首位。生態(tài)文明建設(shè)地方立法要貫徹人與自然和諧共生的原則，樹立綠水青山就是金山銀山的理念，是涵蓋生態(tài)社會(huì)建設(shè)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文化建設(shè)、生態(tài)思想建設(shè)等多維度的綜合性立法。

具體內(nèi)容聚焦本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)問題，宜細(xì)不宜粗。生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)當(dāng)在充分領(lǐng)會(huì)生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，激活本地區(qū)現(xiàn)有制度資源，彰顯地方特色，規(guī)定本地化、具體化，增強(qiáng)可操作性。

此外，立法要對(duì)適用范圍直接明確表述，避免在實(shí)際應(yīng)用中因適用范圍的不明而引發(fā)歧義。程序性規(guī)定是實(shí)體性規(guī)定得以落實(shí)的最佳保障，要細(xì)致規(guī)定程序性法律規(guī)定，不能被忽視。

2生態(tài)文明建設(shè)地方立法基本情況

截至2021年12月，基于信息公開情況，法規(guī)名稱中出現(xiàn)“生態(tài)文明”字樣且有效施行的地方立法共17件，其中省級(jí)層面立法6件，市級(jí)層面立法11件，如表1所示。比較來看，各地生態(tài)文明建設(shè)的立法名稱和立法內(nèi)容框架體系并不完全一致。

2.1立法名稱比較

立法主體上，除龍巖是長(zhǎng)汀水土流失區(qū)，其他16件地方立法為各省或市的完整行政單元。

適用范圍上，西藏、珠海、十堰、東莞、龍巖以單獨(dú)條款直接明確條例適用范圍，貴陽(yáng)、廈門通過界定生態(tài)文明、生態(tài)文明建設(shè)概念來明確條例適用范圍，其他10個(gè)省市同時(shí)規(guī)定了條例適用范圍和生態(tài)文明、生態(tài)文明建設(shè)的概念。

調(diào)整對(duì)象上，有三種方式：一是生態(tài)文明建設(shè)條例，例如廈門、十堰；二是生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)（與保障）條例（辦法），有11個(gè)省市采用該命名方式；三是以創(chuàng)建目標(biāo)命名，例如云南、西藏、貴陽(yáng)、湖州。法規(guī)層級(jí)上，除撫州是“辦法”外，其他16件地方立法均為“條例”。

2.2立法內(nèi)容框架體系比較

地方立法內(nèi)容框架有兩種方式：一種是按照一般立法框架設(shè)計(jì)，主要包括總則、規(guī)劃和建設(shè)、保護(hù)與治理、保障措施（機(jī)制）、監(jiān)督考核、法律責(zé)任，例如貴州、青海、貴陽(yáng)、湖州、東莞、南陽(yáng)；另一種是，除了總則、規(guī)劃、保障措施和法律責(zé)任這些共同內(nèi)容外，其他11個(gè)省市按照生態(tài)文明體系設(shè)置專章規(guī)定了生態(tài)文化、生態(tài)經(jīng)濟(jì)（綠色發(fā)展）、目標(biāo)責(zé)任、生態(tài)文明制度、生態(tài)安全等方面中的幾項(xiàng)或全部?jī)?nèi)容。

3地方生態(tài)文明建設(shè)立法特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

比較分析有效施行的17件生態(tài)文明建設(shè)地方立法文本，相似特點(diǎn)體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

3.1界定重要術(shù)語(yǔ)概念

貴州、青海、杭州、白山、撫州、南陽(yáng)這六省市對(duì)生態(tài)文明和生態(tài)文明建設(shè)的概念進(jìn)行了界定，貴陽(yáng)、廈門只界定了生態(tài)文明的概念，福建、江西只界定了生態(tài)文明建設(shè)的概念，云南、湖州、本溪界定了創(chuàng)建目標(biāo)的概念，其他地方立法未對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行界定。

由于貴陽(yáng)（2013年）、廈門（2015年）立法較早，與后續(xù)立法的地方相比，對(duì)生態(tài)文明概念的界定存在一定差異。福建、江西雖然只界定了生態(tài)文明建設(shè)的概念，但從概念內(nèi)容來看，已經(jīng)融入了生態(tài)文明的概念。

此外，貴州和北京對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的概念予以界定。其他地方雖然在具體條款中對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行了規(guī)定，但未界定其概念。

3.2細(xì)化本級(jí)人民政府生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)

貴陽(yáng)、廈門、杭州、十堰明確規(guī)定了本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)工作的具體職責(zé)，綜合起來有11項(xiàng)職責(zé)。其中，4件立法中都予以明確規(guī)定的政府職責(zé)有3項(xiàng)：制定生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系、落實(shí)資源總量管理和全面節(jié)約制度、制定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任體系。

3.3將生態(tài)文明制度體系法治化

各地基本遵循《生態(tài)文明體制改革總體方案》確定的生態(tài)文明制度體系“四梁八柱”內(nèi)容，將相關(guān)制度在法律條款中予以原則性表述。在此基礎(chǔ)上，地方立法對(duì)部分生態(tài)文明制度予以具體化表述。

建立空間規(guī)劃體系方面，白山規(guī)定“利用電子技術(shù)等手段將生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃在固定場(chǎng)所公開展示”；撫州規(guī)定“建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制”。

完善資源總量管理和全面節(jié)約制度方面，貴州規(guī)定“制定水資源開發(fā)利用總量、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污基準(zhǔn)。……，建立水資源水環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)制度”；青海規(guī)定“開展森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估”；除了西藏、白山、龍巖外，其他地方立法對(duì)綠色建筑作了具體規(guī)定。

健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度方面，湖州對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定。

3.4市級(jí)立法對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定比省級(jí)立法具體

除珠海沒有設(shè)置“法律責(zé)任”專章外，其他市級(jí)立法都對(duì)違反某條款的具體違法行為的法律責(zé)任進(jìn)行的規(guī)定，且法律責(zé)任條款數(shù)量明顯多于省級(jí)立法。

對(duì)處罰事項(xiàng)的規(guī)定上，市級(jí)立法在“法律責(zé)任”專章中細(xì)化了處罰方式的處罰事項(xiàng)內(nèi)容與數(shù)量并不相同。規(guī)定的處罰事項(xiàng)主要集中在規(guī)定的區(qū)域范圍內(nèi)從事可能造成生態(tài)破壞的行為、不符合節(jié)能減排要求、未遵守生態(tài)文明建設(shè)行為規(guī)范等。

對(duì)處罰金額的規(guī)定上，省級(jí)立法規(guī)定的最高處罰金額要高于市級(jí)立法，以對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線（生態(tài)控制線）范圍內(nèi)的違法行為的處罰規(guī)定為例，貴州、青海、福建等省級(jí)立法規(guī)定對(duì)個(gè)人最高處罰為10萬元、對(duì)單位最高處罰可達(dá)100萬元，廈門、湖州等市級(jí)立法規(guī)定的最高處罰為50萬元。

3.5明確國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在生態(tài)文明建設(shè)中的法律責(zé)任

在對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行為的規(guī)定上，無論是具體違法行為的內(nèi)容，還是違法行為數(shù)量，各地均存在差異。大多數(shù)省市將“未依法及時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)信息或者弄虛作假”無正當(dāng)理由不接受監(jiān)督“未依法實(shí)施監(jiān)督管理”未依法及時(shí)受理檢舉、投訴和控告或者不及時(shí)對(duì)檢舉、投訴和控告事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、處理“未完成生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任”等納人違法行為范疇中。

4地方生態(tài)文明建設(shè)立法存在的不足

地方生態(tài)文明建設(shè)立法，發(fā)揮了地方立法引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)的作用，其立法經(jīng)驗(yàn)可供其他地方在對(duì)生態(tài)文明建設(shè)立法時(shí)參考。但是，通過比較分析發(fā)現(xiàn)，地方立法在實(shí)踐中還有不足之處，需要在后續(xù)立法制修訂中完善。

（1）部分地方生態(tài)文明建設(shè)立法的內(nèi)容未能實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)文明體系全覆蓋。17件地方立法中，部分立法框架并沒有直接體現(xiàn)出生態(tài)文明體系的內(nèi)容，有單純從生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度立法的痕跡；僅有江西、云南、西藏在條例中提及構(gòu)建生態(tài)文明體系，江西是完全遵循生態(tài)文明體系設(shè)置立法框架。

（2）多數(shù)地方生態(tài)文明建設(shè)立法對(duì)生態(tài)安全考慮得不夠。17件地方立法中，僅有江西和西藏設(shè)置“生態(tài)安全”專章，分別用了16個(gè)和12個(gè)法規(guī)條款以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)對(duì)生態(tài)安全事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。

（3）生態(tài)文明制度立法操作層面的精細(xì)化有待提高?？傮w來看，各地立法中對(duì)于生態(tài)文明制度體系的具體內(nèi)容規(guī)定得比較原則，對(duì)部分制度的規(guī)定不如《生態(tài)文明體制改革總體方案》具體，地方特色不夠突出，存在重復(fù)、同質(zhì)化立法的現(xiàn)象，導(dǎo)致立法忽略根據(jù)地方實(shí)際設(shè)置解決問題的具體規(guī)則，缺少可操作性與時(shí)效性。

5對(duì)策建議

地方生態(tài)文明建設(shè)立法通過對(duì)地方生態(tài)文明建設(shè)多個(gè)領(lǐng)域法律關(guān)系加以調(diào)整，發(fā)揮地方性高位階法規(guī)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的全面性效能?；趯?duì)17件地方生態(tài)文明建設(shè)立法的比較分析，針對(duì)不足之處，提出如下建議：

（1）在生態(tài)文明建設(shè)立法制修訂時(shí)，可以遵循生態(tài)文明體系設(shè)置立法框架，將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程融合，將生態(tài)文明建設(shè)具體制度通過地方立法明確下來。

（2）在生態(tài)文明建設(shè)立法目的中明確“保障生態(tài)安全”，并設(shè)置和完善相關(guān)法規(guī)條款，強(qiáng)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防控，把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理。

（3）針對(duì)此地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)問題，在充分領(lǐng)會(huì)中央和國(guó)家出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)制度用意的基礎(chǔ)上，使生態(tài)文明制度“本土化”，規(guī)定盡量具體、細(xì)化，提高法規(guī)的可執(zhí)行性。

（4）充分吸收此地生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)，將好做法轉(zhuǎn)化為法規(guī)形式予以推廣施行，力求對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和措施加以引領(lǐng)和固化，對(duì)重點(diǎn)突出相關(guān)工作注重整體推進(jìn)和相互協(xié)調(diào)。

6結(jié)束語(yǔ)

生態(tài)文明建設(shè)是全面依法治國(guó)的重要領(lǐng)域，法治是生態(tài)文明建設(shè)的必由之路。生態(tài)文明建設(shè)地方立法要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，以此地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)工作中需要用法規(guī)規(guī)范和解決的突出問題為著力點(diǎn)，將實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)做法及時(shí)上升為法規(guī)，持續(xù)推進(jìn)此地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，譜寫新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)新篇章。