南四湖流域水生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)踐與啟示

摘要：南四湖承接蘇、魯、豫、皖4省8市34個縣53條入湖河流匯水，流域跨多個省、市、縣，各地各行其政導(dǎo)致水污染責(zé)任界定難等問題，給南水北調(diào)東線水質(zhì)帶來安全隱患。建立南四湖流域生態(tài)保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，從根本上實(shí)現(xiàn)全流域一盤棋，推進(jìn)協(xié)同治理，形成治污合力，有效助力水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。文章通過濟(jì)寧市建立起的南四湖流域生態(tài)保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)踐案例，探討聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建立的意義、存在的問題以及經(jīng)驗(yàn)啟示，為進(jìn)一步完善聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制及全國推廣提供參考。

關(guān)鍵詞：聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；南四湖流域；水生態(tài)環(huán)境

中圖分類號：X32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

前言

當(dāng)前，水環(huán)境污染問題仍是社會關(guān)注的焦點(diǎn)，尤其是跨區(qū)域水環(huán)境污染問題尤為突出?？鐓^(qū)域河湖水環(huán)境管理制度缺失導(dǎo)致難以形成治污合力，建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制迫在眉睫?？鐓^(qū)域水生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控是環(huán)境管理工作中的難點(diǎn)，也是環(huán)境管理需要突破的重點(diǎn)領(lǐng)域。南四湖是中國北方最大的淡水湖泊，人湖河流眾多。作為南水北調(diào)東線工程的輸水干線和調(diào)蓄湖泊，保證一泓清水永續(xù)北上，責(zé)任重大、意義深遠(yuǎn)。為保障南水北調(diào)水質(zhì)安全，防治行政邊界地區(qū)水環(huán)境污染，深化行政邊界地區(qū)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)交流合作，協(xié)同推進(jìn)南四湖流域治理保護(hù)，近年來，省、市、縣多級建立了水生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。文章以南四湖流域生態(tài)保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)踐為例，梳理了南四湖流域現(xiàn)狀和水生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控的建立進(jìn)程，分析了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)施過程中存在的問題，并有針對性的提出來了體制完善的意見和建議，以期更有效的指導(dǎo)跨區(qū)域水生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐，進(jìn)一步提高水生態(tài)環(huán)境管理水平。

1南四湖流域概述

南四湖是微山湖、獨(dú)山湖、昭陽湖和南陽湖的總稱，承接蘇、魯、豫、皖4省8市34個縣53條人湖河流匯水（四?。荷綎|、江蘇、河南、安徽；八市：濟(jì)寧、泰安、臨沂、棗莊、菏澤、徐州、宿州、開封），流域面積3.17萬平方公里，承擔(dān)多種生態(tài)功能，是南水北調(diào)輸水干線和調(diào)蓄湖泊。湖區(qū)南北長126公里，東西寬5-25公里，湖面面積1 266平方公里（上級湖602平方公里，下級湖664平方公里）。南四湖流域多年平均年降水量為731毫米，總庫容47.31億立方米，其中防洪庫容30.29億立方米，興利庫容11.28億立方米，多年平均可利用水量為12.73億立方米。南四湖是山東省最大的湖泊，也是全國十大湖泊之一。

環(huán)湖53條河流中，流域面積大于1千平方公里的入湖河流有9條。從發(fā)源地分析，1條發(fā)源于安徽省，13條發(fā)源于江蘇省，39條發(fā)源于山東??；山東省內(nèi)39條河流中，2條發(fā)源于泰安市、4條發(fā)源于菏澤市、12條發(fā)源于濟(jì)寧市、21條發(fā)源于棗莊市。從入湖分析，8條經(jīng)江蘇直接入湖，45條河流為山東境內(nèi)入湖，其中40條經(jīng)濟(jì)寧入湖，5條經(jīng)棗莊人湖。（見圖1）

2南四湖流域聯(lián)防聯(lián)控建立

2.1國家層面

生態(tài)環(huán)境部淮河流域監(jiān)督管理局積極協(xié)調(diào)南四湖流域蘇、魯、豫、皖四省生態(tài)環(huán)境廳及濟(jì)寧、徐州等涉及南四湖流域的八個地級市人民政府，建立了南四湖流域水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。2021年12月，召開南四湖流域水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制會議，會上審議通過了《南四湖流域水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制工作規(guī)則》，明確近期重點(diǎn)任務(wù)包括強(qiáng)化監(jiān)測監(jiān)督、統(tǒng)一水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)、推廣人工濕地建設(shè)、船舶和港口污染防治、防控突發(fā)水污染事件、城市黑臭水體治理等工作。2022年12月底，審議通過了《南四湖流域水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)重要事項(xiàng)通報辦法》、《南四湖流域水生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制2023年度工作計(jì)劃》，進(jìn)一步明確各成員單位任務(wù)分工，加強(qiáng)信息共享，為聯(lián)防聯(lián)控提供支撐。

2.2省級層面

《山東省南四湖保護(hù)條例》于2022年1月1日起施行。山東省南四湖保護(hù)條例明確了各級政府的職責(zé)：由山東省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立健全流域協(xié)調(diào)機(jī)制、考核評價制度和分區(qū)管控體系，統(tǒng)籌解決流域生態(tài)保護(hù)、綜合治理和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題。流域所在地市、縣（市、區(qū)）政府要將生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展納人國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)資源合理高效利用。流域所在地縣級以上政府加強(qiáng)黑臭水體和生活污水治理，加快建設(shè)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)、污水集中處理設(shè)施和垃圾集中處理設(shè)施，實(shí)現(xiàn)雨污分流、污水集中處理和垃圾無害化、減量化、資源化處置。

2.3市縣層面

2021年，濟(jì)寧、徐州兩市河長辦共同簽署《南四湖地區(qū)邊界河湖管理保護(hù)溝通聯(lián)系協(xié)議》，建立健全了兩市河長會商機(jī)制。兩市政府簽訂了《南四湖流域水生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控共治共享協(xié)議》和深化合作備忘錄，形成跨界水污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。濟(jì)寧市聯(lián)合棗莊、徐州三地檢察機(jī)關(guān)與交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等九部門簽訂了《南四湖流域船舶和港口碼頭生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同執(zhí)法框架性協(xié)議》。山東省和濟(jì)寧市在39條河流入境、人湖口、縣界，新建77個水質(zhì)自動監(jiān)測站，打造109個自動監(jiān)測站組成的監(jiān)控體系。2022年，濟(jì)寧市與周邊棗莊、泰安、菏澤推進(jìn)簽署了三個市級、市內(nèi)簽署了44個縣級的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議。濟(jì)寧市微山縣、魚臺縣多次與棗莊滕州市、薛城區(qū)溝通交流，形成解決邊界“散亂污”企業(yè)的共識，先后簽訂了《行政區(qū)域邊界地區(qū)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動協(xié)議》，及時互通信息，保持良好的互動協(xié)作關(guān)系，建立了“混合編組、不分屬地、共同執(zhí)法”的新模式。為促進(jìn)上下游協(xié)同治污，山東省實(shí)施流域橫向生態(tài)補(bǔ)償，其中濟(jì)寧市簽署了47個河流斷面橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。流域聯(lián)防聯(lián)控和生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，統(tǒng)一了上下游污染治理和生態(tài)保護(hù)的思想認(rèn)識，提升了聯(lián)防聯(lián)控的自覺性和主動性，促進(jìn)了各縣市區(qū)主動改善水環(huán)境質(zhì)量的積極性，群眾滿意度不斷提升。（見表1）

3聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題

3.1聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全

盡管建立了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但工作總體上存在協(xié)作制度不完善、上下游責(zé)任不明確、技術(shù)基礎(chǔ)保障不到位、橫向生態(tài)補(bǔ)償存在爭議等問題。為強(qiáng)化南四湖流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，濟(jì)寧市設(shè)立了市南四湖流域管理辦公室（市南四湖自然保護(hù)區(qū)管理辦公室），為市政府派出機(jī)構(gòu)，對內(nèi)建立了由市生態(tài)環(huán)境、自然資源、城鄉(xiāng)水務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、文化旅游等部門組成的南四湖流域管理工作聯(lián)席會議制度，對外建立與徐州市、棗莊市等流域內(nèi)省內(nèi)外相關(guān)地市的溝通聯(lián)絡(luò)。但山東省內(nèi)棗莊、泰安、菏澤這三市和江蘇省徐州市沒有專門的流域管理機(jī)構(gòu)，區(qū)域溝通聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)相對不暢?？缡∫约捌渌?nèi)未實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度橫向生態(tài)補(bǔ)償制度需要進(jìn)一步完善。

3.2沿湖各省水質(zhì)考核、企業(yè)排污等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

山東省南四湖流域執(zhí)行2018年《流域水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)第1部分：南四湖東平湖流域》山東加嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，濟(jì)寧市又執(zhí)行著山東標(biāo)準(zhǔn)最嚴(yán)的核心保護(hù)區(qū)域和重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，而流域臨近省執(zhí)行的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，限值較寬松。點(diǎn)源排放標(biāo)準(zhǔn)和河湖水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)差距大，河湖水質(zhì)執(zhí)行地表三類水標(biāo)準(zhǔn)，污水處理廠執(zhí)行一級A標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)點(diǎn)源執(zhí)行行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)的點(diǎn)源外排水進(jìn)人河流、湖區(qū)就是污染源。在非規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖建設(shè)、立項(xiàng)、防疫、糞污設(shè)施配套、執(zhí)法等方面，無明確法律支撐，基層難以依法行政。

3.3屬地責(zé)任不清晰

南四湖地處蘇魯兩省交界處，山東省在南四湖劃定了南四湖省級自然保護(hù)區(qū)，并采取嚴(yán)格的管理措施，但是無法約束江蘇省管轄南四湖區(qū)域。為保障南四湖生態(tài)，近幾年山東省、濟(jì)寧市投入巨資從南水北調(diào)調(diào)引江水補(bǔ)充下級湖，從黃河引水補(bǔ)充上級湖，特別是干旱年和連續(xù)枯水年份，南四湖來水量不足。

3.4流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)任務(wù)繁重

面源污染問題尚未根治。全流域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)種植面積大，農(nóng)藥化肥大量施用，秸稈腐爛、殘留的農(nóng)藥化肥污染地表水。如濟(jì)寧市傳統(tǒng)水稻種植面積65萬余畝，在種植過程中，存在數(shù)次泡田退水人河湖，影響水質(zhì)。船舶通航管控亟待加強(qiáng)。目前每年通行于南四湖水面的各省市船舶約8萬艘次，部分存在越級通航和超標(biāo)準(zhǔn)大噸位船只拖底經(jīng)過的情形，擾動河湖底泥造成水質(zhì)超標(biāo)，同時，船舶全程監(jiān)控難度大，油污、生產(chǎn)生活污水垃圾的排放以及各類拋灑滴漏均會帶來不利影響。汛期強(qiáng)降雨帶來的雨污水污染問題愈發(fā)突出。如2021年10月底秋汛期結(jié)束時，棗莊、濟(jì)寧、泰安、菏澤市累計(jì)降雨量1 130毫米、1 002毫米、957毫米、1 057毫米（該區(qū)域常年年均降雨量710毫米），比各市歷年同期分別偏多49%、42%、50%、74%，均為歷史極值。2022年6月1日至8月10日，累計(jì)降雨603毫米，較去年同期增多201.3毫米、增幅達(dá)50%；較歷年同期增多274.4毫米、增幅達(dá)84%，大量上游雨污水?dāng)y帶污染物人湖，嚴(yán)重影響水質(zhì)達(dá)標(biāo)。湖區(qū)自凈能力弱化。根據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，自2000年起，南四湖菹草面積大幅增長，2020年面積達(dá)到80萬畝，經(jīng)估算，南四湖菹草等總生物量約3.4萬噸，每年自然腐爛，造成嚴(yán)重的二次污染。

3.5南四湖生態(tài)治理資金缺口較大

為確保南水北調(diào)水質(zhì)安全，沿湖人民群眾付出巨大犧牲，市縣財(cái)政及企業(yè)投入巨大資金，經(jīng)過持續(xù)努力，深度治理成效顯著，確保了一泓清水永續(xù)北上。如濟(jì)寧市作為南四湖流域下游城市、南水北調(diào)東線治污主戰(zhàn)場，河流、湖泊水質(zhì)考核執(zhí)行Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，相對于上游城市，承擔(dān)著巨大的地表水達(dá)標(biāo)壓力。特別是退礦退漁涉及煤礦職工多、漁業(yè)人口多，市縣財(cái)政將面臨巨大壓力。

4完善南四湖流域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的啟示

4.1建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)南四湖流域管理機(jī)制

國家層面統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源等部門的生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以河湖長為核心，實(shí)現(xiàn)南四湖流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一的精細(xì)化管控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)南四湖流域國家層面的生態(tài)管理、監(jiān)測、執(zhí)法統(tǒng)一，促進(jìn)流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。國家層面組織編制南四湖流域保護(hù)與綜合開發(fā)利用規(guī)劃，統(tǒng)籌解決南四湖流域水功能區(qū)劃調(diào)整、港航規(guī)劃編修、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等工作，明確各功能分區(qū)，合理利用南四湖資源。

4.2建議上下游統(tǒng)一治理標(biāo)準(zhǔn)

針對南四湖流域53條河流水質(zhì)考核時，綜合考慮流域上下游河流實(shí)際情況，同一條河流上下游實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，斷面水質(zhì)均執(zhí)行下游Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)。同時，在制定或修改涉及南四湖流域相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)時，兼顧地方全鹽量等本底值過高的實(shí)際困難，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)政策措施，制定更加科學(xué)合理的排放標(biāo)準(zhǔn)。

4.3建立統(tǒng)一河湖生態(tài)流量管控機(jī)制

按照流域機(jī)構(gòu)確定南四湖生態(tài)水位保障目標(biāo)要求，在流域省際之間、跨地區(qū)之間加強(qiáng)水利工程調(diào)度和取用水管控，保障南四湖生態(tài)用水，加強(qiáng)南四湖生態(tài)流量管控效果。設(shè)置統(tǒng)一取水審批與監(jiān)管，在進(jìn)行南四湖取水許可審批時，應(yīng)征求相關(guān)利益方的地方政府及水行政主管部門的意見。建立聯(lián)席會議制度，對重點(diǎn)取水審批由相關(guān)各方共同研究，同時要加強(qiáng)對湖內(nèi)取水的監(jiān)管，要按批準(zhǔn)的水量和時間取水，防止無序取水，在無閘控制的引、取水口門全部建閘控制，所有取、引水口均安裝計(jì)量監(jiān)控設(shè)備，由淮委統(tǒng)一監(jiān)管，按水量分配方案控制取引水量。特別是要加強(qiáng)枯水季節(jié)取水管控，低于死水位時，按照生態(tài)優(yōu)先的原則，及時采取保水、限水措施。

4.4建立統(tǒng)一生態(tài)治理財(cái)政投入機(jī)制

進(jìn)一步理順國家、省、市、縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)加強(qiáng)國家、省在南四湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，逐步建立科學(xué)持續(xù)的投入保障長效機(jī)制，推進(jìn)全流域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。生態(tài)補(bǔ)水協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立應(yīng)急調(diào)水基金，在南四湖水位低于生態(tài)水位、生態(tài)遭受嚴(yán)重威脅、危害水質(zhì)凈化功能時，由淮委實(shí)施調(diào)水補(bǔ)湖，所需資金先從調(diào)水基金中解決，然后通過水資源的有償使用和水權(quán)交易進(jìn)行補(bǔ)充。統(tǒng)籌調(diào)水下游受水城市，通過國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金等方式，持續(xù)給予生態(tài)補(bǔ)償，重點(diǎn)解決湖區(qū)約10萬漁湖民生產(chǎn)生活、南四湖25萬畝實(shí)驗(yàn)區(qū)池塘生態(tài)化改造、南四湖26萬畝退養(yǎng)池塘原位修復(fù)和38萬畝菹草、63萬畝稻田退水治理等問題，確保南水北調(diào)東線水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

4.5統(tǒng)一實(shí)施流域內(nèi)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

綜合考慮上下游水質(zhì)、水量，明晰上下游的責(zé)任，提高上游治污積極性。以監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)，上游入境客水如對下游水質(zhì)改善有貢獻(xiàn)作用，下游應(yīng)予以補(bǔ)償上游；否則，上游補(bǔ)償下游。同時，由于市域內(nèi)縣界斷面自動監(jiān)測體系不完善，在徑流量小、季節(jié)性的市內(nèi)河流主要依據(jù)人工監(jiān)測數(shù)據(jù)，生態(tài)補(bǔ)償資金測算依據(jù)不足，建議市級監(jiān)管本市域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償，省級重點(diǎn)監(jiān)管跨市生態(tài)補(bǔ)償，國家層面重點(diǎn)監(jiān)管跨省生態(tài)補(bǔ)償。

5結(jié)束語

文章以南四湖流域水生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)踐為例，梳理了國家級、省級和市級三個層面南四湖流域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)歷程，分析得出實(shí)踐中存在聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全、沿湖各省水質(zhì)考核企業(yè)排污等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、屬地責(zé)任不清晰等問題，提出建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)南四湖流域管理機(jī)制、建議上下游統(tǒng)一治理標(biāo)準(zhǔn)、建立統(tǒng)一河湖生態(tài)流量管控機(jī)制、建立統(tǒng)一生態(tài)治理財(cái)政投入機(jī)制、統(tǒng)一實(shí)施流域內(nèi)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見和建議，有效指導(dǎo)了流域跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐，為進(jìn)一步完善聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制及全國推廣提供了參考。