大氣污染行政處罰案件生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估研究

摘要：行政處罰案件是生意環(huán)境損害賠償案件的重要線索來源之一，涉及大氣污染的行政處罰案件占比非常高，追究當(dāng)事人的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的關(guān)鍵是進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估。文章通過分析大氣污染行政處罰案件特點(diǎn)，總結(jié)此類案件開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估存在的問題及不足，提出開發(fā)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的建議措施，同時(shí)通過兩個(gè)大氣行政處罰案例進(jìn)行鑒定宴踐，取得較好的應(yīng)用成效，對(duì)開展大氣生態(tài)環(huán)境損害案件鑒定評(píng)估具有重要指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：大氣污染；行政處罰；生態(tài)環(huán)境損害；鑒定評(píng)估

中圖分類號(hào)：X826 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B

前言

建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，2017年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，全國(guó)正式啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，2022年4月，14個(gè)部委印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，其中第15條規(guī)定的定期組織篩查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索包括了資源與環(huán)境行政處罰案件。環(huán)境行政處罰是打擊環(huán)境違法事件的重要處罰措施，十三五期間，年均環(huán)境行政處罰案件超過15萬起，而其中涉及違反大氣污染防治管理制定的行政處罰案件占比超過25.98%，可見，涉及大氣環(huán)境污染的賠償案件數(shù)量巨大。

近些年，大氣環(huán)境損害鑒定評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范陸續(xù)完善，如《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)第1部分總綱》（GB/T 39791.1-2020）、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南基礎(chǔ)方法第1部分：大氣污染虛擬治理成本法》（GB/T 39793.1-2020）等，國(guó)內(nèi)也開展了涉及大氣污染的環(huán)境損害鑒定評(píng)估的研究，但少見對(duì)環(huán)境行政處罰案件的環(huán)境損害鑒定評(píng)估進(jìn)行研究，研究主要涉及大氣環(huán)境污染案件行政處罰與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)漠愅?，并就行政處罰案件開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估的問題開展研究，為行政處罰案件開展生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定提供幫助。

1大氣污染行政處罰案件類型及特點(diǎn)

1.1大氣污染行政處罰案件類型

為了應(yīng)對(duì)與改善大氣污染問題，中國(guó)出臺(tái)了諸多法律、法規(guī)和相關(guān)政策，如《環(huán)境行政處罰辦法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等，尤其是《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）最具針對(duì)性，且在行政處罰的規(guī)定上對(duì)政府賦予了較大幅度的行政裁量權(quán)。統(tǒng)計(jì)了浙江某區(qū)2021年公示的80件行政處罰案件，其中涉及大氣行政處罰案件35起，34起依據(jù)《大氣污染防治法》，另外1起依據(jù)《浙江省大氣污染防治條例》，主要環(huán)境違法行為占比統(tǒng)計(jì)見表1。

依據(jù)大氣的環(huán)境違法行為，《大氣污染防治法》的行政處罰類型主要包括以下幾類：

第一，罰款。法律責(zé)任部分30條中有25條設(shè)定了罰款的形式，罰款在大氣污染防治行政處罰乃至環(huán)境行政處罰中廣泛應(yīng)用。

第二，沒收。其中第一百零一、一百零三、一百零四、一百零七、一百零九、一百一十、一百一十二、一百一十八等8個(gè)條文規(guī)定了“沒收”這一處罰形式?！皼]收”最主要的目的在于削弱相對(duì)人繼續(xù)進(jìn)行違法活動(dòng)的能力、成本，但并未使其遭受經(jīng)濟(jì)懲罰，因而通常與罰款并用。

第三，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。共有10個(gè)條文規(guī)定了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰，處罰類的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”與財(cái)產(chǎn)罰不同的是它不直接限制或剝奪違法者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是通過限制其行為能力或資格，間接影響財(cái)產(chǎn)權(quán)。

第四，暫扣或吊銷許可證以及暫扣或吊銷執(zhí)照。第一百一十二條第一款中規(guī)定的負(fù)責(zé)資質(zhì)認(rèn)定的部門在涉事檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)施了該條規(guī)定的違法行為且達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的程度時(shí)有權(quán)取消其檢驗(yàn)資格，該條屬于對(duì)相對(duì)人檢驗(yàn)資格的限制。該處罰屬于資格罰，指行政機(jī)關(guān)對(duì)于違法行為人己合法獲得的從事某種活動(dòng)的權(quán)力或資格證書暫時(shí)扣押或者取消的處罰，該處罰形式的本質(zhì)是對(duì)相對(duì)人行為能力與權(quán)力資格的限制。

1.2大氣污染行政處罰案件特點(diǎn)

第一，主要根據(jù)行為進(jìn)行處罰。《大氣污染防治法》法律責(zé)任部分的30條，主要根據(jù)行為違法進(jìn)行處罰，從表1的統(tǒng)計(jì)結(jié)果也可看出，其中“未采取措施控制、減少粉塵排放”、“超標(biāo)排放大氣污染物”、“產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的產(chǎn)生活動(dòng)、未按規(guī)定使用污染防治設(shè)施”是主要的環(huán)境違法行為。案卷材料主要固定現(xiàn)場(chǎng)違法的事實(shí)，而對(duì)行為導(dǎo)致的結(jié)果證明材料較少，而生態(tài)環(huán)境損害賠償，以結(jié)果為導(dǎo)向，需根據(jù)結(jié)果確定賠償責(zé)任。

第二、未開展現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)。大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)本身存在網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建不完善等不足，在實(shí)踐過程中，涉及大氣行政處罰案件，很少有提供現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，無檢測(cè)數(shù)據(jù)，生態(tài)環(huán)境損害鑒定則無法明確表達(dá)生態(tài)環(huán)境損害的范圍與程度，建立損害的因果關(guān)系，很多時(shí)候只能通過模擬分析確定。

第三、案卷確定的時(shí)間短。根據(jù)鑒定評(píng)估過程中委托方提供的資料，大多數(shù)案卷材料均顯示大氣污染物排放時(shí)間只是查處的當(dāng)天，尤其是“產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的產(chǎn)生活動(dòng)、未按規(guī)定使用污染防治設(shè)施”、“產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)廢氣的生產(chǎn)活動(dòng)未在密閉空間進(jìn)行”等案件，則開展生態(tài)環(huán)境賠償時(shí)鑒定時(shí)，賠償額度很少，但實(shí)際違法行為是否只有當(dāng)天，從常理來說，可能性很少。

第四，行政處罰額度遠(yuǎn)大于后期的生態(tài)環(huán)境損害鑒定賠償額。行政處罰的罰款少則幾萬，多的達(dá)到幾十萬，但后期開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估時(shí)，評(píng)估的賠償責(zé)任只有幾千元，少的甚至幾十元，遠(yuǎn)低于罰金。

2大氣污染行政處罰案件開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估存在問題

2.1行政處罰主體與生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人不統(tǒng)一而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估啟動(dòng)困難

根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，省、市政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人，在具體實(shí)施過程中，省、市政府可授權(quán)各區(qū)、縣政府及市級(jí)的政府職能部門，而行政處罰則主要是區(qū)、縣的職能行政部門。從生態(tài)環(huán)境部門的行政處罰案件來看，行政處罰案件的辦理主要為區(qū)、縣生態(tài)環(huán)境分局執(zhí)法部門，而生態(tài)環(huán)境損害賠償辦理則主要為區(qū)、縣生態(tài)分局的生態(tài)科、綜合科等。具體辦案人員不同，導(dǎo)致辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償人員不了解現(xiàn)場(chǎng)情況，難以判斷是否需啟動(dòng)生態(tài)損害賠償及進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估。

2.2生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定啟動(dòng)晚于案發(fā)時(shí)間較多使得大氣污染范圍、程度調(diào)查困難

依據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，資源與環(huán)境行政處罰案件是篩查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索的來源之一，辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件人員未能同步掌握行政處罰案件的辦理情況，各地要求定期篩查的時(shí)間不同，較快的可能是每個(gè)季度篩查，則生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膯?dòng)延后時(shí)間更長(zhǎng)，啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償時(shí)，行政處罰案件已辦結(jié)。涉及大氣污染的案件，污染物在大氣環(huán)境中擴(kuò)散較快，啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境大多已恢復(fù)，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查困難，鑒定評(píng)估人員無法確定損害范圍、損害程度，甚至不能確定排放污染物性質(zhì)及數(shù)量。

2.3行政處罰案件資料不能支持鑒定評(píng)估

辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇髿馕廴景讣?，主要依?jù)資料為行政處罰案卷材料，雖然案卷材料一般都會(huì)提供案件辦理過程中的現(xiàn)場(chǎng)勘查、筆錄口供等資料，但環(huán)境行政處罰主要著重于損害生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行法律上處罰，而生態(tài)環(huán)境損害賠償則主要是對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害后果，損害后果主要通過損害的程度與范圍體現(xiàn)，行政處罰案卷往往未能體現(xiàn)，而此時(shí)行政處罰案件已辦結(jié)，不可能重新啟動(dòng)調(diào)查，從而導(dǎo)致鑒定評(píng)估的資料不完善，需另外補(bǔ)充鑒定材料，增加鑒定評(píng)估時(shí)長(zhǎng)，甚至不能開展鑒定評(píng)估。

3大氣污染行政處罰案件生態(tài)環(huán)境損害鑒定建議及實(shí)踐

3.1鑒定評(píng)估措施及建議

第一，同步啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查及評(píng)估。隨著《中華人民共和國(guó)民法典》及《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等法律、法規(guī)實(shí)施，各地開展生態(tài)環(huán)境損害賠償案件越來越多，各生態(tài)環(huán)境部門明確了專門辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償工作人員，具備查處大氣違法案件的同時(shí)，啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查，開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查采樣檢測(cè)及資料收集，方便鑒定評(píng)估人員科學(xué)、真實(shí)的掌握現(xiàn)場(chǎng)情況，確定生態(tài)環(huán)境損害范圍及程度，量化損害費(fèi)用。

第二，充分利用可獲取的信息資料。《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償主要是修復(fù)責(zé)任，但從各地的實(shí)施情況來看，主要以賠償費(fèi)用為主，則要求開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估時(shí)，需要量化費(fèi)用，大氣環(huán)境損害量化費(fèi)用采用虛擬治理成本法較多。虛擬治理成本法涉及的參數(shù)包括污染物數(shù)量、單位治理成本、危害系數(shù)、受體敏感系數(shù)、環(huán)境功能系數(shù)、超標(biāo)系數(shù)，受體敏感系數(shù)、環(huán)境功能系數(shù)較容易獲得，而污染物數(shù)量、單位治理成本、超標(biāo)系數(shù)較難獲得。

對(duì)于污染物數(shù)量，《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南基礎(chǔ)方法第1部分：大氣污染虛擬治理成本法》推薦采用實(shí)測(cè)法、物料平衡法、里程能耗法核定，而對(duì)涉及大氣的行政處罰案件，實(shí)測(cè)法已不能實(shí)現(xiàn)，里程能耗法主要用于行駛車輛，則主要只能依靠物料平衡法，物料平衡法盡可能依據(jù)生態(tài)環(huán)境部門容易獲得的企業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)資料、環(huán)境驗(yàn)收資料，同時(shí)根據(jù)獲取的污染物數(shù)量可換算超標(biāo)濃度，從而獲得超標(biāo)系數(shù)。

單位治理成本推薦采用實(shí)際調(diào)查法和成本函數(shù)法，鑒定過程利用同類企業(yè)的大氣治理工程方案，同時(shí)調(diào)取同類企業(yè)實(shí)際的運(yùn)行統(tǒng)計(jì)材料。

第三，鑒定評(píng)估設(shè)定基準(zhǔn)的最低排放大氣污染物期限。對(duì)于案卷材料里排放大氣污染物不明確或者只是執(zhí)法時(shí)排放的案件，建議設(shè)置最低的污染排放期限，比如排放期限按7天設(shè)置，根據(jù)此期限設(shè)置，鑒定評(píng)估得出的賠償費(fèi)用不至于太低，且賠償義務(wù)人能接受?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》第一千二百三十二條也明確確定“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償”，設(shè)置期限與懲罰性賠償也能對(duì)應(yīng)。

第四，堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序與環(huán)境行政處罰程序相協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境損害賠償多以磋商達(dá)成賠償，當(dāng)一個(gè)生態(tài)環(huán)境損害案件受到行政處罰時(shí)，此時(shí)賠償權(quán)利人可告知賠償義務(wù)人啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查，單獨(dú)或者聯(lián)合賠償義務(wù)人委托專家或機(jī)構(gòu)開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估。進(jìn)行磋商的賠償權(quán)利人與進(jìn)行行政處罰的行政機(jī)關(guān)很可能相同，行政處罰未完成，行政機(jī)關(guān)保有天然的威懾力，調(diào)取涉及企業(yè)的資料和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查企業(yè)配合更好，便于開展鑒定評(píng)估。對(duì)于大氣污染的行政處罰案件，賠償磋商時(shí)，事發(fā)時(shí)受到損害的大氣環(huán)境已恢復(fù)，賠償責(zé)任最終以費(fèi)用體現(xiàn)，且最終的賠償費(fèi)用可能遠(yuǎn)低于行政處罰的罰金，更容易達(dá)到賠償協(xié)議。

3.2大氣污染行政處罰案件生態(tài)環(huán)境損害鑒定實(shí)踐

案件一，杭州某幕墻材料有限公司未按規(guī)定使用污染治理設(shè)施案。

杭州某幕墻材料有限公司主要從事氟碳鋁單板生產(chǎn)，噴涂生產(chǎn)線產(chǎn)生的廢氣需通過靜電除油、水噴淋、活性炭吸附后高空排放，2022年生態(tài)環(huán)境部門的某次現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，噴涂生產(chǎn)線正在使用，水噴淋及活性炭廢氣處理設(shè)施正常使用，靜電除油廢氣處理設(shè)施未運(yùn)行。

企業(yè)所在地生態(tài)環(huán)境部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，并委托開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，并提供了行政處罰案卷材料。根據(jù)案卷材料，企業(yè)未按規(guī)定使用污染治理設(shè)施事實(shí)明確，但開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估存在以下問題：一、排放的污染物量不明確；二、是否對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害及損害程度不明確；三、案卷筆錄只說執(zhí)法時(shí)設(shè)施未正常運(yùn)行時(shí)間。

根據(jù)存在的問題，要求委托方補(bǔ)充：一、企業(yè)完整的環(huán)境影響評(píng)價(jià)資料；二、企業(yè)大氣污染設(shè)施治理的方案；三、企業(yè)污染設(shè)施驗(yàn)收資料等。通過補(bǔ)充的資料可明確，靜電除油處理設(shè)施未運(yùn)行，必將導(dǎo)致大氣污染物超標(biāo)排放，造成生態(tài)環(huán)境損害，且企業(yè)大氣污染設(shè)施治理的方案明確了設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用及設(shè)備投資，同時(shí)設(shè)定了7天未運(yùn)行設(shè)施天數(shù)的污染物排放量，以此作為依據(jù)，最終采用虛擬治理成本法，計(jì)算了生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)用2 994元。

案件二，浙江某纖維有限公司未按規(guī)定使用污染治理設(shè)施案。

浙江某纖維有限公司主要從事纖維絲生產(chǎn)，2022年3月，企業(yè)所在地生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法檢查時(shí)，企業(yè)紡絲上油車間、卷絲車間正在生產(chǎn)，但配套等離子廢氣處理設(shè)施未開啟，指示燈處于熄滅狀態(tài)，配電柜開關(guān)處于向下關(guān)閉狀態(tài)。

2022年10月，企業(yè)所在地生態(tài)環(huán)境部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，并委托開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，并提供了行政處罰案卷材料。根據(jù)案卷材料，大氣污染設(shè)施未運(yùn)行的事實(shí)明確，但同樣存在，一、排放的污染物量不明確；二、案卷筆錄只說執(zhí)法時(shí)設(shè)施未正常運(yùn)行時(shí)間；三、無執(zhí)法時(shí)的排放口及大氣環(huán)境的檢測(cè)數(shù)據(jù)。

在鑒定評(píng)估過程中，根據(jù)補(bǔ)充的環(huán)評(píng)資料，可明確企業(yè)排放揮發(fā)性大氣污染物14噸，廢氣處理工藝為水噴淋+等離子處理技術(shù)，同時(shí)鑒定評(píng)估也按7天時(shí)間計(jì)算未正常運(yùn)行污染治理設(shè)施，則最終生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)用10 853元。

4結(jié)論

文章通過分析大氣污染行政處罰案件特點(diǎn)，總結(jié)了大氣污染行政處罰案件開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估存在的問題及不足，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的建議措施；對(duì)于行政處罰案件未能明確違法時(shí)限案件，引入按最低7天的排放時(shí)間的建議，使大氣行政處罰案件開展生態(tài)環(huán)境賠償?shù)蔫b定評(píng)估更具可行性，且通過了具體的案例實(shí)踐，對(duì)大氣的行政處罰案件開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定具有重要指導(dǎo)作用。