確立政府督查的規(guī)范尺度

摘" "要：2021年2月1日起開始實行的《政府督查工作條例》確定了政府督查工作的定位和職責邊界，規(guī)定了程序要求和支持保障措施。這部行政法規(guī)立足于建設法治政府，致力于加強行政內部監(jiān)督，規(guī)范行政決策與執(zhí)行的行為方式，提升政府依法行政管理和服務的效果。準確把握條例的主要精神內涵，完整理解政府督查的基本要求，明確實施該條例的必要性，對于推動該條例有效實施和進一步促進政府督查的標準化、規(guī)范化、尺度化具有重要意義與作用。

關鍵詞：政府督查；行政監(jiān)督；標準化；《政府督查工作條例》

中圖分類號：D922.1" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2023）21-0135-03

為了確保黨中央、國務院重大決策部署落實，保障政令暢通，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象，促進政府部門合法合理地用權履責，必須要對行政權力進行監(jiān)督。概言之，行政權力監(jiān)督主要有兩大途徑：外部監(jiān)督和內部監(jiān)督。而本文提到的政府督查則屬于內部監(jiān)督，其中一個重要方面就是上級政府對下級政府的監(jiān)督，是一種自上而下的監(jiān)督。要使這種自上而下的監(jiān)督規(guī)范有效，需要加強對應的立法與行政法制建設工作。針對此種狀況由國務院制定的《政府督查工作條例》（以下簡稱《條例》），明確制定了政府督查法制，有利于促進政令暢通和重大決策方針落到實處?？傮w而言，當前我國政府督查工作整體運行良好，已初步形成了一套較為完整的督查工作體系，但是在執(zhí)行過程中仍會有一些難點、痛點問題，不利于推進政府督查工作規(guī)范化和尺度化。因此，結合《條例》的法理規(guī)范與《條例》實際執(zhí)行的情況，深入完整地理解《條例》要義，結合實際探尋細化完善《條例》、推進督查標準化的可行措施，有必要對此展開研究與探討。

一、《條例》實施的背景、意義問題于挑戰(zhàn)

（一）背景

“督查”英譯為“supervise and examine”，即“監(jiān)督和檢查”。從字面理解來看，“監(jiān)督”（supervise）就是監(jiān)管、督促和管理的意思，往往是針對某一特定工作、環(huán)節(jié)和過程而進行的，通過監(jiān)督使其達到良好的結果和目標。就現階段來看，我國政府督查工作整體運行良好，經過多年實踐，各級部門在日常的工作中越來越重視督查工作，政府已形成了一套完整的督查工作體系，這對于推動某些政策和措施的落實以及促進改革穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但是在實踐中也發(fā)現，在運行過程中仍會有一些痛點問題。比如，由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范而使督查工作時常會出現“九龍治水”的局面，而這直接導致形式主義和官僚主義風氣的蔓延，這將嚴重阻礙政府依法行政和國家治理體系和治理能力現代化體系的推進，故需進一步完善解決。

政府管理和治理的行動指南與歸依是在依法行政的基礎之上，恪守行政倫理建設的規(guī)范要求，追求廉政、勤政和善政的統(tǒng)一，這三者相輔相成。其中“廉政”是基礎，是每一個政府監(jiān)督管理人員的立身之本，對于每一位政府監(jiān)督管理人員而言，廉潔是其工作崗位責任制里的最基本要求。其次，“勤政”是途徑。這就要求每一位管理人員養(yǎng)成愛崗敬業(yè)的工作作風，只有這樣才能做到腳踏實地、勤勤懇懇地為民辦實事。最后，“善政”是關鍵。這就要求每一位領導干部加強思想素養(yǎng)，要善于施政，不斷提高執(zhí)政之能。因此，加強領導干部和廣大公務員的“三政”建設，有利于促進權力運行的法治化和規(guī)范化。

（二）意義

黨中央、國務院歷年來尤為重視督查工作，為了更好地實行督查工作，國務院制定了我國政府督查領域的第一部行政法規(guī)《政府督查工作條例》，這一法規(guī)的制定是對黨和國家監(jiān)督體系的重要補充與完善，是一部重要的法律文件?！稐l例》在總體思路上把握了以下三點：一是落實2018年10月中共中央辦公廳印發(fā)《關于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》的要求，貫徹全面依法治國理念，全面推進國家治理體系和治理能力現代化，有利于提高政府行政效能。二是明確了督查主體、內容、對象、獎懲制度等，避免了重復督查、過度督查、多頭督查、越權督查等一系列問題。三是對近年來各級政府督查工作的成熟經驗做法進行總結分析，并將其制度化、法律化和規(guī)范化，不斷推進政府督查機構職能、權限、程序、責任法定化。

政府督查工作是行政監(jiān)督體系的重要組成部分，是促進行政決策科學化、民主化和法治化、提升行政執(zhí)行力和政府公信力、加強效能政府和廉潔政府建設的重要手段[1]。該《條例》將現有的各項制度規(guī)則的執(zhí)行方式方法、責任認定、程序規(guī)則等規(guī)范化、制度化，有助于推動黨和國家的政策方針路線貫徹到位；有助于落實全面依法治國戰(zhàn)略，在實踐工作中具有指導和導向意義[2]。

（三）問題與挑戰(zhàn)

黨的十八大后，黨中央關于加強督查工作、加大督查力度的文件不斷發(fā)布，政府督查作為政府治理的一個重要手段，使用的頻率也開始不斷增加。在這個過程中，既要積極發(fā)揮督查的正面效應，又要避免過度督查、重復督查對下級和基層政府正常工作的干擾，需要清楚明確可能存在的問題所在，加以改進。

第一，缺乏上位法規(guī)范，督查“縱橫交錯”。在《條例》出臺前，政府督查并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，只有一些零散的政府內部文件。當政府出臺一些關于督查的規(guī)范性文件時，忽視了上位法的規(guī)定，導致各個地方對于督查的概念界定不清晰，做法不一，多頭檢查，督查主體沒有一定的執(zhí)法權威性，督查程序和工作方式無法可依等。比如有的項目鎮(zhèn)里先檢查，鎮(zhèn)里檢查完區(qū)里檢查，區(qū)里檢查完市里檢查，或者各區(qū)之間交叉檢查。去基層檢查，經常只看見有限的工作人員在忙前忙后，問及其他人，回復則是已經被其他檢查組借調幫忙，本職工作反而陷入無人可用的窘境，“一人工作，十人檢查”現象突出。

第二，形式主義突出。典型的表現：一是督查方法走過場。有的項目不去現場去會場，動輒召開全體動員大會，聲勢浩大；匯報人員排成行，主要負責人、分管負責人等依次匯報；檢查步驟套路化，檢查過程形式化。二是督查工作不敢動真碰硬[3]。對于督查中的實質性問題敷衍應付，多是大話、套話和空話。

第三，官僚主義泛濫。典型表現：一是檢查工作重視物質享受、講排場。對待別人嚴格要求，對待自己卻降低標準。如果檢查人員自身政治素質不夠硬，又如何能理直氣壯地去監(jiān)督別人，更遑論讓人心服口服。二是對被檢查單位提出不切實際的要求。要求被檢查單位一切以迎檢工作為中心，高高在上。不考慮單位實際情況，提出不切合實際的要求，嚴重影響了基層單位正常工作的開展。

第四，毋庸置疑，《條例》雖然已經出臺，但是在實施過程中難免會有其無法具體落實的難點問題，可能在一定程度上與現實情況存在偏差。舉例來說，近幾年沸沸揚揚的環(huán)保督查風暴中，雖然已經有明文規(guī)定，但是在條令執(zhí)行過程中出現了“環(huán)保一刀切”的行為，督查部門在執(zhí)行過程中為了追求效率，濫用權力，實行一系列“一刀切”等過度操作和敷衍應對做法，不僅加重了基層負擔，而且也傷害了群眾利益。因此，需要進一步完善該條例的實施路徑，全面推進政府督查工作的法治化和標準化。

二、政府督查的基本要求

根據《條例》規(guī)定，政府督查是指縣級以上人民政府在法定職權范圍內根據工作需要組織開展的監(jiān)督檢查。政府督查主要目的是加強和規(guī)范政府的督查工作，促進政府依法履職，提高行政效能，全面落實依法治國理念，健全黨和國家監(jiān)督體系。學習和解讀《條例》，其基本要求主要體現在以下幾個方面。

第一，從基本原則來看，政府督查的原則主要包括以下幾方面：一是要堅持黨的領導，在上級黨委和同級黨委領導下，有重點、有策略地開展督查工作。二是要堅持以人民為中心，統(tǒng)籌大局，實事求是，盡心盡力地解決人民群眾的困難和問題。三是要堅持有效有度，通過政府督查有效提升政府公信力和執(zhí)行力，同時注意減輕地方基層政府負擔，防范濫用政府督查權力。

第二，從內容來看，政府督查主要有兩個方面內容。首先就是黨中央、國務院重大決策以及各級人民政府重要工作貫徹、部署、落實情況，對其督查有利于促進各項決策的貫徹落實與執(zhí)行[4]。其次包括督查對象法定職責的履行情況以及各級人民政府的行政效能，對其督查有助于推進督查對象全面依法履行職責、提高行政效能，促進實現以人民為中心的高質量發(fā)展。

第三，從對象來看，督查對象首先是包括本級、下級人民政府所屬部門，一般來說，主要有發(fā)改、人力資源和社會保障、民政、國土等等。其次包括法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織和受行政機關委托管理公共事務的組織。這些組織主要有兩大類型：一類是執(zhí)行型，即依法擔任一定公共事務職能同時執(zhí)行行政事務的事業(yè)單位，如新聞出版局、道路運輸管理局等；一類是監(jiān)督型，如文化市場稽查、建設工程質量監(jiān)督等。

第四，從方式來看，主要有督查對象自查、聽取督查對象報告、訪談、會談、信函、電話、“互聯(lián)網+督查”等?？梢?，督查方式既有線上間接督查，也有線下直接進行督查，除了一系列線下督查方式，國務院開通的“互聯(lián)網+督查”平臺無疑成為線上督查中一種更加積極有效的方式，它能激勵和吸引全社會更多的人參與到督查中來，不僅優(yōu)化了政府行政監(jiān)督流程，促進了基層減負，而且有力提升了政府效能，真正成為政府與群眾溝通的橋梁與紐帶。

三、推進政府督查標準化的具體路徑

執(zhí)行和完善政府督查工作，要堅持以人民為中心的指導思想，在系統(tǒng)化的思維格局中進行。既要對宏觀大局開展前瞻性的謀劃布局，結合當前政治時局科學樹立政府督查的總體目標和階段性目標，也要從局部來完善改進督查工作。針對當前政府督查的現狀要求，應從以下幾個方面來具體促進政府督查工作規(guī)范化。

第一，堅持以問題為導向，嚴格督查工作流程。督查工作要符合正當的程序，首先就是督查工作的立項，針對出現的問題要不要查，怎么查？這些都須經本級人民政府或本級人民政府行政首長發(fā)出指令，批準后才能開展政府督查。其次，有了立項后，要及進制定可行的督查方案，明確此次督查的內容、對象和范圍和時限，并對相關人員進行培訓[5]。然后，督查工作結束后要做出督查結論，督查結論要做到事實清楚、證據充分、客觀公正，令人信服。最后就是督查的總結，根據督查結論對督查對象是進行表揚還是批評或追究責任都要有一個明確的總結。

第二，杜絕形式主義和官僚主義，避免督查工作泛化。督查離不開一個“實”字，“實”代表著數據真實、作風務實、工作扎實。有問題不回避，嚴肅認真，敢于較真碰硬，不搞檢查上的“形式主義”；沒有問題不硬扣帽子，堅持原則，分清是非，秉公辦事，避免問責上的“官僚主義”。同時要確保督查不跑偏、不走樣，要運用科學的督查方式，不隨意擴大督查范圍，不隨意變更督查對象和內容，真正發(fā)揮好督查的作用，使得各項方針政策落地生根、真正結出果實。

第三，優(yōu)化方式方法，加大督查保障力度。政府督查屬于行政監(jiān)督領域，要加強黨內監(jiān)督與行政監(jiān)督之間的協(xié)調，使行政督查與人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等其他監(jiān)督相互貫通融匯[6]。各個地區(qū)和政府部門要靈活運用“四不兩直”暗訪工作法、以問題為導向的線索核查法、訪談法、田野調查法、“互聯(lián)網+督查”法等多種科學督查方法，形成多措并舉、協(xié)調配合的工作機制。

第四，加強督查隊伍建設，提升督查人員素質。各級人民政府要重視督查隊伍力量建設，要把那些政治過硬、思想過硬、業(yè)務精湛的優(yōu)秀干部充實到督查隊伍中來，不斷加強隊伍專業(yè)能力建設，逐步提高人員的法律素養(yǎng)和思想政治素質。比如在該《條例》出臺后，湖北省黃岡市政府黨組會學習貫徹其精神，組建了由市人大代表、市政協(xié)委員、專業(yè)人員、新聞記者在內的高素質市政府督查人才庫，為市政府做好各項決策當好參謀。

政府督查工作是一項長期性、艱巨性的工作。它不僅包含了督查的工作內容，即督促檢查各地各部門對中央決策的貫徹落實情況，也蘊含著督查工作的內在精神實質。深入開展政府督查工作不僅僅是為了發(fā)現行政機關在執(zhí)行政策時的難點問題，更是為了達到切實解決問題、提升督查實效的終極目的[7]。我國現已進入“十四五”時期，在全面建成小康社會的基礎上，開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程，同時政府的督查工作也應不斷地在細化與完善中漸趨標準化、規(guī)范化，只有這樣方能永葆生機與活力。

參考文獻：

[1]" "劉堂燈.強化權力監(jiān)督與推進國家治理能力現代化[J].遼寧行政學院學報，2020（1）：13-19.

[2]" "管元江.強化政務督查工作 提升政府執(zhí)行力[J].秘書之友，2006（5）：19-21.

[3]" "胡春艷，章榮君，楊蕾，等.《政府督查工作條例》施行 全面提升依法治理水平[J].財政監(jiān)督，2021（5）：38-49.

[4]" "徐湘林.新時期我國督查制度和運行機制的再認識[J].中國行政管理，2019（12）：6-9.

[5]" "李軍鵬.推進政府督查工作制度化科學化規(guī)范化[J].中國黨政干部論壇，2021（3）：43-46.

[6]" "市政府成立督查人才庫聘請30名專家（專業(yè)）督查員[EB/OL].（2021-04-22）[2021-05-18].http：//www.hg.gov.cn/art/2021/4/22/art_30_1407514.html.

[7]" "徐為偉.新發(fā)展階段下加強督查工作的思考探索[J].才智，2020（27）：115-116.

[責任編輯" "文" "欣]