城市數(shù)字治理體系構(gòu)建研究

摘" "要：近年來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始嘗試從管理轉(zhuǎn)向治理，同時(shí)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型越來(lái)越迅速，信息技術(shù)為治理提供了新工具，數(shù)字和治理逐步走向融合，學(xué)界對(duì)比也進(jìn)行了一定的探索。但目前我國(guó)的數(shù)字治理仍然面臨范圍認(rèn)知不清、數(shù)字治理能力不足、數(shù)據(jù)共享不充分、協(xié)調(diào)整合能力不足、數(shù)字鴻溝等困境，掃除這些障礙，打造一套完善的數(shù)字治理體系已非常急迫。數(shù)字治理體系的建構(gòu)要牢牢把握安全、標(biāo)準(zhǔn)一致、流通三大原則，并從技術(shù)支撐、組織架構(gòu)、法律保障三個(gè)層面進(jìn)行實(shí)踐，進(jìn)而完成數(shù)字中國(guó)的國(guó)家信息化戰(zhàn)略目標(biāo)，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：城市數(shù)字治理；數(shù)字治理體系；多元治理；電子政務(wù)；大數(shù)據(jù)

中圖分類號(hào)：F49" " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " 文章編號(hào)：1673-291X（2023）21-0067-05

引言

當(dāng)今，人類正面臨向以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能為代表的數(shù)字時(shí)代的轉(zhuǎn)型。數(shù)字技術(shù)促進(jìn)了工業(yè)、農(nóng)業(yè)和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，數(shù)字化工具也被政府部門(mén)逐步推廣普及使用，電子政務(wù)頻頻被提及。同時(shí)，“十四五”規(guī)劃中明確提出了“以互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字化助推城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理模式革新”的改革目標(biāo)，“數(shù)字中國(guó)”躍然上升為國(guó)家級(jí)別的發(fā)展戰(zhàn)略。儼然，如今數(shù)據(jù)成為信息時(shí)代的核心要素，但我國(guó)目前的數(shù)字使用還停留在政府操控層面，未達(dá)到治理形態(tài)。盡管在上海、杭州等知名大中城市，數(shù)字綜合治理已經(jīng)取得了不少進(jìn)展，但相關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)總體的數(shù)字治理技術(shù)水平仍然不足，僅為0.2799，而且國(guó)內(nèi)各城市之間的水平差距依舊很大，62%的城市數(shù)字治理指標(biāo)都低于全國(guó)平均值。①可見(jiàn)，目前亟須構(gòu)建一套城市數(shù)字治理體系，并且讓多個(gè)中國(guó)城市能夠參考，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理的精準(zhǔn)平移和復(fù)制。

一、數(shù)字治理成為城市發(fā)展新需求

信息大爆炸時(shí)代，社會(huì)儼然已成為一個(gè)數(shù)據(jù)社會(huì)。公民對(duì)政府能力提出了越來(lái)越高的要求，公眾需求正倒逼政府從管理走向治理，進(jìn)行行政改革。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要利用大數(shù)據(jù)分析推動(dòng)保障和改善民生，貫徹以人民為中心的思想，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑腿，②抓好民眾生活中的突出矛盾，完善民生服務(wù)，補(bǔ)齊民眾生活短板?！皵?shù)字政府”作為“數(shù)字中國(guó)”的核心成分，以新一代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，代表了一種全新的政府運(yùn)行模式，是深化政府“放管服”改革、優(yōu)化社會(huì)營(yíng)商環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵引擎。

與勞動(dòng)力、資源和資本一樣，數(shù)據(jù)要素成為重要的市場(chǎng)配置因素。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、數(shù)字化治理是當(dāng)前我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力的重要組成部分。2020年，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)增值為39.2萬(wàn)億元，占GDP的比例突破38.6%。③數(shù)字經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、平臺(tái)效應(yīng)等深刻地影響著城市的競(jìng)爭(zhēng)，使得城市產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行突破了傳統(tǒng)的時(shí)間和空間資源的限制，讓一些資源枯竭或經(jīng)濟(jì)較落后城市，譬如貴州，在抓住數(shù)字新機(jī)遇的背景下實(shí)現(xiàn)了發(fā)展的彎道超車。

數(shù)字化不只促進(jìn)了城市就業(yè)與GDP的增長(zhǎng)，更提升了城市服務(wù)水平，轉(zhuǎn)變了治理手段，加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，是對(duì)城市運(yùn)行秩序的重塑。隨著城市數(shù)據(jù)開(kāi)放，創(chuàng)新型數(shù)字企業(yè)以挖掘城市數(shù)據(jù)資源來(lái)輔助政府決策，進(jìn)行產(chǎn)品應(yīng)用研發(fā)，是未來(lái)數(shù)字治理與數(shù)字經(jīng)濟(jì)互動(dòng)的重要趨勢(shì)，且對(duì)探索可持續(xù)的商業(yè)模式實(shí)現(xiàn)多方共贏，解決社會(huì)問(wèn)題有著長(zhǎng)久有效的作用。

二、數(shù)字治理體系建設(shè)的探索情況

文獻(xiàn)層面，徐曉林和周立新較早探討了數(shù)字治理在政府善治中的模式，并提出了數(shù)字民主、數(shù)字政治和數(shù)字城市是城市數(shù)字管理的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)闡釋了其概念和含義，重視政府部門(mén)、企業(yè)與居民社區(qū)之間的相互作用，主張利用網(wǎng)絡(luò)行政、網(wǎng)絡(luò)民主和政府部門(mén)電子商務(wù)建立一種綜合應(yīng)用的管理系統(tǒng)。劉彬芳等學(xué)者提出的大數(shù)據(jù)治理理念主要有三個(gè)層面：宏觀層即從多個(gè)角度思考大數(shù)據(jù)管理的活動(dòng)要素以及要素關(guān)系，形成概念體系和系統(tǒng)架構(gòu)；中觀層即從某一角度思考大數(shù)據(jù)管理總體解決方案，形成整體機(jī)制、規(guī)劃和部署；微觀層即從某一要素視角思考應(yīng)對(duì)策略、流程和行為。何哲研究了數(shù)據(jù)管理的宏觀框架，從立法層、數(shù)據(jù)層、活動(dòng)層三個(gè)層面做了較為詳細(xì)的理論設(shè)想，并列出了其支撐條件。吳克昌與閆心瑤則以廣東省數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐為案例，分析數(shù)字政府推動(dòng)政府治理體系優(yōu)化路徑的要素以及如何改善公共服務(wù)供給模式。李重照和黃璜一起研究了英國(guó)政府的數(shù)據(jù)治理政策與治理結(jié)構(gòu)，為我國(guó)相關(guān)建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)和參照。

實(shí)踐層面，國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)城市也展開(kāi)了一系列關(guān)于數(shù)字治理的探索。2019年，上海開(kāi)始啟動(dòng)政府公共服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運(yùn)行“一網(wǎng)通管”，加快系統(tǒng)整合，強(qiáng)化數(shù)據(jù)賦能，夯實(shí)信息安全。上海市的城市網(wǎng)格一體化管理系統(tǒng)內(nèi)集中了百余個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)，在城市、區(qū)縣、街道三級(jí)平臺(tái)上，進(jìn)行了可視化、便捷化、標(biāo)準(zhǔn)化的地圖數(shù)據(jù)共享與互動(dòng)，一個(gè)終端上就完成了城市管理要素、對(duì)象、流程、成果等各種信息的全息全景展示；廈門(mén)市推行了包括“i廈門(mén)”在內(nèi)的一系列服務(wù)平臺(tái)，APP整合了53個(gè)部門(mén)的運(yùn)營(yíng)資源，除了行政服務(wù)外，還為市民、企業(yè)提供教育、就醫(yī)、公共交通、住宅等多種便民業(yè)務(wù)，實(shí)實(shí)在在破解了群眾難題；杭州不僅“最多跑一次”的行政變革效果顯著，更開(kāi)創(chuàng)了城市大腦，利用大數(shù)據(jù)分析和計(jì)算處理城市病，內(nèi)容涵蓋11個(gè)系統(tǒng)的42個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景；無(wú)錫率先推動(dòng)了汽車互聯(lián)技術(shù)V21①的應(yīng)用場(chǎng)景成功落地，使用智能信號(hào)燈和智能誘導(dǎo)屏，打造出基于“人—車—路—云”系統(tǒng)的城市智慧交通體系，大幅減少車輛擁堵，提高了市民出行體驗(yàn)。

三、城市數(shù)字治理目前面臨的困境

對(duì)現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料進(jìn)行梳理后可以得出，目前數(shù)字治理存在著范圍認(rèn)知不清、數(shù)字治理能力不足、數(shù)據(jù)共享不充分、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力不夠、數(shù)字鴻溝五大困境。

（一）范圍認(rèn)知不清

數(shù)字治理有別于一般意義上的數(shù)字治理，數(shù)字治理在國(guó)內(nèi)的文獻(xiàn)中常與電子政務(wù)、數(shù)字政府等概念混淆。在政府官方網(wǎng)站設(shè)置問(wèn)詢答疑專欄或開(kāi)發(fā)使用政務(wù)APP，在APP公眾號(hào)或小程序平臺(tái)上發(fā)布政策信息，實(shí)現(xiàn)預(yù)約甚至直接線上辦理相關(guān)事宜等均屬于后者的范疇。這種一般意義上的數(shù)字治理，它們并未真正進(jìn)入理論指導(dǎo)層級(jí)，更多是一種以政府為主導(dǎo)的，政府掌握數(shù)據(jù)、輸出數(shù)據(jù)，而企業(yè)和公民個(gè)人通常只能被動(dòng)接收。

新時(shí)期的數(shù)字治理，是以網(wǎng)絡(luò)生態(tài)理論、多元治理理論、整體性治理理論為理論基石而發(fā)展出來(lái)的一個(gè)新模式，應(yīng)當(dāng)是承載了政府與社會(huì)、企業(yè)與社會(huì)、政府與企業(yè)，以及三者自身內(nèi)部互動(dòng)的治理模式。數(shù)字治理不僅限于利用數(shù)字技術(shù)的工具論，而是一種多元主體參與的綜合治理模式，要解決的問(wèn)題也不是單一領(lǐng)域，是包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多領(lǐng)域的。它強(qiáng)調(diào)在公共領(lǐng)域事務(wù)處理中治理主體力求基于平等協(xié)商達(dá)成共識(shí)，治理主體的自主性和自愿性，強(qiáng)調(diào)治理主體間的多邊關(guān)系。

（二）數(shù)據(jù)治理能力不足

數(shù)據(jù)治理涵蓋兩個(gè)層面的意義，即“對(duì)數(shù)據(jù)本身進(jìn)行治理”和“利用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”。因特網(wǎng)起步于美國(guó)，各國(guó)雖有基礎(chǔ)使用權(quán)利，但卻缺乏管理控制權(quán)，而我們又尚未創(chuàng)立獨(dú)立可控的硬軟件操作系統(tǒng)技術(shù)，所以很難維護(hù)“數(shù)據(jù)主權(quán)”，這就加大了維護(hù)我國(guó)核心權(quán)益的難度，也使得中國(guó)失去了建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。將大數(shù)據(jù)作為重要生產(chǎn)要素的今天，我國(guó)從原始數(shù)據(jù)條到數(shù)據(jù)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化率低下，相關(guān)數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不明確，數(shù)據(jù)挖掘、管理、分析和開(kāi)發(fā)的能力不足。此外，在頂層設(shè)計(jì)上，政府用以規(guī)范、界定地方數(shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)資產(chǎn)的有關(guān)立法不足，負(fù)責(zé)草擬地方大數(shù)據(jù)管理有關(guān)政策、規(guī)章的機(jī)構(gòu)，信息化產(chǎn)業(yè)技術(shù)缺位或政府機(jī)關(guān)內(nèi)部職能不清。上述幾種情況都表明了當(dāng)前我國(guó)在數(shù)據(jù)治理能力上的缺陷。

（三）數(shù)據(jù)共享不充分

政府?dāng)?shù)據(jù)不夠透明。政府仍是當(dāng)下社會(huì)治理的主體，掌握了海量的高質(zhì)社會(huì)數(shù)據(jù)，包括人、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療教育、工廠運(yùn)行數(shù)據(jù)等。政府?dāng)?shù)據(jù)本身具有的基礎(chǔ)性和公益性，決定了它必須向公眾開(kāi)放才能真正發(fā)揮其作用。政府理應(yīng)在社會(huì)的數(shù)據(jù)治理中起到帶頭和模范作用，否則就無(wú)法激勵(lì)企業(yè)數(shù)據(jù)的公開(kāi)和共享。企業(yè)數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)市場(chǎng)中占重要地位，有利于促進(jìn)市場(chǎng)有序化、法制化、流通化，引領(lǐng)社會(huì)數(shù)據(jù)要素高效配置，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力。

數(shù)據(jù)治理制度的不完善導(dǎo)致政府內(nèi)部門(mén)間的數(shù)據(jù)共享存在斷點(diǎn)、“政府—企業(yè)，政府—社會(huì)”之間的數(shù)據(jù)聯(lián)通存在障礙。組織邊界的限制和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的阻礙使數(shù)據(jù)孤島大量存在，數(shù)據(jù)紅利難以釋放，阻礙了社會(huì)治理創(chuàng)新的步伐。

（四）協(xié)調(diào)整合能力不夠

多元治理系統(tǒng)中，政府部門(mén)的確需要對(duì)其他參與主體實(shí)施適度干預(yù)，然而，幾乎每個(gè)政府相關(guān)的部門(mén)至今都還沒(méi)有尋找到在協(xié)同管理中適當(dāng)監(jiān)管的度在哪里。當(dāng)前城市行政運(yùn)行體系下，政府內(nèi)部之間對(duì)各區(qū)域數(shù)據(jù)的所有權(quán)問(wèn)題界定還不夠清晰，面臨具體的管理與應(yīng)用場(chǎng)景時(shí)，各數(shù)據(jù)管理組織之間無(wú)法打破橫向和縱向的壁壘，組織權(quán)限與部門(mén)職能之間沒(méi)有建立對(duì)等的實(shí)質(zhì)局面，還存在著跨部門(mén)合作意識(shí)不強(qiáng)，宏觀管理機(jī)制建立落后，工作機(jī)制規(guī)范性、制度化不夠，管理工作細(xì)致化程度不足的問(wèn)題。實(shí)踐過(guò)程中，常規(guī)會(huì)推出地方試點(diǎn)，但數(shù)據(jù)治理不同于其他領(lǐng)域，流通非常之快，包括現(xiàn)今地方的人員流動(dòng)也非常頻繁，地方先行，地方層面與國(guó)家層面可能有上下層級(jí)不一致的情況發(fā)生，并不能真正表現(xiàn)出數(shù)字治理的實(shí)際優(yōu)勢(shì)，且對(duì)數(shù)據(jù)的挖掘，獲取共享權(quán)限，保存分析實(shí)踐成本較大。

協(xié)同治理需要各主體深度協(xié)同合作，數(shù)字虛擬社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)不同步又加大了監(jiān)管的難度，數(shù)字不斷在變化中，治理牽涉到各方，對(duì)它們的治理需要打好制度、工具、行為模式的組合拳。

（五）數(shù)字鴻溝仍然存在

據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.32億，其中農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模達(dá)2.84億，網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)村的普及率為57.6%。我國(guó)60歲及以上老年網(wǎng)民規(guī)模達(dá)1.19億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)43.2%，其中可以使用健康碼、查閱信息的比例在50%左右。

在城市數(shù)字化變革中，移動(dòng)支付、手機(jī)掃碼、地圖查找、網(wǎng)絡(luò)打車等數(shù)字服務(wù)已日漸進(jìn)入尋常生活，企業(yè)和市民在這個(gè)過(guò)程中不斷實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)字化的認(rèn)知升級(jí)，逐漸習(xí)得數(shù)字化技能，久而久之沉淀為數(shù)字素養(yǎng)。但是，目前尚有很多城鄉(xiāng)居民由于應(yīng)用技術(shù)、受教育程度、設(shè)備、人口老齡化等原因，數(shù)字素養(yǎng)不足，不能更好地參與進(jìn)互聯(lián)生活?，F(xiàn)代人同時(shí)存在于城市空間與網(wǎng)格空間中，并在數(shù)據(jù)流動(dòng)與需求變遷中穿梭于兩個(gè)空間的重心與邊界。不僅不同地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率有差異，即使都有互聯(lián)網(wǎng)的區(qū)域，其寬帶接入速率也不盡相同，上網(wǎng)速度直接影響公民參與城市數(shù)字治理的主動(dòng)性和可操作性，進(jìn)而對(duì)市民在線參政議政，城市發(fā)展在線議程的設(shè)計(jì)能力造成阻礙。

數(shù)字治理欲善治，必須跨越數(shù)字鴻溝，進(jìn)一步將網(wǎng)絡(luò)建設(shè)落實(shí)到偏遠(yuǎn)困難地區(qū)，保障“信息弱勢(shì)群體”切實(shí)享受到發(fā)展成果。

四、數(shù)字治理系統(tǒng)構(gòu)建過(guò)程

（一）構(gòu)建原則

1.安全性。數(shù)字技術(shù)幫助我們監(jiān)測(cè)評(píng)估生產(chǎn)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)物理世界的實(shí)時(shí)描述甚至預(yù)判，但也給物理世界帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)。在我們的生產(chǎn)生活高度依賴數(shù)字技術(shù)的今天，數(shù)字治理體系的建設(shè)中，安全毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該是最為重要的。一個(gè)不安全的數(shù)據(jù)體系何談治理，所取得的數(shù)據(jù)信息必然會(huì)失真、失效，不僅不能取得預(yù)期治理的效果，而且在不安全的信息環(huán)境下，不論是公眾、政府還是企業(yè)都不會(huì)愿意上傳自己的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致體系無(wú)法正常構(gòu)建。

這里的安全可以分為三個(gè)層次：一是數(shù)據(jù)自身的安全，二是數(shù)據(jù)在流通過(guò)程中的安全，三是對(duì)數(shù)字權(quán)利的安全。所謂的數(shù)據(jù)自身安全，指的是在任何情況下都可以對(duì)其進(jìn)行無(wú)損的保存和訪問(wèn)，同時(shí)不會(huì)受到第三方的攻擊和盜用。所謂數(shù)據(jù)流通的安全性是指保證數(shù)據(jù)在各個(gè)主體之間的交互和利用環(huán)節(jié)，都能完成信息的可靠、無(wú)損的傳送，避免被第三者所破壞和濫用。數(shù)字權(quán)利的安全性，就是在使用和儲(chǔ)存的時(shí)候，不會(huì)對(duì)個(gè)人和組織的權(quán)利造成任何的傷害，更不會(huì)危及整個(gè)社會(huì)的正常運(yùn)行秩序。

解決數(shù)字治理過(guò)程的安全問(wèn)題，是一項(xiàng)獨(dú)立完整的工作，安全保障需要多個(gè)維度的互相配合。安全管理上，要建立基于數(shù)據(jù)分析的預(yù)警系統(tǒng)和安全事件庫(kù)，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，打造安全協(xié)同機(jī)制屏障；人員管理上，加強(qiáng)安全教育，建議對(duì)重點(diǎn)信息領(lǐng)域人員的監(jiān)控、管控，防范人為疏漏或故意泄密。

2.標(biāo)準(zhǔn)一致性。數(shù)字治理標(biāo)準(zhǔn)是數(shù)字技術(shù)演進(jìn)的關(guān)鍵突破口，標(biāo)準(zhǔn)化包含技術(shù)類標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用類標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)類標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)共同遵守的技術(shù)依據(jù)，應(yīng)用類標(biāo)準(zhǔn)有利于各產(chǎn)品設(shè)備的相互聯(lián)通，行業(yè)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)則是維護(hù)底線和促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)繩。關(guān)于一致性，并不僅僅指把所有數(shù)據(jù)都集中在某個(gè)區(qū)域，輸出或者保存，而是指在邏輯和標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一。現(xiàn)在的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)公司為了在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中贏得一席之地，基本都研制了自己的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)和格式。想做到數(shù)據(jù)統(tǒng)一可用就要逐步完成對(duì)各種數(shù)據(jù)規(guī)范的整合或有效的轉(zhuǎn)換，而轉(zhuǎn)換過(guò)程將會(huì)消耗巨大的人力算力，且仍會(huì)有一部分?jǐn)?shù)據(jù)不能實(shí)現(xiàn)兼容轉(zhuǎn)化。為了保證數(shù)據(jù)的安全與效率，必然要在全國(guó)地域建立分布式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)存儲(chǔ)。不過(guò)從邏輯系統(tǒng)上來(lái)看，所有數(shù)據(jù)信息都應(yīng)該是邏輯統(tǒng)一的，才能夠在國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)最便捷的全數(shù)區(qū)域內(nèi)的便捷訪問(wèn)，否則極易引發(fā)數(shù)據(jù)斷點(diǎn)，人為設(shè)置數(shù)字壁壘。要避免這一點(diǎn)，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)指導(dǎo)數(shù)字化的一致性執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、存儲(chǔ)格式和交換條件。

3.流通性。數(shù)字治理是一種綜合治理辦法，它所涉及的問(wèn)題包括環(huán)境治理、交通運(yùn)輸治理、公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理等等，這些事情通常會(huì)跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)，橫向協(xié)同性與治理效率息息相關(guān)，數(shù)據(jù)信息的自由流通是協(xié)同的必要條件。數(shù)據(jù)流通是為數(shù)據(jù)帶來(lái)價(jià)值的重要基礎(chǔ)，利用數(shù)據(jù)間的高速互傳，就可以綜合許多現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)。流通的前提是要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享，這涉及三個(gè)層次，分別表現(xiàn)為政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)內(nèi)的開(kāi)放共享、政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)社會(huì)的開(kāi)放共享以及企業(yè)社會(huì)數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享。

構(gòu)建開(kāi)放共享的數(shù)字治理體系，要建立各個(gè)層級(jí)的數(shù)據(jù)共享政策，以推動(dòng)數(shù)據(jù)流通與交換。流通模式的基本目標(biāo)即是在原來(lái)分散的社會(huì)各部門(mén)間，形成水平方向上的聯(lián)絡(luò)。在當(dāng)前體制下，這種水平的流通還是不足的。我國(guó)的數(shù)據(jù)流通常以某一組織內(nèi)部的縱向流通緊密構(gòu)成，各機(jī)構(gòu)之間往往信息閉塞，流通、變換受阻。數(shù)據(jù)治理的主要流通對(duì)象有政府部門(mén)、企業(yè)和個(gè)人數(shù)據(jù)三方，比較容易實(shí)現(xiàn)的是政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)流動(dòng)。政府系統(tǒng)由于其本身的強(qiáng)制性，可在系統(tǒng)內(nèi)部的數(shù)據(jù)統(tǒng)一后實(shí)現(xiàn)水平級(jí)流動(dòng)。此外，還有企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)流動(dòng)。超越企業(yè)部門(mén)界限的數(shù)據(jù)流動(dòng)，必須遵循市場(chǎng)化原則。最難的部分在于政府和企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)互流，這需要制度和信任的雙重保證。

（二）構(gòu)建要素

構(gòu)建要素分為三個(gè)層面，技術(shù)支撐、組織設(shè)計(jì)和法律保障，分別是自下而上的金字塔關(guān)系。技術(shù)支撐作為數(shù)字治理的地基，必須堅(jiān)實(shí)而牢固，中國(guó)過(guò)去的快速發(fā)展離不開(kāi)基建，新的時(shí)代我們也要抓住發(fā)展機(jī)遇，做好數(shù)字基建，從而獲得未來(lái)幾十年走在全球前列并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的支撐力量。組織設(shè)計(jì)上，需要籌建數(shù)據(jù)管理中心，現(xiàn)有的任職調(diào)配中注意相關(guān)職務(wù)的職責(zé)和權(quán)力對(duì)等性，提高實(shí)際可操作性與執(zhí)行力，再則建立配套的監(jiān)管和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，及時(shí)追蹤更新數(shù)據(jù)。法律保障方面，亟待出臺(tái)一部關(guān)于數(shù)據(jù)的根本管理法，明確各方權(quán)責(zé)屬性，保證數(shù)據(jù)共享和交換，界定好相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，法律編制的過(guò)程也要聽(tīng)取多方意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)政策過(guò)程的透明公開(kāi)化，其作為數(shù)字治理的頂層設(shè)計(jì)，必須做到道德理性和效用性的平衡，既要?jiǎng)澓眠吔缇€，又要做到激勵(lì)，促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。

1.技術(shù)支撐。數(shù)字治理的技術(shù)支撐目前主要有人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等，其中人工智能涵蓋了數(shù)據(jù)、算法、算力三大要素。人工智能也可以像人類那樣具有進(jìn)行學(xué)習(xí)、邏輯推理、認(rèn)知以及解決問(wèn)題的能力。例如阿爾法狗在被灌入海量的棋譜后，成為人類所不能戰(zhàn)勝的世界最頂尖圍棋大師。那么舉一反三，讓人工智能去學(xué)習(xí)其他學(xué)科也會(huì)易如反掌，繼而造福人類。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)能夠完成對(duì)城市部件、資源、設(shè)備的在線和互聯(lián)，就如城市感知系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施智能升級(jí)，實(shí)時(shí)監(jiān)控，通過(guò)數(shù)據(jù)收集和分析監(jiān)測(cè)對(duì)象的動(dòng)態(tài)變化，判斷城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)狀況，從而優(yōu)化城市交通運(yùn)營(yíng)成本和秩序，并可以運(yùn)用遠(yuǎn)程調(diào)動(dòng)增強(qiáng)城市大型突發(fā)情況的應(yīng)對(duì)能力，延伸城市治理范圍。區(qū)塊鏈運(yùn)用加密算法、分布式數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和共識(shí)化機(jī)制，在多個(gè)節(jié)點(diǎn)之間傳輸，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程保留痕跡、不可改動(dòng)、可溯源、有時(shí)間序列的透明化“多人共享賬本”，對(duì)數(shù)字資產(chǎn)進(jìn)行了新定義，簡(jiǎn)化城市政務(wù)審批流程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用監(jiān)督，嚴(yán)防信用造假。

技術(shù)支撐是數(shù)字治理的底層要素，就如同基建工程一般，這便是數(shù)字基建。常言道“欲致富，先修路”，這里的路指的是信息化高速公路。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施就是為數(shù)據(jù)多跑而“修路”。傳統(tǒng)的鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、橋梁、電力等基礎(chǔ)設(shè)施需要疊加上數(shù)字技術(shù)改造一遍，實(shí)現(xiàn)智能化轉(zhuǎn)型運(yùn)營(yíng)，最大化傳統(tǒng)基建的價(jià)值。除了龐大的改造工程之外，利用高新技術(shù)搭建與人們生活息息相關(guān)的新數(shù)字平臺(tái)也非常重要，包括線上交易、出行、生活服務(wù)、物流、娛樂(lè)等領(lǐng)域。

2.組織設(shè)計(jì)。承擔(dān)政府信息化建設(shè)的機(jī)構(gòu)多是政府組成部門(mén)或隸屬政府辦公廳、發(fā)改委等機(jī)構(gòu)，而未承擔(dān)政府信息化建設(shè)職責(zé)的機(jī)構(gòu)多為政府直屬機(jī)構(gòu)或隸屬工信廳、經(jīng)信委機(jī)構(gòu)。個(gè)別省市采取了一人身兼多職的迂回戰(zhàn)術(shù)，比如原杭州數(shù)據(jù)管理局局長(zhǎng)兼杭州市人民政府副秘書(shū)長(zhǎng)，用這樣的辦法來(lái)提高執(zhí)行力，使得大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)被賦予更大的工作策動(dòng)空間和資源調(diào)動(dòng)能力。因此，建立一個(gè)專門(mén)管理數(shù)據(jù)的法定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)掌管全國(guó)范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)，包括政府機(jī)關(guān)、商業(yè)部門(mén)、社會(huì)和個(gè)人的非機(jī)密數(shù)據(jù)。在地方，設(shè)立掌管數(shù)據(jù)的分支機(jī)構(gòu)，按行政區(qū)域分布設(shè)立管理，地方數(shù)據(jù)上傳至總數(shù)據(jù)庫(kù)，總部要有權(quán)直接管理全國(guó)各區(qū)域的大數(shù)據(jù)分支機(jī)構(gòu)和交易中心。

此外，我國(guó)當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管模式在數(shù)字平臺(tái)企業(yè)發(fā)展規(guī)模迅速壯大的背景下已暴露出多種弊病，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化監(jiān)管體系，形成事前事中事后的全周期監(jiān)管。拓展監(jiān)管手段，在設(shè)立許可證、行政處罰、專項(xiàng)整治、移交司法等監(jiān)管手段基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用信用、試點(diǎn)、第三方評(píng)估多種新興手段組合加強(qiáng)治理效果。責(zé)任制度方面，要明晰相關(guān)數(shù)據(jù)的擁有者、使用者和運(yùn)維者各自的權(quán)責(zé)，做到有情況必有人擔(dān)責(zé)。建立全程監(jiān)測(cè)系統(tǒng)也不可或缺，政策的實(shí)施成果需要反饋，評(píng)估和監(jiān)測(cè)是取得實(shí)際成效的重要環(huán)節(jié)，政府要對(duì)政策實(shí)施和公共權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)流程和環(huán)節(jié)保持監(jiān)測(cè)。

3.法律保障。政策法規(guī)體系為數(shù)字治理提供指引，劃定了邊界和紅線。搭載新科技的全新模式的出現(xiàn)使得過(guò)去的法律法規(guī)已經(jīng)不再符合市場(chǎng)的需要，阻礙了社會(huì)創(chuàng)新力的發(fā)展。亟須草擬并修正一部《數(shù)據(jù)法》，保證法律層面做到與時(shí)俱進(jìn)，明確數(shù)據(jù)的資產(chǎn)地位及國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)的所有權(quán)。此外，要推動(dòng)政府信息和社會(huì)數(shù)據(jù)的公開(kāi)，研究形成明確的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，以法規(guī)形式確保數(shù)據(jù)共享交互接口、共享交互平臺(tái)，并與多個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)接。有關(guān)法律規(guī)章的制定應(yīng)把握安全性和標(biāo)準(zhǔn)一致性的準(zhǔn)則，建立信息資源分類指標(biāo)體系及標(biāo)準(zhǔn)范圍，并籌劃好數(shù)據(jù)信息收集、接入和業(yè)務(wù)使用等流程的數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

法律法規(guī)的編制過(guò)程要保證開(kāi)放，爭(zhēng)取吸納更多的人參與，與社會(huì)保持溝通才能制定出既有前沿性、創(chuàng)新性又有包容性、可操作性的有效政策條例。具體可以通過(guò)意見(jiàn)征集、留言、信訪等制度化渠道來(lái)讓企業(yè)和公眾參與政策過(guò)程，發(fā)揮大眾之智。頂層制度設(shè)計(jì)須做到守道德底線，促優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)模式、新興業(yè)態(tài)，可制定相關(guān)政策去激勵(lì)。各地區(qū)要結(jié)合自身區(qū)域優(yōu)勢(shì)，因地制宜，發(fā)展適合自己區(qū)位優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)的數(shù)字產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出獨(dú)具一格的核心競(jìng)爭(zhēng)力，努力構(gòu)建符合地方發(fā)展?fàn)顩r的數(shù)字治理體系。

五、結(jié)束語(yǔ)

數(shù)字治理內(nèi)在的復(fù)雜度很大，又鑒于信息時(shí)代日新月異，要保持?jǐn)?shù)字系統(tǒng)能力實(shí)時(shí)更新才能正常提供城市政務(wù)生活服務(wù)，各方資源只有合理運(yùn)用、循環(huán)使用才能提升總體效能。數(shù)字治理體系的建設(shè)和完善是一個(gè)需要長(zhǎng)期推進(jìn)的工作，不會(huì)一蹴而就。再次，數(shù)據(jù)是為人服務(wù)的，數(shù)字治理應(yīng)當(dāng)貫徹以人為本的根本價(jià)值導(dǎo)向，應(yīng)始終把公眾的體驗(yàn)感視為其工作績(jī)效評(píng)估的基本準(zhǔn)則，不能讓技術(shù)到最后反而制造麻煩或是發(fā)展有違倫理。推動(dòng)數(shù)字治理不是僅依靠某一維度，還要思想、法制、倫理等多種層面的協(xié)調(diào)保障和合理約束。數(shù)字提供服務(wù)，幫助各主體分析決策，完成與城市系統(tǒng)的互融，是手段、是工具，但數(shù)字化本身絕不是目的，高效的社會(huì)治理、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化才是我們的終極追求。

參考文獻(xiàn)：

[1]" "祁志偉.數(shù)字政府建設(shè)的價(jià)值意蘊(yùn)、治理機(jī)制與發(fā)展理路[J].理論月刊，2021（10）：68-77.

[2]" "趙豫生，林少敏，鄭少翀.大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)職能及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究[J].中國(guó)行政管理，2020（7）：70-77.

[3]" "李春生.數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)城市治理變革的多重邏輯[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021，23（6）：14-20.

[4]" "鄭磊.數(shù)字治理的效度、溫度和尺度[J].治理研究，2021，37（2）.

[5]" "馮奎，唐鵬，郭巍.數(shù)字治理：中國(guó)城市視角[M].北京：電子工業(yè)出版社，2021.

[6]" "任鵬.上海探索超大城市精細(xì)化管理新途徑[N].光明日?qǐng)?bào)，2020-04-16（11）.

[7]" "徐曉林，周立新.數(shù)字治理在城市政府善治中的體系構(gòu)建[J].管理世界，2004（11）：140-141.

[8]" "劉彬芳，魏瑋，安小米.大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)治理的政策分析[J].情報(bào)雜志，2019（1）：142-147.

[9]" "何哲.國(guó)家數(shù)字治理的宏觀架構(gòu)[J].電子政務(wù)，2019（1）：32-38.

[10]" "吳克昌，閆心瑤.數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)與公共服務(wù)供給模式變革：基于廣東省的實(shí)踐[J].電子政務(wù)，2020（1）：76-83.

[11]" "李重照，黃璜.英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的政策與治理結(jié)構(gòu)[J].電子政務(wù)，2019（1）：20-31.

[12]" "第49次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.32億[EB/OL].http：//m.jiemian.com/article/7144349.html.

Research on the Construction of Urban Digital Governance System

Chen Mingzi

（School of Management， Shanghai University of Engineering Science， Shanghai 201600， China）

Abstract： In recent years， more and more countries have begun to try to shift from management to governance. At the same time， the digital transformation of society has become more and more rapid. Information technology has provided new tools for governance， digit and governance are gradually converging， academic comparison also has researched about this. However， at present， China’s digital governance has difficulties such as unclear scope， insufficient digital governance capabilities， insufficient data sharing， inadequate coordination and integration capabilities and digital divides. It is very urgent to remove these obstacles and build a complete digital governance system. The construction of the digital governance system must firmly grasp the three principles of security， consistent standards， and circulation， and complete the practice from the three levels of technical support， organizational structure， and legal protection， so as to complete the national informational strategic goal of Digital China and advance the modernization of China’s system and capacity for governance.

Key words： urban digital governance; digital governance system; diversified governance; electronic government; big data

[責(zé)任編輯" "文" "欣]