醫(yī)療糾紛中的行政調(diào)解制度現(xiàn)狀

[摘要]我國正處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會利益沖突加劇這種現(xiàn)象反映到醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域就演變?yōu)獒t(yī)患之間的矛盾和沖突，醫(yī)療糾紛已經(jīng)成為影響社會和諧的一大重要因素，嚴(yán)重影響到和諧社會的建設(shè)。我國在2002年公布的《醫(yī)療衛(wèi)生事故處理?xiàng)l例》中規(guī)定了三種解決糾紛的途徑包括雙方當(dāng)事人和解、調(diào)解和訴訟，但是在實(shí)際應(yīng)用中行政調(diào)解制度運(yùn)用較少，沒有達(dá)到設(shè)計(jì)者最初的目的。因此，本文通過分析山東省行政調(diào)解制度的運(yùn)用現(xiàn)狀來找出不足，不斷完善行政調(diào)解制度。

[關(guān)鍵詞]醫(yī)療糾紛：訴訟：調(diào)解

矛盾和糾紛時(shí)刻存在于人類社會的發(fā)展之中，醫(yī)患關(guān)系和諧成為能否構(gòu)建好諧社會的關(guān)鍵因素。隨著醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展，人們對于醫(yī)療的期望值也在提高，患者希望在醫(yī)院能夠得到優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)，但是在多種客觀因素的共同作用下有時(shí)候并不能得到自己想要的結(jié)果，于是就會把責(zé)任歸咎于醫(yī)院或者醫(yī)生的身上。正是因?yàn)檫@種原因?qū)е箩t(yī)患關(guān)系越來越緊張，從而導(dǎo)致患者和醫(yī)生之間失去了對于對方的信任，醫(yī)患之間的矛盾越來越尖銳甚至到了水火不容的地步。因此，妥善解決醫(yī)療糾紛，緩和醫(yī)患之間的緊張關(guān)系重建，醫(yī)患雙方之間的相互信任，成為了一個(gè)刻不容緩的問題.[1]

一、行政調(diào)解的概念、性質(zhì)、特點(diǎn)

（一）行政調(diào)解的概念

所謂行政調(diào)解就是國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定對屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)管轄范圍內(nèi)的平等主體之間的民事糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當(dāng)事人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而合理地、徹底地解決糾紛。行政調(diào)解是在雙方協(xié)商一致、自愿調(diào)解的基礎(chǔ)上所達(dá)成的協(xié)議，因此對雙方都具有約束力，將行政調(diào)解這一方法運(yùn)用到醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，完善醫(yī)療糾紛解決機(jī)制、拓展醫(yī)療糾紛解決途徑有助于緩和醫(yī)患矛盾，促進(jìn)和諧社會的建設(shè)。[2]

（二）行政調(diào)解的性質(zhì)

行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力解決糾紛的一種方法。行為主體是具有行政權(quán)力的管理機(jī)關(guān)，方法是非強(qiáng)制性的，行為目的是為了解決糾紛，行政調(diào)解是一種公法行為。行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)其行政管理的目標(biāo)可以使用行政調(diào)解這一非強(qiáng)制性的方式，同時(shí)行政調(diào)解又是一種事實(shí)行為，能否達(dá)成協(xié)議要取決于雙方當(dāng)事人的意愿。行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)解中起的作用是為雙方當(dāng)事人提供建議在當(dāng)事人之間溝通，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解過程中并沒用行政權(quán)力強(qiáng)制雙方達(dá)成協(xié)議。因此行政調(diào)解是以雙方當(dāng)事人自愿為基礎(chǔ)，體現(xiàn)意思自治原則，行政機(jī)關(guān)的意志不能代替當(dāng)事人雙方的意志行政調(diào)解不具有強(qiáng)制性，行政調(diào)解的受案范圍以行政機(jī)關(guān)職能管轄范圍為準(zhǔn)，超出受案范圍的不予受理。

（三）行政調(diào)解的特征

1.主體是行政機(jī)關(guān)

行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)主持的一種調(diào)解方式，不同于人民調(diào)解和法院調(diào)解，它是由行政機(jī)關(guān)所主持的一種解決矛盾化解糾紛的方式，是行政主體行使行政職權(quán)的一種方式。行政調(diào)解中的主體既不是法院調(diào)解中的法院，也不是人民調(diào)解中的基層群眾自治管理組織，而是依法行使國家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和部分經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)的組織，在目前的法律法規(guī)中都將行政調(diào)解的主體定義為行政管理機(jī)關(guān)。

2.行政調(diào)解的非強(qiáng)制性和自愿性

行政調(diào)解體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)作為中立的第三方對平等的民事主體之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解處理的，和法院調(diào)解一樣行政機(jī)關(guān)不偏不倚，居中調(diào)解公正合理的處理糾紛，在雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成一致的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議。

3.行政調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制性

行政調(diào)解是一種訴訟外的調(diào)解，它不是仲裁或者訴訟的前置程序當(dāng)事人如果不服行政調(diào)解的結(jié)果可以直接向法院起訴或者向仲裁機(jī)關(guān)申請仲裁，而主要是靠雙方的誠信和社會道德的力量促使當(dāng)事人履行協(xié)議所確定的義務(wù)，這與司法調(diào)解一經(jīng)達(dá)成協(xié)議就具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力有明顯的不同。

二、 醫(yī)療糾紛中行政調(diào)解的合理性

行政機(jī)關(guān)運(yùn)用其行政權(quán)力管理社會的過程中，許多民事糾紛的解決與司法解決機(jī)制密切相關(guān)不是行政機(jī)關(guān)獨(dú)立作用的結(jié)果，行政機(jī)關(guān)本身的管理職能中就有處理糾紛的目的。行政權(quán)介入醫(yī)療糾紛就是一個(gè)典型例子，行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛的方式包括行政調(diào)解、行政裁決、行政決定，經(jīng)過長時(shí)間的發(fā)展用行政調(diào)解解決醫(yī)療糾紛變得越來越重要，也正因?yàn)槿绱瞬庞兴嬖诘暮侠硇浴?/p>

（一）醫(yī)療糾紛中的行政調(diào)解制度的必要性

隨著社會的發(fā)展，有限的醫(yī)療醫(yī)療資源與不斷增長的醫(yī)療需求之間的矛盾越來越尖銳，隨之而來的是不斷增長的醫(yī)療糾紛。目前的糾紛解決機(jī)制，比如訴訟和調(diào)解不堪重負(fù)不能在短時(shí)間內(nèi)快速徹底的解決糾紛，從社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)角度來看不利于社會和諧穩(wěn)定和民生的發(fā)展。因此，大力完善各類醫(yī)療糾紛解決機(jī)制成為了當(dāng)務(wù)之急，和其他糾紛解決方式相比，醫(yī)療糾紛具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢，具有法律依據(jù)，在現(xiàn)實(shí)的需求中必定能更好更快的解決醫(yī)療糾紛。

（二）行政權(quán)介入醫(yī)療糾紛的優(yōu)勢

行政調(diào)解過程中，行政機(jī)關(guān)的作用是對雙方進(jìn)行責(zé)任劃分以及給出相應(yīng)的建議，同時(shí)由于醫(yī)療糾紛與其他糾紛相比有其特殊性，衛(wèi)生行政部門作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理者更加熟悉醫(yī)療糾紛的產(chǎn)生原因以及如何進(jìn)行責(zé)任的劃分、同時(shí)在解決糾紛的過程中對于失職的醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人員起到一個(gè)很好的監(jiān)督和處理責(zé)任人的作用，這是其他解決機(jī)制所不具有的優(yōu)勢。

（三）行政權(quán)介入到醫(yī)療糾紛的現(xiàn)實(shí)意義

法律是立法機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定程序所制定的法律法規(guī)不能隨意更改，因此法律具有穩(wěn)定性。但是也正是因?yàn)檫@種穩(wěn)定性使得法律具有滯后性，不能緊隨社會的發(fā)展而變化，許多社會新問題的出現(xiàn)并沒有配套的法律條文，因此法律的作用是有限的，但行政調(diào)解制度可以彌補(bǔ)法律的滯后性，而且能夠?yàn)獒t(yī)療的解決提供給便捷而有效的途徑，有利于快速而高效的解決矛盾。

三、醫(yī)療糾紛行政調(diào)解現(xiàn)狀——以山東省為例

每個(gè)人都有可能成為病人或者成為病人的家屬，在求醫(yī)治病的過程中往往會產(chǎn)生糾紛患者，想要優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)希望疾病能夠得到治愈，但是由于各種客觀因素的存在，患者很容易將責(zé)任歸咎于醫(yī)生身上從而導(dǎo)致醫(yī)療糾紛的產(chǎn)生。

山東省是一個(gè)人口大省，在十三五期間持續(xù)加大對于醫(yī)療衛(wèi)生健康事業(yè)的投入，人均衛(wèi)生健康費(fèi)用由323.13上升到650.73元；資金的大量投入保證了醫(yī)療資源的大幅增加，經(jīng)過初步統(tǒng)計(jì)截至2020年底，全省共有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)8.5萬所、床位數(shù)64.70萬張、在崗人員102.88萬人，資源總量位居全國前列。但與此同時(shí)，醫(yī)療糾紛損害賠償案件也位居全國前列，2021年全國醫(yī)療糾紛損害賠償案件中，排名前五位的是遼寧省、山東省、江蘇省、河南省和北京市?；鶎俞t(yī)院是醫(yī)療糾紛發(fā)生的主要醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在基層首診雙向轉(zhuǎn)診上下級聯(lián)動的模式下，基層醫(yī)院的就診量突飛猛進(jìn)，但同時(shí)醫(yī)療水平有限、醫(yī)務(wù)人員操作流程不規(guī)范、法律意識薄弱，因此容易發(fā)生醫(yī)療糾紛案件。在訴訟中大部分是由醫(yī)院承擔(dān)責(zé)任，主要的原因就是沒有盡到對患者的告知義務(wù)或者延誤了對于患者的治療，其次就是病歷問題如書寫不規(guī)范、字跡潦草無法辨認(rèn)因而導(dǎo)致醫(yī)療糾紛的產(chǎn)生。

（一）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解存在的問題

1. 首先是法律法規(guī)的缺失。從客觀現(xiàn)實(shí)的角度來看，在《民法典》頒布以前，許多醫(yī)療糾紛的處理依靠的都是《民法通則》中有關(guān)侵權(quán)責(zé)任的法律法規(guī)。雖然醫(yī)療糾紛屬于民事糾紛的一種，但是在行政調(diào)解制度中到底是依據(jù)行政法規(guī)還是民事法律法規(guī)尚沒有明確的界定，而且在我國的行政法規(guī)中并沒有專門關(guān)于行政調(diào)解的法律條文，在《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》雖然規(guī)定了行政調(diào)解制度，但是法律條文模糊并沒有明確的去規(guī)定該如何去啟動行政調(diào)解制度、對于當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)力該條例中并沒有規(guī)定、對于如何去監(jiān)督衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)也并沒有規(guī)定。在調(diào)解過程中，衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)是處于中立的第三方，但工作人員容易受到外界因素的干擾做出的行為不一定符合法律規(guī)定。在我國的法律體系中有關(guān)調(diào)解的法律法規(guī)達(dá)到34部，但是關(guān)于行政調(diào)解的只有11部，這種現(xiàn)狀對于行政調(diào)解制度來說是一種挑戰(zhàn)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)，如果沒有專門的法律法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)制的話，很容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用使得調(diào)解的公正性受到質(zhì)疑，影響到行政調(diào)解制度在處理糾紛中的應(yīng)用。

其次是主持調(diào)解的衛(wèi)生行政部門定位不清晰，在行政調(diào)解過程中是如何定位的在某種意義上來說并不清晰，難免會讓人懷疑它的公正性，容易遭到質(zhì)疑和指責(zé)，這也就導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)并不愿意主動的介入到行政調(diào)解的過程中。2018年頒布的《醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理?xiàng)l例》中規(guī)定行政調(diào)解的主體是衛(wèi)生行政部門，它兼具行政管理和調(diào)解糾紛的職能，就會導(dǎo)致衛(wèi)生行政部門充當(dāng)既是管理者又是調(diào)解者的角色，這樣的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度缺乏中立性，正是因?yàn)檫@種因素從而導(dǎo)致雙方當(dāng)事人在遇到醫(yī)療糾紛時(shí)往往選擇訴訟這張成本較高的方式來解決糾紛。[3]

2.當(dāng)事人雙方選擇行政調(diào)解制度時(shí)，衛(wèi)生行政部門籠統(tǒng)受理案件在其內(nèi)部并沒有專門的機(jī)關(guān)去受理，面對日益增多的醫(yī)療糾紛案件，這無疑是加重了衛(wèi)生行政部門的負(fù)擔(dān)，處理結(jié)果也不能使雙方滿意，在調(diào)解過程中也沒有明確具體的責(zé)任承擔(dān)者。

3.行政調(diào)解協(xié)議的法律效力

《行政訴訟法》規(guī)定調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽署后即生效，而在醫(yī)療糾紛領(lǐng)域行政調(diào)解協(xié)議的法律效力并沒有十分明確的規(guī)定，當(dāng)事人一方不遵守時(shí)是否追究以及如何追究違約方的責(zé)任并沒有規(guī)定，因此要明確調(diào)解協(xié)議的效力這樣才能更好的解決醫(yī)療糾紛。

（二）行政調(diào)解制度的完善建議

1.強(qiáng)化衛(wèi)生行政部門的中立性

行政調(diào)解制度之所以沒有起到很好的作用，主要就是因?yàn)樵诂F(xiàn)有的行政體制中衛(wèi)生行政部門的中立性很難得到保證，某種程度上來說這是一種資源的浪費(fèi)。所以應(yīng)該加強(qiáng)立法明確衛(wèi)生行政部門在行政調(diào)解中的權(quán)威性和中立性，然后確定其法律地位和法定職責(zé)，用法律的權(quán)威性來增強(qiáng)行政調(diào)解制度的權(quán)威性，增加當(dāng)事人對于行政調(diào)解制度的信心，使調(diào)解的成功率大增這樣做既保證了調(diào)解結(jié)果的權(quán)威性又能發(fā)揮出行政調(diào)解制度的優(yōu)勢。[4]

2.明確調(diào)解協(xié)議的效力

在司法調(diào)解中，調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽名或者蓋章之后即發(fā)生法律效力，對不履行調(diào)解協(xié)議的一方當(dāng)事人可以向法院起訴追究其責(zé)任也可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行該協(xié)議。因此，司法調(diào)解中達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有法律效力，但是效力如何卻沒有明確規(guī)定，應(yīng)該抓緊制定相關(guān)的法律法規(guī)明確其協(xié)議的效力以及不遵守協(xié)議一方的責(zé)任。[1]

3.吸收熟悉專業(yè)人才

建立人才儲備庫吸收既熟悉醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域又熟悉法律知識的人才，出現(xiàn)醫(yī)療糾紛需要運(yùn)用行政調(diào)解制度時(shí)可以發(fā)揮這些專業(yè)人士的優(yōu)勢，讓糾紛的處理結(jié)果更具有信服力。

結(jié)語

醫(yī)療糾紛是我國十分突出的一個(gè)社會矛盾，且隨著社會的發(fā)展也呈現(xiàn)出多樣化復(fù)雜化的趨勢，已經(jīng)影響到我國社會的和諧穩(wěn)定。而行政調(diào)解制度是解決醫(yī)療糾紛十分重要的一種方式，雖然存在一些問題，但是可以通過不斷的改革與完善，使其與我國社會主義的制度相適應(yīng)，維護(hù)醫(yī)患雙方的合法權(quán)益、完全徹底地解決醫(yī)療糾紛，維護(hù)社會的穩(wěn)定與和諧。

參考文獻(xiàn)：

[1]邢學(xué)毅.醫(yī)療糾紛處理現(xiàn)狀分析報(bào)告[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2008.

[2]潘乾.試論我國行政調(diào)解制度的完善[J].行政與法，2008，4.

[3]張虹.論醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解制度[J].醫(yī)學(xué)與社會，2006，1.

[4]柳經(jīng)緯、李茂年.醫(yī)患關(guān)系法論[M].北京：中信出版社，2002.

基金項(xiàng)目：青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：醫(yī)療糾紛中的行政調(diào)解制度現(xiàn)狀-以山東省為例（項(xiàng)目編號：04M2022178）

作者簡介：高國影（1996.05-），男，漢族，山東濟(jì)寧人，在讀碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。