強制執(zhí)行農(nóng)村集體土地使用權的法律問題

[摘 要]農(nóng)村集體土地使用權按用途可以分為農(nóng)用地使用權、宅基地使用權、集體經(jīng)營性建設用地使用權和集體公益性用地使用權。農(nóng)用地使用權又稱為土地承包經(jīng)營權，土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權可依法流轉(zhuǎn)，均可成為執(zhí)行標的，執(zhí)行過程中應遵循保持土地農(nóng)業(yè)用途等法律規(guī)定。法律對宅基地使用權的流轉(zhuǎn)做了一些限制性規(guī)定，在法律允許的范圍內(nèi)，宅基地使用權可以通過適當方式予以執(zhí)行。依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地使用權具有流轉(zhuǎn)性，可以通過變價、強制管理等方式執(zhí)行。集體公益性用地使用權不具備流轉(zhuǎn)性，不能成為強制執(zhí)行的標的。

[關鍵詞]土地承包經(jīng)營權；土地經(jīng)營權；宅基地使用權；集體經(jīng)營性建設用地使用權；集體公益性用地使用權

[中圖分類號] D925.1 [文獻標識碼] A

農(nóng)村集體土地使用權能否作為被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產(chǎn)予以強制執(zhí)行以及如何執(zhí)行，實踐中存在不同認識。農(nóng)村集體土地使用權是一類比較特殊的物權，涉及農(nóng)村集體土地使用權執(zhí)行的案件也是執(zhí)行程序中面臨問題較多的案件?！睹穹ǖ洹贰锻恋毓芾矸ā贰掇r(nóng)村土地承包法》等關于農(nóng)村集體土地使用權的規(guī)定，確立了我國農(nóng)村集體土地使用權流轉(zhuǎn)、管理的基本框架，也為強制執(zhí)行中處置被執(zhí)行人該類財產(chǎn)權利提供了規(guī)則指引?！锻恋毓芾矸ā返?條、第10條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有；農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。農(nóng)村集體土地使用權是指符合法律規(guī)定的用地者按照一定土地用途，以一定方式使用集體土地的權利，在物權種類上屬于用益物權。《土地管理法》第4條規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。具體到農(nóng)村土地來說，該條關于農(nóng)村土地的分類對執(zhí)行程序意義有限。討論農(nóng)村集體土地使用權的執(zhí)行有必要做更詳細的分類。農(nóng)村集體土地使用權按用途可以分為農(nóng)用地使用權、宅基地使用權、集體經(jīng)營性建設用地使用權和集體公益性用地使用權。農(nóng)村集體土地所有者及其代表可依法通過承包、分配、出讓、出租、撥付等方式，向符合法律規(guī)定的用地者提供農(nóng)村集體土地使用權。按土地用途進行分類的各項農(nóng)村集體土地使用權，分別對應不同的取得方式。農(nóng)用地使用權的取得方式為承包，因此又被稱為土地承包經(jīng)營權。2018年，《農(nóng)村土地承包法》作出修改，規(guī)定了承包方可以通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，受讓方據(jù)此取得承包地的土地經(jīng)營權；宅基地使用權的取得方式為分配；集體經(jīng)營性建設用地使用權的取得方式為出讓、出租；集體公益性用地使用權的取得方式為撥付。農(nóng)村集體土地使用權人對土地享有占有、使用的權利，并依土地用途和取得方式的不同，享有不同的收益、處分的權利。被執(zhí)行人農(nóng)村集體土地使用權的執(zhí)行因土地使用權類型不同而需遵循不同的法律規(guī)范。

一、土地承包經(jīng)營權及土地經(jīng)營權的執(zhí)行

根據(jù)《民法典》第330條第2款規(guī)定，依法實行土地承包經(jīng)營制度的農(nóng)村土地，既包括農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地，也包括國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)業(yè)用地主要指耕地、林地、草地，還有其他一些用于農(nóng)業(yè)的土地，如荒山、荒丘、荒溝、荒灘等“四荒地”，以及養(yǎng)殖水面等。土地承包經(jīng)營權是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員或者其他單位、個人依法以家庭承包或者其他方式承包取得的，用于從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的有期限限制的農(nóng)村土地使用權。土地承包經(jīng)營權人在承包期限內(nèi)，對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權利。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第3條規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。即農(nóng)村土地承包經(jīng)營包括家庭承包和以招標、拍賣、公開協(xié)商等其他方式承包兩種方式。家庭承包是集體經(jīng)濟組織成員人人有份的承包，主要是對耕地、林地、草地的承包，具有社會保障的功能。其他方式的承包并非集體經(jīng)濟組織成員人人有份的承包，而是通過招標、拍賣、公開協(xié)商等市場化的方式，對不宜采取家庭承包方式的“四荒地”等農(nóng)村土地有償取得的承包經(jīng)營權。其他方式的承包，承包人不限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，也不涉及社會保障等因素，本集體經(jīng)濟組織成員以外的農(nóng)戶、組織等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，都可以依法取得這些土地的承包經(jīng)營權，用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

為落實承包地“三權分置”改革，2018年，《農(nóng)村土地承包法》作出修改，在土地承包經(jīng)營權的基礎上，又設計了一項由土地流轉(zhuǎn)受讓方享有的權利，從土地承包經(jīng)營權中分離出來。《農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定，承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權，由他人經(jīng)營。這項“由他人經(jīng)營”承包地的權利就是受讓方的土地經(jīng)營權。2020年，《民法典》出臺，對土地承包經(jīng)營權與土地經(jīng)營權分置的改革成果也做了確認?！睹穹ǖ洹返?39條、第340條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權；土地經(jīng)營權人有權在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。

（一）強制轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權的五個問題

土地承包經(jīng)營權能否強制執(zhí)行？主要取決于土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)性和價值實現(xiàn)方式等因素。《民法典》第334條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權人依照法律規(guī)定，有權將土地承包經(jīng)營權互換、轉(zhuǎn)讓。未經(jīng)依法批準，不得將承包地用于非農(nóng)建設。”據(jù)此，我國法律對土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)是持肯定態(tài)度的，土地承包經(jīng)營權可以成為強制執(zhí)行的標的，法院可以依法對被執(zhí)行人的土地承包經(jīng)營權采取執(zhí)行措施，包括控制性措施和處分性措施。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》《民事訴訟法》和執(zhí)行程序司法解釋規(guī)定，在執(zhí)行土地承包經(jīng)營權過程中，應該注意以下幾個問題：

第一，不得改變土地所有權性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，不得改變土地所有權性質(zhì)，也不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途而將其用于非農(nóng)業(yè)建設，承包地應當用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。保持承包地農(nóng)業(yè)用途，非經(jīng)依法批準不得用于非農(nóng)建設，保護農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，是國家農(nóng)用土地管理制度的基本要求。

第二，應當保留維持被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬基本生活所需要的土地承包經(jīng)營權。承包地是農(nóng)民最基本的生活資料和生活保障，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤其如此。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，由于其他經(jīng)營形式的發(fā)展，部分農(nóng)村人口對土地承包經(jīng)營權的依賴相對較輕。土地承包經(jīng)營權如果屬于維持被執(zhí)行人基本生活所需，應屬于執(zhí)行豁免的范圍，法院不應對被執(zhí)行人生活必需部分的土地承包經(jīng)營權強制執(zhí)行。如果被執(zhí)行人有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，土地承包經(jīng)營權并非維持被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需，法院可以對被執(zhí)行人土地承包經(jīng)營權采取執(zhí)行措施。

第三，土地承包經(jīng)營權的受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)。這一要求與保持土地農(nóng)業(yè)用途一脈相承。如果受讓方?jīng)]有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)，就會對保持土地農(nóng)業(yè)用途造成消極影響，有悖于土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度的初衷。

第四，執(zhí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營權時，應遵守《農(nóng)村土地承包法》關于受讓主體的規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》第34條對轉(zhuǎn)讓家庭承包的土地承包經(jīng)營權受讓主體做了限制，將其限定為本集體經(jīng)濟組織其他農(nóng)戶。這一規(guī)定與以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權法律屬性相對應，執(zhí)行此類土地承包經(jīng)營權時應受受讓主體的限制，受讓人只能是本集體經(jīng)濟組織其他農(nóng)戶。而執(zhí)行以其他方式承包的土地承包經(jīng)營權時，受讓主體則不受此項限制。

第五，承包地被征收的，在保障被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬基本生活的前提下，可依法執(zhí)行承包土地征收補償款。隨著我國城鎮(zhèn)化建設的開展，不斷有農(nóng)村集體土地被征收。根據(jù)《民法典》第338條規(guī)定，承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權人有權依照《民法典》第243條的規(guī)定獲得相應補償。征收補償款作為土地承包經(jīng)營權的代位物，可以成為強制執(zhí)行的標的，但不能影響被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬基本生活。

（二）強制轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權的關鍵問題

《農(nóng)村土地承包法》吸收了農(nóng)村土地“三權分置”改革成果，規(guī)定了承包方可以在保留土地承包權的基礎上，向他人轉(zhuǎn)讓承包地的經(jīng)營權。受讓方據(jù)此取得一項新型權利，即土地經(jīng)營權?！掇r(nóng)村土地承包法》第10條規(guī)定，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，保護土地經(jīng)營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。第36條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，并向發(fā)包方備案。第53條規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權。至此，農(nóng)村集體土地所有權、承包方土地承包經(jīng)營權、受讓方土地經(jīng)營權構成“三權分置”的基本格局。

土地經(jīng)營權能否作為執(zhí)行標的強制執(zhí)行？從《農(nóng)村土地承包法》相關規(guī)定看，土地經(jīng)營權具有流轉(zhuǎn)性，被執(zhí)行人享有的土地經(jīng)營權可以作為其責任財產(chǎn)強制執(zhí)行。例如，《農(nóng)村土地承包法》第46條規(guī)定，經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權。第47條規(guī)定，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權向金融機構融資擔保，并向發(fā)包方備案；受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構融資擔保；實現(xiàn)擔保物權時，擔保物權人有權就土地經(jīng)營權優(yōu)先受償。土地經(jīng)營權的再流轉(zhuǎn)及可被用于向金融機構提供擔保的規(guī)定，充分說明《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓、抵押等持肯定態(tài)度，其可以成為強制執(zhí)行標的的法律性質(zhì)應屬無疑。但是，在強制轉(zhuǎn)讓被執(zhí)行人的土地經(jīng)營權時，仍需注意不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)，保障在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權等法律問題。

需要說明的是，《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定承包方全部或部分轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權應經(jīng)發(fā)包方同意，《農(nóng)村土地承包法》第46條規(guī)定受讓方再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權需經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，這些規(guī)定能否約束法院執(zhí)行行為？筆者認為，該些規(guī)定約束的是平等主體之間的民事交易行為，僅適用于普通民事主體之間轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權的情形，而法院強制執(zhí)行屬于憑借國家強制力依法實施的公法行為，發(fā)包方作為村民自治組織，法院通過執(zhí)行程序?qū)ν恋爻邪?jīng)營權進行強制轉(zhuǎn)讓無須經(jīng)過其同意。而且法院在強制執(zhí)行家庭承包的土地承包經(jīng)營權過程中，已將受讓方的主體資格、被執(zhí)行人的生活保障等因素考慮在內(nèi)，其他有關不得改變土地農(nóng)業(yè)用途、不能超過剩余承包期等關于土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，屬于國家法律對農(nóng)用土地的管理規(guī)定，法院執(zhí)行程序也必須遵守，故執(zhí)行土地承包經(jīng)營權不需受發(fā)包方意見約束。同理，法院通過執(zhí)行程序?qū)ν恋亟?jīng)營權進行強制轉(zhuǎn)讓無須經(jīng)過承包方同意。另外，在通過執(zhí)行程序就土地經(jīng)營權實現(xiàn)擔保物權的情形下，由于擔保物權已由執(zhí)行依據(jù)明確認定成立，通常情況下也已符合《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定的經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案的要求，此項問題往往不能成為阻礙執(zhí)行土地經(jīng)營權的理由。

（三）強制轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權、土地經(jīng)營權的變更登記

強制轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權，通常會涉及過戶登記問題。根據(jù)《民法典》第333條、《農(nóng)村土地承包法》第24條規(guī)定，國家對耕地、林地和草地等實行統(tǒng)一登記，登記機構應當向土地承包經(jīng)營權人發(fā)放土地承包經(jīng)營權證、林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權。《民法典》第335條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權互換、轉(zhuǎn)讓的，當事人可以向登記機構申請登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”國家將土地承包經(jīng)營權的變動納入了土地變更登記的范疇。土地承包經(jīng)營權的變更登記可以將土地承包經(jīng)營權變動的事實予以公示，使他人知曉土地承包經(jīng)營權人變動的情況?！睹穹ǖ洹返纳鲜鲆?guī)定對土地承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓采登記對抗主義，不登記不得對抗善意第三人。也就是說，《民法典》將登記與否的決定權交給了當事人，但不登記將產(chǎn)生不利于土地承包經(jīng)營權受讓人的法律后果。法院在強制轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權過程中，可以根據(jù)受讓人要求，辦理土地承包經(jīng)營權變更登記手續(xù)。

強制轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權，也會涉及過戶登記問題。根據(jù)《民法典》第341條、《農(nóng)村土地承包法》第41條的規(guī)定，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經(jīng)營權登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。土地經(jīng)營權過戶登記也采登記對抗主義規(guī)則，且要求更為寬松。法院在強制轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權過程中，可以根據(jù)受讓人要求，辦理土地經(jīng)營權變更登記手續(xù)。

（四）強制管理執(zhí)行方式的探索

除了強制轉(zhuǎn)讓以外，法院對土地承包經(jīng)營權及土地經(jīng)營權的執(zhí)行也不排斥其他在法律框架內(nèi)實施的執(zhí)行措施。強制管理作為對不動產(chǎn)執(zhí)行的措施，目前尚未在我國法律層面成為正式規(guī)定，僅在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第490條中有所涉及。執(zhí)行程序還沒有全面引進強制管理制度，但法律規(guī)范缺失并不妨礙司法實踐對不動產(chǎn)強制管理制度進行有益探索。所謂強制管理是指執(zhí)行法院對于已查封之不動產(chǎn)，選任管理人實施管理，以其所得收益清償金錢債務之執(zhí)行行為。［1］強制管理以不動產(chǎn)的使用價值及其產(chǎn)生的收益為執(zhí)行標的，屬于對不動產(chǎn)孳息的執(zhí)行，與以不動產(chǎn)交換價值為對象的拍賣、變賣、以物抵債等執(zhí)行方式有所不同。強制收取不動產(chǎn)孳息，包括收取天然孳息和法定孳息。強制管理對于法律禁止或限制轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)執(zhí)行具有不可替代的作用。對于負擔高額抵押權導致普通債權人無拍賣實益等情形下普通債權人債權的實現(xiàn)具有積極意義；對債權數(shù)額不大又需對不動產(chǎn)采取執(zhí)行措施案件的被執(zhí)行人財產(chǎn)權益保護，也極具制度價值。強制管理可因債權人申請啟動，也可以由執(zhí)行法院依職權啟動。從理論上講，強制管理既可對適于管理并能獲得收益的不動產(chǎn)不經(jīng)拍賣、變賣而獨立適用，也可與拍賣、變賣措施并行適用。

在以土地承包經(jīng)營權、土地經(jīng)營權為執(zhí)行標的的案件中，強制管理的適用對執(zhí)行法院處理此類案件具有積極意義。例如，債權數(shù)額不大，強制拍賣、變賣土地承包經(jīng)營權、土地經(jīng)營權可能難以取得良好執(zhí)行效果的案件，可以考慮探索通過強制管理的方式，平衡債權實現(xiàn)與債務人生活保障的關系。強制管理目前尚無明確具體的規(guī)定，不利于這項執(zhí)行方法實際作用的發(fā)揮。而且強制管理的具體實施過程較為復雜，實施期限相對較長，需規(guī)范多方主體之間的法律關系，約束不同主體的行為。該項制度的建立需要面對和解決很多問題，目前還處于執(zhí)行法院在個案處理過程中探索嘗試、積累經(jīng)驗的階段。但很多法院通過對不動產(chǎn)實施強制管理，已經(jīng)解決了部分案件的執(zhí)行問題。需要說明的是，執(zhí)行法院對土地承包經(jīng)營權、土地經(jīng)營權實施強制管理，仍需注意保持土地農(nóng)業(yè)用途、保障被執(zhí)行人及其扶養(yǎng)家屬基本生活等相關問題。

二、宅基地使用權的執(zhí)行

宅基地使用權是指依法經(jīng)審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配給其內(nèi)部成員用于建造住宅的農(nóng)村集體土地使用權。農(nóng)村村民申請宅基地應依法審批。經(jīng)審批后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員無償取得宅基地使用權。非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，不得申請取得宅基地使用權。宅基地使用權具有福利保障性質(zhì)，用于農(nóng)村村民建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權的執(zhí)行，一般因執(zhí)行村民房屋而產(chǎn)生。

（一）宅基地使用權能否強制執(zhí)行

有觀點認為，《民法典》第362條僅規(guī)定了宅基地使用權人對宅基地享有占有和使用的權利，沒有規(guī)定收益權和處分權。《民法典》第399條規(guī)定，宅基地使用權不得抵押。據(jù)此，宅基地使用權只能由農(nóng)村村民憑其集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員身份取得，不能成為強制執(zhí)行的標的。筆者認為，上述觀點不能否定法院對宅基地使用權的執(zhí)行，理由如下：

第一，宅基地使用權的權能使其可以強制執(zhí)行。雖然《民法典》第362條只提到占有和使用的權利，但宅基地使用權作為一項重要的用益物權，民法典將其置于物權編的用益物權分編。用益物權分編一般規(guī)定的第1條，即《民法典》第323條規(guī)定：“用益物權人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權利。”宅基地使用權人對宅基地享有收益權，符合用益物權的一般原理。實踐中，宅基地使用權人從宅基地上獲取收益的情形也很常見。關于處分權，《民法典》第363條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關規(guī)定?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。從上述規(guī)定可以看出，法律雖然對宅基地使用權的流轉(zhuǎn)有所限制，但并未明確禁止。目前，宅基地使用權的權能應當是指對宅基地享有占有、使用、收益和有限制的處分等權利。

第二，宅基地使用權的流轉(zhuǎn)使其可以強制執(zhí)行?！睹穹ǖ洹冯m然規(guī)定宅基地使用權不得抵押，但禁止抵押與禁止流轉(zhuǎn)不能等同。以法律禁止宅基地使用權抵押為由推論禁止宅基地使用權流轉(zhuǎn)，結論難以成立?！睹穹ǖ洹冯m然明確規(guī)定了不允許以宅基地使用權設定抵押，但對于宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓則未明確禁止。《民法典》第365條提到了已經(jīng)登記的宅基地使用權轉(zhuǎn)讓的，應當及時辦理變更登記等內(nèi)容。宅基地使用權主體具有特定性，目前還僅限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員?！锻恋毓芾矸ā返?2條并沒有規(guī)定宅基地使用權不允許轉(zhuǎn)讓，而只是強調(diào)出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地不予批準的法律后果。上述規(guī)定表明宅基地的流轉(zhuǎn)受法律限制，類似于“限制流通物”，而非“禁止流通物”。這種受限制的流轉(zhuǎn)性使宅基地使用權的執(zhí)行往往陷入困境，但并不表示宅基地使用權一定不能執(zhí)行。綜合上述分析和執(zhí)行實踐的情況來看，宅基地使用權可以作為強制執(zhí)行的標的，但受到現(xiàn)有法律規(guī)定的限制，在具體執(zhí)行方式上具有特殊性。

（二）宅基地使用權的執(zhí)行方法

宅基地使用權是農(nóng)民基于身份而享有的福利保障，解決了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員基本居住問題。目前，保障功能仍然是宅基地使用權制度的首要功能，收益和流轉(zhuǎn)還在其次。人民法院在執(zhí)行中，首先應注意保障被執(zhí)行人基本的生活住房，宅基地上的房屋為被執(zhí)行人及其扶養(yǎng)家屬生活所必需的，人民法院不得對此強制執(zhí)行。從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，宅基地使用權受讓主體的范圍非常有限。國務院國發(fā)〔2004〕28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。由于宅基地使用權流轉(zhuǎn)受到嚴格限制，人民法院在執(zhí)行實踐中進行了很多探索。

第一，在一定主體范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓農(nóng)村房屋及房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權。宅基地使用權是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員身份取得的集體土地使用權，具有很強的身份性。國家禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，宅基地使用權不能向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。法人或其他組織不具備宅基地使用權人主體資格，也不能取得宅基地使用權。在當前法律框架下，一般認為，宅基地使用權也不能向本集體經(jīng)濟組織之外的農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓。即使是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，由于受《土地管理法》第62條“一戶一宅”原則的限制，也不能向本集體經(jīng)濟組織已分配宅基地使用權的村民，以及不符合宅基地使用權分配條件的村民轉(zhuǎn)讓。因此，宅基地使用權的受讓主體范圍極其有限，一般只能向本集體經(jīng)濟組織符合宅基地使用權分配條件的成員轉(zhuǎn)讓。在國家已確定的宅基地使用權流轉(zhuǎn)試點地區(qū)，可以按照國家政策及相關指導意見處理宅基地使用權的流轉(zhuǎn)問題。

第二，采用強制管理的方式出租房產(chǎn)提取收益。有觀點認為，對于農(nóng)村房產(chǎn)這種特殊的執(zhí)行對象，強制管理是一種比較理想的執(zhí)行方式。［2］宅基地使用權作為一種用益物權，將宅基地使用權用于租賃，無論租賃給本集體經(jīng)濟組織的成員，還是租賃給本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)民，無論農(nóng)業(yè)用途，還是非農(nóng)用途，只要不是用于非農(nóng)開發(fā)，都符合物權法的物盡其用原則。［3］外來人口在農(nóng)村租住房屋也是比較普遍的現(xiàn)象?，F(xiàn)實生活中，很多農(nóng)村人口也將宅基地上建造的房屋用于非農(nóng)經(jīng)營。由于目前宅基地使用權轉(zhuǎn)讓存在的法律障礙，強制管理作為不動產(chǎn)難以轉(zhuǎn)讓情況下的替代執(zhí)行措施，對宅基地使用權的執(zhí)行提供了解決方法。人民法院可以嘗試在保障被執(zhí)行人及其扶養(yǎng)家屬基本生活的前提下，就宅基地使用權的強制管理問題進行探索實踐。

第三，宅基地被征收的，可依法執(zhí)行征收補償收益，但應保障被執(zhí)行人及其扶養(yǎng)家屬的基本生活。根據(jù)《民法典》第243條規(guī)定，征收集體所有的土地，應當依法及時足額支付相關費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益。宅基地被國家征收也是法院執(zhí)行過程中可能遇到的情況，征地補償收益作為宅基地使用權的代位物，原則上可以成為強制執(zhí)行的標的，在保障被執(zhí)行人及其扶養(yǎng)家屬基本生活的前提下，可以強制執(zhí)行。

（三）強制執(zhí)行宅基地使用權的變更登記

《民法典》第365條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記?！闭厥褂脵嗍且豁椫匾挠靡嫖餀唷拈L遠發(fā)展上看，對宅基地使用權的設立、變更和消滅進行登記，既有利于加強土地管理，又有利于確認物權，減少爭端。目前有些地方的宅基地使用權的登記制度不夠完善，有的宅基地還沒有登記?！睹穹ǖ洹房紤]到我國廣大農(nóng)村的實際情況以及登記制度的現(xiàn)狀，雖然沒有明確要求所有宅基地使用權一旦發(fā)生變更須一律登記，但是對于轉(zhuǎn)讓已經(jīng)登記的宅基地使用權的，則明確規(guī)定了應當及時辦理變更登記。因此，對于強制執(zhí)行的宅基地使用權也應可變更登記。

三、集體建設用地使用權的執(zhí)行

（一）集體經(jīng)營性建設用地使用權能否強制執(zhí)行

農(nóng)村集體土地所有權人將土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，通過出讓、出租等方式，提供給從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性活動的單位或者個人使用的，使用人據(jù)此取得的農(nóng)村集體土地使用權，即為集體經(jīng)營性建設用地使用權，也稱非農(nóng)經(jīng)營用地使用權。

在2019年《土地管理法》修改前，根據(jù)舊《土地管理法》第43條規(guī)定（2019年8月《土地管理法》修改時予以刪除），任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。如果必須使用原屬于農(nóng)民集體所有的土地，應先經(jīng)人民政府批準，由人民政府依法征收，變更為國有土地后，再供建設使用，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地。這一舊規(guī)定使集體建設用地的價值不能顯化，導致農(nóng)村土地資源配置效率低下。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在全國部署農(nóng)村土地制度改革試點工作。由于試點突破了《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》有關規(guī)定，2015年2月，全國人大常委會通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》，在33個試點地區(qū)暫時調(diào)整實施舊《土地管理法》5個條款、舊《城市房地產(chǎn)管理法》1個條款。在33個試點地區(qū)，集體建設用地入市制度改革受到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民的廣泛歡迎。

2019年8月，全國人大常委會審議通過了《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》，對《土地管理法》作出修改，刪除了原《土地管理法》第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，破除了集體經(jīng)營性建設用地使用權直接進入市場的法律障礙。根據(jù)2019年修改的《土地管理法》第63條規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，在經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二村民代表同意的前提下，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用；通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。這一規(guī)定是2019年《土地管理法》修改的重大制度創(chuàng)新，解構了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙。

《土地管理法》第63條規(guī)定，通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。因此，被執(zhí)行人通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權具備了與國有出讓土地使用權相同的流轉(zhuǎn)性，可以直接作為強制執(zhí)行的標的進入土地市場流轉(zhuǎn)，人民法院可以依法對被執(zhí)行人名下此類農(nóng)村集體土地使用權強制執(zhí)行。

（二）強制轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)營性建設用地使用權應注意的問題

執(zhí)行過程中，人民法院可以對被執(zhí)行人的集體經(jīng)營性建設用地使用權采取查封、拍賣、變賣、以物抵債等執(zhí)行措施，強制轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)營性建設用地使用權。2004年出臺的《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第24條，“人民法院執(zhí)行集體土地使用權時，經(jīng)與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理，但應當告知權利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權出讓手續(xù)，繳納土地使用權出讓金及有關稅費”，由于與2019年修改的《土地管理法》內(nèi)容沖突而不再適用。

根據(jù)《土地管理法》第63條、第64條等規(guī)定，人民法院強制轉(zhuǎn)讓被執(zhí)行人以出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權，應當注意以下幾個問題：一是作為強制執(zhí)行標的的集體經(jīng)營性建設用地使用權必須是土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的土地使用權；二是該集體經(jīng)營性建設用地使用權經(jīng)過依法登記；三是強制執(zhí)行集體經(jīng)營性建設用地使用權，必須保持土地工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，不得擅自改變，集體經(jīng)營性建設用地使用權的受讓主體也要按照原來規(guī)劃的用途使用土地；四是按照土地管理制度的要求，及時辦理不動產(chǎn)過戶登記手續(xù)。

需要說明的是，《土地管理法》第63條第3款在規(guī)定了通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押的同時，也設置了一項“但書”規(guī)定，對集體經(jīng)營性建設用地使用權進行了限制，即“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外”。該“但書”的規(guī)定能否約束法院執(zhí)行行為？筆者認為，該條“但書”中關于“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定”的內(nèi)容，可以約束人民法院強制執(zhí)行集體經(jīng)營性建設用地使用權的行為。具有普遍約束力的法律、行政法規(guī)如果另有規(guī)定的，人民法院執(zhí)行程序也要遵守；但是，該條“但書”中關于“土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定”的內(nèi)容，則不能約束人民法院執(zhí)行行為。因為土地所有權人與土地使用權人的合同約定，約束的是平等主體之間的民事交易行為，僅適用于普通民事主體之間流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設用地使用權的情形，而法院強制執(zhí)行屬于憑借國家強制力依法實施的公法行為，法院通過執(zhí)行程序?qū)w經(jīng)營性建設用地使用權進行強制轉(zhuǎn)讓，無須受土地所有權人與土地使用權人合同約定的束縛。另外，根據(jù)合同相對性原則要求，土地所有權人與土地使用權人簽訂的書面合同對集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉(zhuǎn)作出的限制，通常只能約束雙方當事人，不能約束合同當事人以外的其他主體，更不能據(jù)此約束人民法院的強制執(zhí)行。故“土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定”，一般不能成為阻礙人民法院執(zhí)行集體經(jīng)營性建設用地使用權的理由。

（三）集體經(jīng)營性建設用地使用權的強制管理

執(zhí)行集體經(jīng)營性建設用地使用權能否適用強制管理？筆者認為，強制管理不涉及不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，如果通過對不動產(chǎn)實施管理能夠獲取收益，也可以適用該項執(zhí)行措施?！锻恋毓芾矸ā返?3條認可通過出租的方式流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設用地使用權，為人民法院在執(zhí)行程序中對被執(zhí)行人集體經(jīng)營性建設用地使用權適用強制管理提供了法律支持。執(zhí)行過程中，人民法院可以通過對被執(zhí)行人集體經(jīng)營性建設用地使用權進行強制管理、提取收益的方式，實現(xiàn)其財產(chǎn)價值，但是也要注意遵循土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的工業(yè)、商業(yè)等土地原有的經(jīng)營性用途等規(guī)定。

（四）集體公益性用地使用權能否強制執(zhí)行

集體公益性用地使用權是依法經(jīng)審批，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者由其依法設立的公益組織，對用于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部公益事業(yè)的非農(nóng)用地所享有的集體土地使用權，也稱非農(nóng)公益用地使用權。例如，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法設立的學校對用于其從事教學活動的非農(nóng)用地的土地使用權，村民公共健身娛樂場所的土地使用權等。根據(jù)《土地管理法》第61條規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。依法審批后，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撥付，用地申請人取得集體公益性用地使用權。用地申請人為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，不經(jīng)撥付徑自取得集體公益性用地使用權。集體公益性用地使用權人對土地享有占有、使用的權利，不得擅自改變土地用途，不得擅自將土地用于經(jīng)營活動，不得將土地使用權轉(zhuǎn)讓、出租或抵押。集體公益性用地使用權不具備強制執(zhí)行的條件，不能成為強制執(zhí)行的標的。

【Abstract】According to the purpose of use， the rights to use rural collective land can be divided into the rights to use agricultural land， curtilage， collectively operated construction land and collective public welfare land. The right to use agricultural land is also known as the right to contracted management of land. The right to contracted management of land and management of land can be transferred according to law and can become the subject matter of enforcement. In the process of enforcement， laws and regulations such as maintaining the agricultural use of land should be followed. The law has made some restrictive provisions on the circulation of the right to use curtilage. Within the scope permitted by the law， the right to use curtilage can be enforced in appropriate ways. According to the provisions of the Land Management Law， the right to use collectively operated construction land has the property of circulation， which can be enforced through price changes， compulsory management， etc. The right to use collective public welfare land is not transferable and can not become the subject of enforcement.

【Keywords】the right to contracted management of land; the right to management of land; the right to use curtilage; the right to use collectively operated construction land; the right to use collective public welfare land

（責任編輯：邱昌茂）

［收稿日期］2022-08-02

［作者簡介］喬宇，法學博士，國家市場監(jiān)督管理總局價格監(jiān)督檢查和反不正當競爭局（規(guī)范直銷與打擊傳銷辦公室）價格監(jiān)管三處處長。