社區(qū)突發(fā)公共事件中的應(yīng)急志愿服務(wù)：組織與管理模式

李婷婷 常健

［摘要］進入風(fēng)險社會，社區(qū)既是風(fēng)險發(fā)生的重要場域，又是防范和應(yīng)對風(fēng)險的最基礎(chǔ)單元。動員社區(qū)居民參與社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)，有助于彌補社區(qū)應(yīng)急服務(wù)力量的不足，凝聚社區(qū)共同體意識，建構(gòu)更加積極的社區(qū)關(guān)系，但同時也會帶來相應(yīng)的管理問題。因此，需要對社區(qū)應(yīng)急志愿者的四種不同類型加以分類管理；同時，根據(jù)社區(qū)應(yīng)急不同階段對志愿服務(wù)的不同需要，成立不同的志愿者組織和采用相應(yīng)管理模式。在社區(qū)突發(fā)應(yīng)急階段，需要社區(qū)居民提供應(yīng)急救援志愿服務(wù)，它適于采用任務(wù)團隊管理模式；在社區(qū)持續(xù)應(yīng)急階段，需要社區(qū)居民提供應(yīng)急運行志愿服務(wù)，則適于采用分層集成管理模式。

［關(guān)鍵詞］社區(qū)；突發(fā)公共事件；應(yīng)急救援；志愿服務(wù)；應(yīng)急管理

［中圖分類號］ D632.9 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］1003-7608（2023）02-0090-08

一、問題的提出

進入風(fēng)險社會，城鄉(xiāng)社區(qū)面臨日益頻繁多樣的突發(fā)公共事件風(fēng)險，特別是突發(fā)公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害事件、設(shè)施安全事件、經(jīng)濟社會事件等方面的風(fēng)險。這些突發(fā)公共事件如果不能在社區(qū)層面予以及時有效的控制和應(yīng)對，不僅會對本社區(qū)居民的生命健康、財產(chǎn)安全和正常生活交往構(gòu)成嚴重威脅，而且其風(fēng)險能量和負面效應(yīng)會迅速外溢，向周邊社區(qū)和社會擴散。

因此，社區(qū)應(yīng)急管理正在成為社區(qū)必須承擔的一項重要工作。與社區(qū)的常態(tài)化管理相比，社區(qū)應(yīng)急管理在管理目標、任務(wù)時限、人員需求、組織模式、管理方式等方面都有許多不同的要求，僅采用常態(tài)化的社區(qū)管理模式通常無法應(yīng)對社區(qū)應(yīng)急管理的需求。從目前社區(qū)應(yīng)對各種突發(fā)公共事件的情況來看，盡管社區(qū)基層工作人員夜以繼日地工作，但超負荷的工作壓力不僅使他們身心疲憊，而且社區(qū)居民與社區(qū)管理者之間的關(guān)系也趨于緊張。因此，如何更有效地利用社區(qū)人力資源，提升社區(qū)應(yīng)急管理的效能，改變社區(qū)工作者的超負荷工作狀態(tài)，并在社區(qū)應(yīng)急管理過程中提升社區(qū)居民的共同體意識，合作促進社區(qū)公益，是社區(qū)應(yīng)急管理必須重點研究的問題。

充分發(fā)動和有效利用社區(qū)志愿者參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)，是解決上述問題的一條重要路徑。社區(qū)志愿者可以在社區(qū)風(fēng)險隱患排查、風(fēng)險信息收集、風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警、應(yīng)急知識普及、維持社區(qū)秩序、清理救援通道，以及協(xié)助運送和分發(fā)應(yīng)急物資等方面發(fā)揮重要作用。這不僅能夠有效彌補社區(qū)應(yīng)急服務(wù)力量的不足，而且有助于凝聚社區(qū)共同體意識，建構(gòu)積極的社區(qū)關(guān)系。社區(qū)居民參與社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)具有一些顯著的優(yōu)勢。一是熟悉情況。作為社區(qū)居民，他們知曉社區(qū)的布局結(jié)構(gòu)，了解居民的構(gòu)成和不同需求，在應(yīng)對社區(qū)突發(fā)公共事件的過程中，可以減少無效勞作，提高應(yīng)急服務(wù)效率。二是便于參與。作為社區(qū)居民，他們參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)不受交通的限制，在時間上更加靈活。其同住家庭成員可以提供精神鼓勵和后勤支持，使其在面臨困難的情境下更加堅強。三是掌握人脈資源。作為社區(qū)居民，他們在社區(qū)中具有一定的人脈資源，與被服務(wù)者容易相互理解，獲得社區(qū)居民的更多鼓勵和支持，服務(wù)中的不足會得到社區(qū)居民的更多寬容。這種支持性的服務(wù)氛圍，可以降低在社區(qū)應(yīng)急服務(wù)中發(fā)生沖突的可能。

社區(qū)居民參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)既帶來充沛的人力資源，但也會帶來相應(yīng)的管理問題。如果缺乏適當?shù)膽?yīng)急服務(wù)管理機制，不僅會使社區(qū)志愿者的服務(wù)效率低下，降低其服務(wù)的積極性，而且會在志愿者之間、志愿者與服務(wù)對象之間、志愿者與社區(qū)管理者之間產(chǎn)生各種矛盾甚至沖突，給應(yīng)急工作帶來負面影響。要避免上述問題，一方面，需要區(qū)分不同類型的社區(qū)應(yīng)急志愿者，理解各種類型的應(yīng)急志愿者的長處和短板；另一方面，需要區(qū)分社區(qū)應(yīng)急的不同階段，了解不同應(yīng)急階段對社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的不同需求。在此基礎(chǔ)上，確定不同應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急志愿者的組織模式和管理方式，使社區(qū)應(yīng)急志愿者的服務(wù)效能得到最充分發(fā)揮，使其志愿服務(wù)的積極性得到有效的激勵和維持。

二、四類社區(qū)應(yīng)急志愿者及其管理

社區(qū)應(yīng)急志愿者的工作狀態(tài)主要受到兩個因素的影響：一是是否具備應(yīng)急服務(wù)的專業(yè)能力，二是是否可以持續(xù)參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)。以這兩個因素為維度，可以區(qū)分出四類社區(qū)應(yīng)急志愿者（見表1）。

社區(qū)專業(yè)應(yīng)急志愿者是指受過應(yīng)急方面的專業(yè)訓(xùn)練的社區(qū)應(yīng)急志愿者。例如，在救火防災(zāi)、地震救援、公共衛(wèi)生、沖突化解等方面經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，具有相關(guān)的專業(yè)知識、技能和素養(yǎng)，因此，他們可以在社區(qū)應(yīng)急服務(wù)中發(fā)揮關(guān)鍵的甚至核心的作用。根據(jù)他們可以從事社區(qū)應(yīng)急工作的時間，可以將他們分為兩類。一類是固定專業(yè)應(yīng)急志愿者。他們在平時承擔預(yù)防社區(qū)各類突發(fā)公共事件的工作，并隨時準備在出現(xiàn)社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時及時投入社區(qū)應(yīng)急救援和服務(wù)工作。另一類是臨時專業(yè)應(yīng)急志愿者。他們雖然具備社區(qū)應(yīng)急服務(wù)所需的專業(yè)知識、技能和素養(yǎng)，但從事著其他的專業(yè)工作，只能在社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時臨時性地參與到社區(qū)應(yīng)急服務(wù)中來。

社區(qū)非專業(yè)應(yīng)急志愿者是指未經(jīng)過應(yīng)急方面的專業(yè)訓(xùn)練的社區(qū)應(yīng)急志愿者。由于他們不具備應(yīng)急方面的專業(yè)知識、技能和素養(yǎng)，因此在社區(qū)應(yīng)急工作中只能承擔輔助性的工作。根據(jù)他們可以從事社區(qū)應(yīng)急工作的時間，也可以將他們分為兩類。一類是固定非專業(yè)志愿者。他們常年從事社區(qū)志愿服務(wù)工作，當社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時，自然會投入到社區(qū)應(yīng)急工作中來。另一類是臨時非專業(yè)應(yīng)急志愿者。他們平時并不從事社區(qū)志愿工作，但當社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時，自愿申請參加社區(qū)應(yīng)急服務(wù)工作。

顯然，上述四類志愿者在應(yīng)急能力、團隊協(xié)作、投入精力和激勵需求等方面存在一定差異。第一，四類社區(qū)應(yīng)急志愿者在應(yīng)急能力方面具有顯著差異。專業(yè)應(yīng)急志愿者在應(yīng)急救援方面具備專業(yè)知識、技能和素養(yǎng)，而非專業(yè)應(yīng)急志愿者則相應(yīng)缺乏，在救援中容易出現(xiàn)失誤。第二，在團隊默契方面，社區(qū)固定志愿者之間由于定期訓(xùn)練或長期配合，可以形成良好的團隊協(xié)調(diào)配合；社區(qū)臨時志愿者之間因為缺乏必要的訓(xùn)練和合作經(jīng)歷，因而可能在團隊配合能力方面有所欠缺。第三，社區(qū)應(yīng)急志愿者在投入時間上存在明顯差異。社區(qū)固定志愿者可以集中全部精力投入社區(qū)應(yīng)急工作，社區(qū)臨時志愿者投入社區(qū)應(yīng)急工作的時間千差萬別，這對志愿者組織工作帶來一定挑戰(zhàn)。第四，社區(qū)應(yīng)急志愿者的激勵需求不一。社區(qū)固定志愿者的工作動力更多地出自職業(yè)責(zé)任感，其維持需要合理的組織激勵機制；社區(qū)臨時志愿者則更多地出自公益精神，其維持需要更多地來自社區(qū)居民、志愿組織和政府的肯定和鼓勵。

社區(qū)應(yīng)急志愿者在能力、協(xié)作、精力和動力方面存在的顯著差異，要求管理者在平時須采取相應(yīng)的組織和管理措施進行有針對性的區(qū)別化管理。首先，針對社區(qū)非專業(yè)應(yīng)急志愿者缺乏專業(yè)素養(yǎng)的問題，需要平時對社區(qū)居民開展應(yīng)急志愿服務(wù)的知識普及工作，使有可能成為社區(qū)應(yīng)急志愿者的居民了解參與社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的工作角色、工作內(nèi)容和工作方式，以及完成這些工作需要的相關(guān)知識和技能儲備。同時，可以定期開展社區(qū)應(yīng)急培訓(xùn)和演練，使?jié)撛诘姆菍I(yè)應(yīng)急志愿者能夠通過這樣的培訓(xùn)和演練掌握專業(yè)技能，提高專業(yè)素養(yǎng)。同時，需要在社區(qū)普遍建立專業(yè)應(yīng)急救援志愿者組織，定期開展訓(xùn)練，使其在社區(qū)應(yīng)急管理中發(fā)揮核心骨干作用。其次，針對社區(qū)臨時應(yīng)急志愿者在團隊協(xié)作方面可能存在的缺陷，需要平時在社區(qū)開展臨時應(yīng)急志愿者的招募工作。一方面，可以提前根據(jù)申請參加臨時應(yīng)急工作的社區(qū)志愿者所填報的情況建立團隊組合預(yù)案，盡量安排相互了解、能力互補的志愿者相互結(jié)合；另一方面，可以通過開展團隊活動的方式增進臨時應(yīng)急志愿者之間的相互了解。再次，針對社區(qū)臨時應(yīng)急志愿者在投入時間方面的多樣性，需要在平時對申請臨時參加社區(qū)應(yīng)急工作的志愿者進行可用時間的摸底工作，并根據(jù)摸底的數(shù)據(jù)制定若干應(yīng)急人員組織安排的備選預(yù)案，以便在社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時能夠合理安排和有效利用臨時應(yīng)急志愿者的時間。最后，針對固定志愿者和臨時志愿者在工作動機上的差異，建立相應(yīng)的激勵機制。關(guān)于社區(qū)固定應(yīng)急志愿者，需要強化對志愿者人身風(fēng)險的保障機制?！吨驹阜?wù)條例》第十七條規(guī)定：“志愿服務(wù)組織應(yīng)當為志愿者參與志愿服務(wù)活動提供必要條件，解決志愿者在志愿服務(wù)過程中遇到的困難，維護志愿者的合法權(quán)益。志愿服務(wù)組織安排志愿者參與可能發(fā)生人身危險的志愿服務(wù)活動前，應(yīng)當為志愿者購買相應(yīng)的人身意外傷害保險。”［1］對社區(qū)臨時應(yīng)急志愿者，應(yīng)著重強化社會激勵機制。通過各種渠道在社區(qū)和社會中宣傳社區(qū)應(yīng)急志愿者的工作和貢獻，使社區(qū)志愿者感受到自己工作的價值，維護志愿者參與社區(qū)應(yīng)急工作的積極性，并激發(fā)更多居民參加社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)。

三、社區(qū)應(yīng)急的不同階段及其對社區(qū)應(yīng)急志愿者的不同需求

當社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時，社區(qū)應(yīng)急過程可以區(qū)分為明顯不同的兩個階段，即突發(fā)應(yīng)急階段和持續(xù)應(yīng)急階段。突發(fā)應(yīng)急階段是指社區(qū)突發(fā)公共事件初期的緊急應(yīng)急階段，它要求迅速采取各種緊急應(yīng)急措施開展救援行動，將突發(fā)公共事件可能造成的損失降至最低。持續(xù)應(yīng)急階段是指在對突發(fā)公共事件進行緊急處理之后繼續(xù)穩(wěn)步實施應(yīng)急措施的階段，它要求有序開展各種防范和控制措施，遏制風(fēng)險的蔓延和損失的增加，保證社區(qū)人員和財產(chǎn)安全。持續(xù)應(yīng)急階段的持續(xù)時間根據(jù)突發(fā)公共事件的性質(zhì)或短或長。在社區(qū)應(yīng)急的不同階段，對社區(qū)志愿服務(wù)的需求表現(xiàn)出明顯的差異性（見圖1）。

在非應(yīng)急階段，社區(qū)需要的是常態(tài)志愿服務(wù)，它主要是滿足社區(qū)居民的一些特殊需求。這些志愿服務(wù)中也包括應(yīng)急方面的內(nèi)容，主要目標是通過宣傳應(yīng)急避險和自救互救等應(yīng)急知識、定期或不定期培訓(xùn)或演練、社區(qū)風(fēng)險隱患排查等，增進居民的應(yīng)急意識，提升社區(qū)居民的應(yīng)急技能，防范突發(fā)公共事件的發(fā)生。

一旦出現(xiàn)突發(fā)公共事件，社區(qū)即進入突發(fā)應(yīng)急階段，它需要社區(qū)志愿者提供社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)，其主要內(nèi)容包括救援準備、事態(tài)控制、輔助逃生、現(xiàn)場搜索和現(xiàn)場救援等［2］。專業(yè)應(yīng)急救援人員承擔的主要工作是救援準備、事態(tài)控制、輔助逃生、現(xiàn)場搜索、現(xiàn)場救援。社區(qū)應(yīng)急救援志愿者可以提供的服務(wù)則包括突發(fā)社區(qū)事件預(yù)警和報警、先期救援行動、疏通救援道路、協(xié)助疏散人群等。鑒于突發(fā)應(yīng)急事件處置的緊迫性、難度和危險性，它要求志愿服務(wù)人員熟悉應(yīng)急救援預(yù)案的流程要求、配備完備的救援裝備，以及具有一定專業(yè)素質(zhì)和技能，能夠協(xié)同配合默契，掌握自我安全防護技能。

如果社區(qū)突發(fā)公共事件得到有效控制，則應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束；如果事態(tài)雖然得到一定控制，但仍存在蔓延的可能，則需要轉(zhuǎn)入持續(xù)應(yīng)急階段。持續(xù)應(yīng)急階段的志愿服務(wù)工作主要包括收集突發(fā)公共事件的相關(guān)信息與報告、心理疏導(dǎo)、醫(yī)療康復(fù)、排險重建等。這些志愿服務(wù)在工作的不確定性、時效性、時間緊迫性以及對人員專業(yè)資格的要求程度等維度上，均與突發(fā)應(yīng)急階段的應(yīng)急救援志愿服務(wù)有顯著區(qū)別。鑒于此，持續(xù)應(yīng)急階段的志愿服務(wù)可以稱為社區(qū)應(yīng)急運行志愿服務(wù)。在這一階段，專業(yè)應(yīng)急救援人員負責(zé)排除次生災(zāi)害、心理疏導(dǎo)、醫(yī)療康復(fù)、排險重建等。社區(qū)應(yīng)急運行志愿者則主要承擔突發(fā)公共事件隱患排查、信息收集與報告、組織居民互助、維持社區(qū)秩序、宣傳報道、后勤保障等工作。此階段志愿服務(wù)在時間緊迫性、救援專業(yè)性要求、危險性和任務(wù)不確定性等維度上，較之突發(fā)應(yīng)急階段顯著下降。

當突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置和后續(xù)恢復(fù)工作完成后，應(yīng)急狀態(tài)解除，社區(qū)生活秩序恢復(fù)，常態(tài)志愿服務(wù)取代應(yīng)急運行志愿服務(wù)。不同階段社區(qū)志愿服務(wù)的承擔主體有所不同。非應(yīng)急階段和應(yīng)急解除階段社區(qū)常態(tài)志愿服務(wù)的承擔主體可以稱為社區(qū)常態(tài)服務(wù)志愿者。突發(fā)應(yīng)急階段承擔應(yīng)急救援志愿服務(wù)的主體可以稱為社區(qū)應(yīng)急救援志愿者，包括社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者。持續(xù)應(yīng)急階段承擔應(yīng)急運行志愿服務(wù)的主體可以稱為社區(qū)應(yīng)急運行志愿者，包括社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者、固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者、臨時專業(yè)應(yīng)急志愿者和臨時非專業(yè)應(yīng)急志愿者。由于不同應(yīng)急階段應(yīng)急志愿者的類型存在差異，其組織和管理方式也存在相應(yīng)的差異。

四、突發(fā)應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)團隊管理模式

在突發(fā)應(yīng)急階段，社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)的主要工作包括以下四個方面：一是在突發(fā)公共事件時，第一時間向相關(guān)部門通報事件信息；二是在專業(yè)救援團隊到達現(xiàn)場之前，第一時間開展前期的現(xiàn)場救援，盡可能控制事態(tài)發(fā)展；三是為專業(yè)救援團隊進入救援現(xiàn)場創(chuàng)造便利條件；四是在專業(yè)救援團隊到達后，協(xié)助專業(yè)救援團隊開展救援工作。

這些工作要求具有較高的專業(yè)性，需要有平時訓(xùn)練的基礎(chǔ)，所需的人員規(guī)模并不是很大。因此，社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)主要由社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者來承擔。在應(yīng)急救援志愿服務(wù)中，社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者在一線參與救援工作，固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者則在二線提供后勤支持。從這個意義上說，社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織和管理的關(guān)鍵有兩點：一是社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者能夠高效地各司其職；二是固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者之間能夠?qū)崿F(xiàn)有效協(xié)同。

關(guān)于社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急救援志愿者的組織模式，國內(nèi)已經(jīng)有20多年的探索。早在2002年，中國地震局就提出在城市社區(qū)開展地震應(yīng)急救援隊伍建設(shè)試點工作。2003年7月，石家莊市聯(lián)盟社區(qū)成立了地震應(yīng)急救援志愿隊，成為中國第一支城市社區(qū)地震應(yīng)急救援志愿隊［3］。從石家莊、北京［4］、青海［5］、云南［6］、成都［7］等地的實踐看，其組織和管理模式具有如下特點。

一是采取公開招募方式。在自愿報名的人員中，根據(jù)專業(yè)和技術(shù)素質(zhì)進行篩選和擇優(yōu)錄用，對專業(yè)技能有所要求。二是針對突發(fā)事件進行分組。社區(qū)應(yīng)急救援志愿組織通常都會根據(jù)突發(fā)事件的種類和應(yīng)急要求進行分組。此外，在大類分組后，有些組織還會在每個分組中對人員再次細分，如成都市社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊對技能型志愿者與一般工作志愿者進行區(qū)分［8］。三是通過定期訓(xùn)練提高志愿者的實戰(zhàn)能力。參加定期培訓(xùn)和演練，這既是社區(qū)應(yīng)急志愿隊員的權(quán)利也是義務(wù)。訓(xùn)練內(nèi)容包括應(yīng)急知識與技能培訓(xùn)、演練、應(yīng)急救援等。不同類型的志愿隊員，各地對其參加培訓(xùn)和演練的規(guī)定時長要求也不同。四是工作內(nèi)容的安排上兼顧專業(yè)性和輔助性任務(wù)。社區(qū)應(yīng)急救援志愿組織的工作內(nèi)容通常既包括緊急時刻搶險、救援任務(wù)，也包括日?？破招麄鳌⒔M織群眾開展自救互救專業(yè)技能訓(xùn)練等安排。五是在管理方式上兼顧他律與自律。在開展應(yīng)急救援時，社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊員要服從相關(guān)管理機構(gòu)的統(tǒng)一組織與調(diào)配，在規(guī)定時間到達規(guī)定地點、有序高效地參加應(yīng)急救援工作。但是，在平時和在突發(fā)緊急情況時則兼用自我管理的方式，他們可以自行開展專業(yè)培訓(xùn)和演練等活動，也可以在突發(fā)事件發(fā)生的第一時間就近且先期實施應(yīng)急救援。六是資金來源多元化。社區(qū)應(yīng)急救援志愿者組織主要的資金來源渠道是多元化的，如財政補助、政府應(yīng)急準備金、政府購買服務(wù)、志愿服務(wù)基金、社會捐贈等。經(jīng)費主要用于配置救援器材、為志愿者購買人身意外傷害保險和責(zé)任保險、支付必要補償、保障組織運行支出等。七是采取制度化激勵方式。各地制定了一些針對社區(qū)應(yīng)急救援志愿者的鼓勵政策，如評選志愿服務(wù)獎?wù)潞蜑榫哂辛己脩?yīng)急志愿服務(wù)記錄的志愿者提供國家或地方在升學(xué)、就業(yè)、公務(wù)員招錄、晉升等方面的優(yōu)惠政策，嘗試建構(gòu)分層次、多維度的立體化志愿者激勵體系。

目前，我國在社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織的管理方面取得了一些實踐經(jīng)驗，但社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織的組織和管理水平仍然較低。一方面，專業(yè)志愿者水平參差不齊、應(yīng)急預(yù)案不完善［9］、缺乏有效的組織管理、資源不足且利用率低、救援力量過于分散［10］；另一方面，不同類型志愿者之間的聯(lián)動協(xié)作弱、響應(yīng)運行遲鈍［11］，加之經(jīng)費不充裕、激勵與服務(wù)評價機制匱乏、缺乏法律保障［12］等問題，社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)難以持續(xù)、高效輸出。

打破突發(fā)應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織和管理桎梏的一個有效進路是建構(gòu)團隊管理模式。這是一種適合具有穩(wěn)定成員結(jié)構(gòu)的管理模式，從主體協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、功能協(xié)同、資源協(xié)同和制度協(xié)同五個主要維度實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和管理流程的優(yōu)化（見圖2）。

針對實踐現(xiàn)狀與存在的主要問題，打造社區(qū)應(yīng)急救援志愿組織的團隊管理模式需要從以下幾個方面著手。

一是強化主體協(xié)同。社區(qū)應(yīng)急志愿者能夠各司其職是主體協(xié)同的基本前提。這需要幾個先置條件。首先，社區(qū)應(yīng)急志愿者組織對不同志愿者崗位的工作和職責(zé)內(nèi)容做出明確描述，且職責(zé)描述應(yīng)當是書面規(guī)定；其次，基于崗位職責(zé)，利用培訓(xùn)與應(yīng)急演練提升不同類型和不同崗位志愿者的技能水平；再次，完善志愿者激勵方案設(shè)計，在獎勵表現(xiàn)優(yōu)異“個體”的同時，注重設(shè)計團隊性的獎勵方案，以鼓勵團隊成員精誠合作。

二是加強功能協(xié)同。首先，組織結(jié)構(gòu)是組織功能的基本載體，能夠協(xié)同志愿者共同投身救援工作的社區(qū)應(yīng)急組織必須兼具過硬的管理能力和獲取志愿者信任和認同的領(lǐng)導(dǎo)能力。因此，在社區(qū)應(yīng)急組織的領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)建上，應(yīng)注重發(fā)揮黨、基層政府和居委會的組織優(yōu)勢。其次，社區(qū)應(yīng)急救援組織應(yīng)在整合相關(guān)部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化和規(guī)范包括應(yīng)急預(yù)案管理、應(yīng)急演練、應(yīng)急值守、應(yīng)急指揮等在內(nèi)的業(yè)務(wù)流程，對應(yīng)急人員、應(yīng)急物資、應(yīng)急避難場所、應(yīng)急救援力量進行統(tǒng)籌管理，對風(fēng)險進行監(jiān)測預(yù)警，將應(yīng)急救援工作形成首尾相連、循環(huán)往復(fù)、持續(xù)改進的流暢的管理閉環(huán)，不斷提升應(yīng)急管理的標準化、科學(xué)化水平。再次，社區(qū)應(yīng)急管理預(yù)案應(yīng)因地制宜、因時制宜，要聚焦社區(qū)的基本情況和本組織的實際情勢進行編制。預(yù)案中除了要詳細說明不同崗位志愿者的分工情況，還要清晰描述協(xié)作事項、協(xié)作流程、指揮鏈等信息。同時，應(yīng)急管理預(yù)案應(yīng)始終處于動態(tài)化管理中，隨時根據(jù)組織內(nèi)部的人力、物資裝備變化情況和應(yīng)急演練的效果加以評估和修正，并務(wù)必確保各志愿者對應(yīng)急預(yù)案熟記于心、對應(yīng)急救援的總體流程及個人角色做到心中有數(shù)。

三是確保技術(shù)協(xié)同。為降低應(yīng)急救援現(xiàn)場中收集信息與多方溝通的困難，減少信息脫節(jié)，應(yīng)積極應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)工具提高信息精準表達水平、提升協(xié)作效率。例如，利用各種視頻會議通信協(xié)作系統(tǒng)、已被授權(quán)使用的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)平臺以及各種社區(qū)應(yīng)急管理小程序和移動客戶端，實現(xiàn)應(yīng)急救援場景中成員之間信息的有效傳遞和數(shù)據(jù)共享，為應(yīng)急決策提供實時數(shù)據(jù)。此外，有條件的組織可利用無人救援車、智能機器人等社區(qū)應(yīng)急裝備，通過人機協(xié)同提高處置效率，降低人員風(fēng)險。

四是促進資源協(xié)同。當發(fā)生社區(qū)應(yīng)急救援時，除本組織籌措和儲備外，還會接收到上級政府和職能部門緊急調(diào)撥的資金、救援資源和應(yīng)急物資。為最大限度有效利用這些資金和物資，組織應(yīng)設(shè)有固定專人對這些資源進行日常管理和現(xiàn)場登記，確保資金和物資補充調(diào)配充分、及時、順暢、整體協(xié)調(diào)。

五是提升制度協(xié)同。對于某一組織來說，制度協(xié)同指的是組織內(nèi)部各項管理制度、章程和環(huán)節(jié)的耦合。對于社區(qū)應(yīng)急救援這一類組織來說，制度協(xié)同具有更加宏觀的意涵——應(yīng)急管理標準體系、政府財政支持、稅收減免、應(yīng)急技術(shù)服務(wù)等與團隊建設(shè)息息相關(guān)的制度化保障。其建設(shè)內(nèi)容分為兩個方面：一方面，立足頂層設(shè)計、整體建構(gòu)完善志愿服務(wù)、應(yīng)急救援的法律體系，如出臺志愿保護法、應(yīng)急志愿者執(zhí)照認證與許可制度等，并注重實現(xiàn)新舊制度文本之間的協(xié)調(diào)；另一方面，在制度設(shè)計和實施的過程中，重視全過程人民民主的重要性，積極吸納社區(qū)應(yīng)急救援志愿組織的代表參與基層應(yīng)急救援和應(yīng)急管理的決策工作。

五、持續(xù)應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急運行志愿服務(wù)的分層集成管理模式

社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)的團隊管理模式更適合對相對固定且訓(xùn)練有素的志愿者進行管理，而進入持續(xù)應(yīng)急階段時，需要臨時招募大量平時沒有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練、各方面條件差別較大且缺乏相互配合經(jīng)驗的志愿者。對于這種類型的志愿者，突發(fā)應(yīng)急階段的團隊管理模式在計劃、指揮、約束、協(xié)調(diào)和人員相互配合等方面就會產(chǎn)生一系列適應(yīng)性問題。因此，需要探索持續(xù)應(yīng)急階段的應(yīng)急運行志愿服務(wù)管理模式。

在持續(xù)應(yīng)急階段，需要在已有的社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和社區(qū)固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者的基礎(chǔ)上，招募一定數(shù)量的提供應(yīng)急運行服務(wù)的社區(qū)臨時應(yīng)急志愿者，包括臨時專業(yè)應(yīng)急志愿者和臨時非專業(yè)應(yīng)急志愿者。這些臨時志愿者來自不同行業(yè)，具有不同的年齡、知識、技能和經(jīng)歷，其提供服務(wù)的時間、持續(xù)程度和種類多樣，但缺乏相互配合的經(jīng)驗。特別是臨時非專業(yè)應(yīng)急志愿者，他們往往熱情很高，但沒有經(jīng)過社區(qū)服務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)，缺乏社區(qū)服務(wù)的實踐經(jīng)歷和專業(yè)經(jīng)驗。在提供應(yīng)急社區(qū)志愿服務(wù)的過程中，其高漲的熱情往往被志愿服務(wù)中遇到的復(fù)雜情況、艱苦條件和工作挫折所澆滅，服務(wù)質(zhì)量和效果與付出的努力不能成正比，從而導(dǎo)致一些志愿者情緒起伏大，工作持續(xù)性差。

既有研究也表達了對這些問題的關(guān)注，例如，王韜對南京城區(qū)社區(qū)志愿者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)志愿者由于缺乏專業(yè)培訓(xùn)，在抗疫工作時錯漏之事經(jīng)常發(fā)生，影響應(yīng)急服務(wù)工作的質(zhì)量［13］。阮雪琴和淳于中博指出，很多社區(qū)志愿者在志愿服務(wù)中表現(xiàn)出較高的熱情，但不一定能夠勝任志愿者組織安排的工作，尤其是像地震、火災(zāi)這樣需要一定知識和技能的志愿工作，原來沒有做過這種工作的志愿者難以發(fā)揮自己的全部能力。而這些志愿者所能提供的一些日常的、技術(shù)含量低的服務(wù)，并不能滿足社區(qū)居民在遇到大災(zāi)大難時的真正需求。這就使提供的服務(wù)與實際需要產(chǎn)生偏差，不僅浪費了救援資源，也打消了志愿者的積極性，不利于其更深入地開展志愿服務(wù)［14］。喻尊平指出，自發(fā)的、缺乏組織的零散志愿者對應(yīng)急救援造成的不利影響，如因缺乏裝備、食品、住所等，使本就有限的救援資源更為緊張，客觀上造成交通阻塞使救助車輛不能順暢通行、因缺乏必要的培訓(xùn)將自己和他人置于危險中等，“幫忙有限，添亂不少”［15］。

為了解決上述可能發(fā)生的問題，在持續(xù)應(yīng)急階段，對應(yīng)急運行服務(wù)志愿者的管理，可以考慮采用分層集成的組織管理模式（見圖3），它主要包括以下四個方面的要求。一是招募本社區(qū)臨時應(yīng)急志愿者。在持續(xù)應(yīng)急階段，面對本社區(qū)居民招募應(yīng)急運行服務(wù)的臨時志愿者。優(yōu)先招募具有相關(guān)應(yīng)急專業(yè)素養(yǎng)的社區(qū)志愿者，同時也招募那些有時間、有意愿且具備相應(yīng)身體條件的非專業(yè)應(yīng)急志愿者。二是以社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者為組織核心。社區(qū)專業(yè)應(yīng)急救援志愿隊伍在應(yīng)急救援方面具有所需的專業(yè)技能和日常訓(xùn)練，這種能力不僅可用于突發(fā)應(yīng)急階段的應(yīng)急救援服務(wù)，而且也可進一步用于持續(xù)應(yīng)急階段的應(yīng)急運行服務(wù)。同時，社區(qū)固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者參與了應(yīng)急救援階段的志愿服務(wù)，有社區(qū)服務(wù)的組織和管理經(jīng)驗，也可以在持續(xù)應(yīng)急階段的組織工作中發(fā)揮重要作用。這兩方面的社區(qū)應(yīng)急志愿力量形成了持續(xù)應(yīng)急階段志愿服務(wù)的組織核心。三是根據(jù)社區(qū)應(yīng)急運行服務(wù)的分工要求組建有層次的任務(wù)團隊。在持續(xù)應(yīng)急階段，可以以社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者為核心骨干，以臨時專業(yè)應(yīng)急志愿者和臨時非專業(yè)應(yīng)急志愿者為成員，組建任務(wù)小組。這些任務(wù)小組按照社區(qū)應(yīng)急運行服務(wù)的需求進行分工，形成可獨立完成專項應(yīng)急服務(wù)工作的不同任務(wù)團隊。四是利用社區(qū)常態(tài)化服務(wù)的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)進行集成指揮。社區(qū)常態(tài)志愿服務(wù)通常具有現(xiàn)成的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制系統(tǒng)。在持續(xù)應(yīng)急階段，可以將其用來組織和管理應(yīng)急運行志愿服務(wù)，建立應(yīng)急運行指揮部，對應(yīng)急運行志愿服務(wù)進行統(tǒng)一的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。

實現(xiàn)上述分層集成的應(yīng)急志愿組織管理模式，需要相應(yīng)的支持條件。一是堅強有力的社區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)必須有堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心，不僅對社區(qū)應(yīng)急管理的重要性有充分的認識，而且有積極的政治意愿并采取具體的行動措施來鼓勵、支持社區(qū)應(yīng)急志愿者隊伍的建設(shè)；不僅對社區(qū)志愿者參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)可能帶來的各種問題有清醒的認識，而且認真研究和積極采用科學(xué)有效的組織和管理方式來解決面臨的各種問題。二是加強社區(qū)應(yīng)急志愿者的組織建設(shè)。廣泛招募社區(qū)志愿者參與社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)，有效發(fā)揮社區(qū)應(yīng)急志愿者在不同應(yīng)急階段的作用，建立與不同應(yīng)急階段的應(yīng)急需求相適應(yīng)的志愿者組織，理順組織內(nèi)的功能結(jié)構(gòu)和層級關(guān)系，開展與社區(qū)應(yīng)急工作相關(guān)的各種組織活動，包括應(yīng)急培訓(xùn)、演練、團隊建設(shè)、表彰激勵等，并根據(jù)活動情況及時對組織成員及其相關(guān)關(guān)系做出調(diào)整，使其適應(yīng)社區(qū)應(yīng)急的需求。三是完善相應(yīng)的保障措施。志愿者在應(yīng)急服務(wù)中面臨各種傷害風(fēng)險，為維持社區(qū)志愿者參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)的積極性，不僅需要建立社會表彰制度，而且需要完善相應(yīng)的社會保障制度，免除社區(qū)應(yīng)急志愿者的后顧之憂。四是強化數(shù)字技術(shù)平臺支持。社區(qū)應(yīng)急中的志愿者管理是一項復(fù)雜程度較高的工作，涉及各種類型的社區(qū)志愿者和各種不同的社區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急情境，不僅要求反應(yīng)迅速，而且要求措施精準、調(diào)配得當。這就需要充分利用不斷創(chuàng)新的數(shù)字技術(shù)，建立社區(qū)應(yīng)急管理數(shù)字技術(shù)平臺，并及時進行維護和數(shù)據(jù)更新，為提高社區(qū)應(yīng)急管理效能提供有力的技術(shù)支持。

六、結(jié)語

社區(qū)是先期救援的前沿陣地，社區(qū)應(yīng)急是應(yīng)急管理的第一道防線，社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)是應(yīng)急過程中的重要力量。雖然我國在社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)方面已經(jīng)做出了諸多探索，但對社區(qū)層面的應(yīng)急管理，特別是社區(qū)應(yīng)急志愿者的組織和管理，在理論上缺乏細致深入的探討，在實踐中重視不足、組織松散，造成志愿資源浪費。如何有效地管理并充分利用社區(qū)應(yīng)急志愿者，是推進國家應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化亟待解決的問題。

本文嘗試突破既有研究對社區(qū)應(yīng)急過程和社會志愿服務(wù)之間關(guān)系的籠統(tǒng)分析，以及在此基礎(chǔ)上形成的單一類型組織管理模式，從專業(yè)性和時間性兩個維度區(qū)分了四類社區(qū)應(yīng)急服務(wù)志愿者，從過程視角區(qū)分了社區(qū)應(yīng)急不同階段對社區(qū)志愿服務(wù)的差異化需求，提出了不同應(yīng)急階段的兩種不同的社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)管理模式，即突發(fā)應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)的團隊管理模式，以及持續(xù)應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急運行志愿服務(wù)的分層集成管理模式。這種細化的分類分型的差異化管理模式，更為精準地契合了社區(qū)應(yīng)急的現(xiàn)實需求，有助于提升社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的組織化程度、服務(wù)質(zhì)量及效率，為更深入地開展社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的研究提供了新的視角。

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［責(zé)任編輯：趙瞳］