地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型方向研究

殷曉玲

摘要：目前，地方政府融資平臺(tái)公司在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中面臨著缺乏戰(zhàn)略定位、投資邊界缺乏界定、政企之間權(quán)責(zé)不明、管理制度不完善、融資隊(duì)伍建設(shè)不足、缺乏有效的扶持與引導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)不足等難題。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的重視，通過(guò)健全市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、建設(shè)人才隊(duì)伍、加強(qiáng)政策引導(dǎo)、把握轉(zhuǎn)型定位等措施，保障地方融資平臺(tái)公司更好的發(fā)展。本文論述了地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的意見(jiàn)與建議，旨在解決轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨的難題，促進(jìn)其發(fā)展，希望為地方融資平臺(tái)公司提供參考。

關(guān)鍵詞：地方融資;市場(chǎng)化

DOI：10.12433/zgkjtz.20232905

一、地方融資平臺(tái)公司概述

（一）地方融資平臺(tái)公司的定義

在市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快的背景下，各種融資平臺(tái)紛紛出現(xiàn)，在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，有效推動(dòng)了我國(guó)城市化建設(shè)的進(jìn)程。地方融資平臺(tái)公司是以為城市基礎(chǔ)建設(shè)服務(wù)為目的創(chuàng)立的，包括不同類(lèi)型的城市建設(shè)投資、城建開(kāi)發(fā)、城建資產(chǎn)公司等。地方融資平臺(tái)以經(jīng)營(yíng)收入、公共設(shè)施收費(fèi)以及財(cái)政資金為主要來(lái)源，對(duì)城市公共事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)具有重要作用。

（二）地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型背景

地方融資平臺(tái)是1994年分稅制改革后的一種金融創(chuàng)新手段，可幫助地方政府通過(guò)財(cái)政撥款、土地注入、股權(quán)劃撥等方式組建合格的融資主體，從而為地方政府籌集所需資金。截至2021年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額304700億元，其中，一般債務(wù)137709億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)166991億元；政府債券303078億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1622億元。在此背景下，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》出臺(tái)，要求清理政府隱性債務(wù)，規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，并對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債和城投實(shí)施從嚴(yán)監(jiān)管。一方面，允許地方政府規(guī)范舉債，對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，另一方面，明確要求剝離地方融資平臺(tái)公司政府融資職能，加快融資平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。目前，城投融資整體仍然偏緊，要解決這一問(wèn)題，城投企業(yè)就要明確自身與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，促使融資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，向市場(chǎng)化方向發(fā)展。

二、地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

（一）地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

首先，地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中，會(huì)受政策的約束。其次，由于平臺(tái)公司涉及很多利益主體，需要對(duì)現(xiàn)有的資產(chǎn)資源進(jìn)行重新配置，這就會(huì)損害部門(mén)或個(gè)人利益，導(dǎo)致平臺(tái)公司需要面臨極大的壓力，不僅會(huì)增加平臺(tái)公司發(fā)展轉(zhuǎn)型的難度，還會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)公司出現(xiàn)轉(zhuǎn)型失敗等情況。再次，目前我國(guó)的投資融資平臺(tái)承擔(dān)著公益性項(xiàng)目的投資融資任務(wù)，如大量道路、公園等設(shè)施建設(shè)。由于這些公益性資產(chǎn)無(wú)法產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)利益，就會(huì)降低平臺(tái)公司業(yè)務(wù)拓展、債務(wù)償還等方面的物質(zhì)保障。繼而影響平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。最后，地方政府融資平臺(tái)公司一般以承擔(dān)政府性融資任務(wù)為主，主要圍繞公益性項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等開(kāi)展工作，服務(wù)對(duì)象主要是政府。如果缺乏足夠的人才儲(chǔ)備，同時(shí)在轉(zhuǎn)型方面缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，就會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨阻礙。

（二）地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中存在的問(wèn)題

1.管理方式落后

第一，治理結(jié)構(gòu)不完善。法人治理是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心內(nèi)容，但隨著國(guó)有企業(yè)改革的持續(xù)推進(jìn)，大部分地方融資平臺(tái)公司雖然已經(jīng)完成了“三會(huì)一層”構(gòu)建，但在具體落實(shí)方面仍存在不足，嚴(yán)重降低了地方融資平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)管理效率。第二，缺失企業(yè)戰(zhàn)略定位。雖然國(guó)家積極推動(dòng)地方融資平臺(tái)公司政企分離，但政企分離推廣和落實(shí)力度仍待加強(qiáng)。地方融資平臺(tái)公司往往只做好政府下達(dá)的任務(wù)，在市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方面嚴(yán)重不足，缺乏明確的企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，導(dǎo)致發(fā)展面臨桎梏。第三，人力資源市場(chǎng)程度較低。在人力資源建設(shè)方面存在不足，如選人用人、薪酬體系、人才引進(jìn)等，這也會(huì)影響地方融資平臺(tái)公司的發(fā)展。

2.融資渠道較為單一

隨著復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)，2021年12月，國(guó)家發(fā)展改革委提出將在2022年適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資，地方融資平臺(tái)公司作為地方重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主要推手，責(zé)任重大。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的出現(xiàn)，我國(guó)社會(huì)融資方式也隨之增多，但由于社會(huì)企業(yè)和民眾對(duì)新的融資方式缺乏正確認(rèn)知，地方融資平臺(tái)采用PPP、互聯(lián)網(wǎng)金融的融資方式時(shí)，社會(huì)響應(yīng)程度較低。而且，融資方式雖逐漸增多，但在實(shí)際應(yīng)用效用卻較低。城投企業(yè)在當(dāng)前階段采用的融資渠道，主要是向當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)直接貸款融資，融資渠道較為單一，這也將在一定程度上增加了地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。雖然，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持下，城投企業(yè)將部分融資中心轉(zhuǎn)移至互聯(lián)網(wǎng)融資平臺(tái)，但由于企業(yè)對(duì)該平臺(tái)的應(yīng)用模式認(rèn)知不清，對(duì)該平臺(tái)上的PPP等融資模式應(yīng)用不到位，無(wú)法有效降低企業(yè)的銀行貸款債務(wù)占比。

3.缺乏資產(chǎn)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)

雖然地方融資平臺(tái)公司在長(zhǎng)期的發(fā)展中積累了大量資產(chǎn)，但由于資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明確、權(quán)責(zé)不清晰，會(huì)出現(xiàn)無(wú)人管理等情況。因此，地方融資平臺(tái)公司應(yīng)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)利用，充分利用各種金融工具盤(pán)活現(xiàn)有存量資產(chǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)控制，以此為地方融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供新的動(dòng)力。

（三）地方融資平臺(tái)公司發(fā)展轉(zhuǎn)型的必要性

地方政府致力于化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但從政策執(zhí)行來(lái)看，大多數(shù)平臺(tái)公司依舊在維持公益性項(xiàng)目融資，缺乏經(jīng)營(yíng)收益，降低了政府的債務(wù)償還能力，對(duì)地方融資平臺(tái)的發(fā)展造成了影響。再次，轉(zhuǎn)型是地方融資平臺(tái)公司發(fā)展的較優(yōu)選擇。從政策形勢(shì)方面來(lái)看，平臺(tái)公司面臨關(guān)閉、合并和轉(zhuǎn)型三種趨勢(shì)。第一，平臺(tái)公司關(guān)閉，會(huì)導(dǎo)致城市建設(shè)發(fā)展面臨停滯，對(duì)社會(huì)的發(fā)展極為不利。第二，平臺(tái)公司合并，雖然能轉(zhuǎn)向新的主體，但依舊會(huì)讓政府承擔(dān)融資職能，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)公司依舊面臨之前的問(wèn)題。第三，平臺(tái)轉(zhuǎn)型成功，一方面可以繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的投資開(kāi)發(fā)職能，保障城市建設(shè)發(fā)展不會(huì)受到影響，另一方面，也能轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的運(yùn)作模式，不僅可以增強(qiáng)平臺(tái)的造血能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，還能保障地方融資平臺(tái)公司的健康可持續(xù)發(fā)展。

三、地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的建議

（一）健全市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制

地方融資平臺(tái)公司主要是為各個(gè)地區(qū)的投資建設(shè)活動(dòng)提供資金保障，是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等盤(pán)活存量資產(chǎn)、資源和資本的重要載體。為了更好地推動(dòng)地方融資平臺(tái)公司的發(fā)展，應(yīng)健全市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

第一，明確發(fā)展戰(zhàn)略定位。應(yīng)貫徹落實(shí)國(guó)有企業(yè)的改革部署，堅(jiān)持功能性的發(fā)展定位，不僅要堅(jiān)持公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的根本宗旨，還應(yīng)堅(jiān)持投資目的不盈利、投資過(guò)程不擠出社會(huì)資本等原則，積極推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第二，界定投資邊界范圍。進(jìn)一步明確投資平臺(tái)公司的投資邊界范圍，投資邊界不能超過(guò)公共領(lǐng)域，并需要在政府投資的事權(quán)范圍，為民間資本留下投資機(jī)會(huì)，避免擠出民間資本的情況發(fā)生。投資平臺(tái)應(yīng)側(cè)重彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，將投資重點(diǎn)放在民營(yíng)資本參與不多的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，并在原則上落實(shí)投資邊界，不能投資純公益性項(xiàng)目或非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，這有助于從根本上防范政府隱性債務(wù)。參與非經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)制訂合法合規(guī)的參與機(jī)制，并對(duì)政府給予的資本金、投資補(bǔ)助等予以明確。

第三，首先理順政企之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，剝離非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資職能，同時(shí)也要隔離政府信用，以保障地方融資平臺(tái)公司從根本上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。比如：對(duì)于一些純公益性項(xiàng)目，通過(guò)由地方政府發(fā)行證券的方式解決資金方面的問(wèn)題，也可以由地方融資平臺(tái)公司通過(guò)市場(chǎng)化融資的方式進(jìn)行，而政府則可以適當(dāng)?shù)亟o予一定的補(bǔ)助。其次，地方融資平臺(tái)公司應(yīng)重視提升自身的信用級(jí)別，利用好政府的間接信用，幫助平臺(tái)公司獲取一些政策、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及重點(diǎn)資源方面的支持，從而更好地維持社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)的健康發(fā)展。

第四，健全企業(yè)管理制度。不僅要建立具有中國(guó)特色的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，還應(yīng)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，著重提升平臺(tái)公司的管理水平。同時(shí)，健全投資決策機(jī)制，完善投資風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，并完善績(jī)效和薪酬體系，積極引入社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制，健全信息公開(kāi)制度，以提升財(cái)務(wù)和債務(wù)的透明度，促進(jìn)平臺(tái)公司的高質(zhì)量發(fā)展。

第五，積極盤(pán)活存量資產(chǎn)。例如，推進(jìn)存量資產(chǎn)證券化，審慎運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，降低資產(chǎn)負(fù)債率，擴(kuò)大投融資來(lái)源，提高存量資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率。同時(shí)，加強(qiáng)與銀行、基金、信托等金融資本的合作，通過(guò)市場(chǎng)化方式推進(jìn)債務(wù)重組，降低債務(wù)資金成本，優(yōu)化債務(wù)期限。

第六，堅(jiān)持戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)，分析目前面臨的主要問(wèn)題和制約因素，以此制定發(fā)展戰(zhàn)略，明確發(fā)展思路和轉(zhuǎn)型路徑；明確工作重點(diǎn)，提出存量債務(wù)化解方案，謀劃提出重大項(xiàng)目，并制定推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的保障措施；遵循規(guī)劃引導(dǎo)，不僅要按照項(xiàng)目跟著規(guī)劃走的原則，還要統(tǒng)籌企業(yè)相關(guān)資源要素和政府相關(guān)政策，統(tǒng)籌存量盤(pán)活和增量投資建設(shè)，推動(dòng)規(guī)劃的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。

（二）加強(qiáng)融資隊(duì)伍建設(shè)

第一，建立健全人力資源管理體系。在培養(yǎng)、引進(jìn)人才等方面要做到公平自由，使員工能將自身的價(jià)值發(fā)揮到最大化。

第二，根據(jù)崗位及企業(yè)發(fā)展的需要制定完善人才招聘，為地方融資平臺(tái)公司引進(jìn)大批高質(zhì)量的人才。

第三，要加強(qiáng)員工的培訓(xùn)教育工作，鼓勵(lì)員工積極學(xué)習(xí)，為企業(yè)的需求作出改變。同時(shí)，鼓勵(lì)員工在空閑時(shí)間進(jìn)行系統(tǒng)性的崗位學(xué)習(xí)，并為其提供長(zhǎng)期學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，使其在學(xué)習(xí)中不斷成長(zhǎng)。

（三）強(qiáng)化政策鼓勵(lì)扶持

第一，支持融資平臺(tái)的“陽(yáng)光融資”，提高融資平臺(tái)的債務(wù)透明度，并參考上市公司的信息披露機(jī)制，建立健全債務(wù)信息披露制度。

第二，政策將融資平臺(tái)的建設(shè)項(xiàng)目屬于公益性或經(jīng)營(yíng)性并交由商業(yè)銀行等融資主體自主判斷項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)以及如何防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第三，促進(jìn)科技和金融結(jié)合，加快科技成果轉(zhuǎn)化，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，各地出臺(tái)一系列政策措施。比如：扶持股權(quán)投資業(yè)發(fā)展、推行知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款方式、設(shè)立政府專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展資金等。

（四）精準(zhǔn)把握轉(zhuǎn)型定位

第一，與地方政府劃清界限。這就要求平臺(tái)公司應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)型的方式達(dá)到現(xiàn)代企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，并提升主體信用資質(zhì)。同時(shí)，在地方財(cái)政收入不足以滿(mǎn)足城市大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況下，承擔(dān)政府部分公益性項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理職能。

第二，加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)。首先，應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨的問(wèn)題進(jìn)行分析研究。其次，針對(duì)問(wèn)題制定相應(yīng)的措施方案。再次，基于體制中的不足予以完善優(yōu)化，比如：優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、保障民企權(quán)益、完善監(jiān)督管理制度、建立健全退出等。另外，應(yīng)暢通現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道，實(shí)行市場(chǎng)化選聘、契約化管理，真正形成職業(yè)經(jīng)理機(jī)制。

第三，政府部門(mén)基于金融創(chuàng)新視角，針對(duì)市場(chǎng)需求、監(jiān)管政策、客戶(hù)需求，發(fā)展“直接融資”。比如：創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+金融”服務(wù)方式，致力于解決客戶(hù)的需求，服務(wù)于整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打通安全誠(chéng)信的“最后一公里”，這種融資方式可以為資本市場(chǎng)注入新鮮血液，同時(shí)也能推動(dòng)地方融資平臺(tái)的順利轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)束語(yǔ)

受各種因素影響，放貸渠道愈發(fā)收緊，一方面提升了地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)壓力，另一方面也推動(dòng)了地方融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。政府為地方融資平臺(tái)提供政策引導(dǎo)、支持，市場(chǎng)為地方融資平臺(tái)創(chuàng)造良好的大環(huán)境，助力地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)，可拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式，地方融資平臺(tái)公司借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，可與社會(huì)資本進(jìn)行投融資需求與供給的直接對(duì)接。

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