高速公路PPP項(xiàng)目融資模式的應(yīng)用探究

歐畢銳

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，人們對(duì)高速公路通行里程的需求逐漸增加。過去高速公路建設(shè)通常是由政府負(fù)責(zé)建造、運(yùn)營和維護(hù)，資金來源主要是財(cái)政支出，近年來，政府為了充分利用社會(huì)資本在融資、運(yùn)營管理方面的優(yōu)勢(shì)，PPP項(xiàng)目融資模式進(jìn)入人們的視野。然而，現(xiàn)階段應(yīng)用PPP項(xiàng)目融資模式過程中存在諸多問題，需要相關(guān)人員結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行解決。基于此，本文首先闡述PPP項(xiàng)目融資模式概念以及高速公路造價(jià)特點(diǎn)，其次分析高速公路PPP項(xiàng)目融資特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，最后探究高速公路PPP項(xiàng)目融資模式應(yīng)用策略，以供參考。

關(guān)鍵詞：高速公路；PPP項(xiàng)目；融資模式

一、PPP項(xiàng)目融資模式概念

PPP項(xiàng)目融資模式是為了緩解政府財(cái)政支出壓力，政府與社會(huì)資本基于合同建立的一種合作關(guān)系，主要是通過政府與社會(huì)資本合作進(jìn)行投資的一種新型融資理念，由政府與社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益。目前，較為常見方式是PPP項(xiàng)目融資模式下BOT+EPC，由政府與社會(huì)資本方共同出資組建項(xiàng)目公司，實(shí)際上政府方作為小股東，而社會(huì)資本方作為大股東擁有項(xiàng)目公司控制權(quán)，但社會(huì)資本方不會(huì)直接作為融資主體，而是將項(xiàng)目公司作為融資主體。社會(huì)資本方基本是大型建筑公司，擁有集投資、建設(shè)工程項(xiàng)目管理、特級(jí)施工總承包、勘察設(shè)計(jì)等資質(zhì)于一體的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，作為項(xiàng)目公司投資方可以享受進(jìn)入運(yùn)營后的投資回報(bào)，作為施工總承包方可獲得施工利潤。

二、高速公路造價(jià)特點(diǎn)

（一）復(fù)雜性

高速公路造價(jià)具有一定的復(fù)雜性，這主要由于高速公路項(xiàng)目包含的工作內(nèi)容較廣泛，其中各部分工作的造價(jià)需要進(jìn)行合作計(jì)算，除此之外，各部分工作專業(yè)性質(zhì)存在一定差異，計(jì)價(jià)規(guī)范也存在諸多不同，導(dǎo)致審批部門難度較大。

（二）差異性

高速公路造價(jià)存在一定的差異，主要是因?yàn)榈貐^(qū)規(guī)劃、地形和地質(zhì)條件、建設(shè)季節(jié)等因素存在差異。

（三）造價(jià)高

不同高速公路在用途、地形地貌等方面存在一定差異，需要花費(fèi)較多的資金才能建成，高速公路的造價(jià)少則需要幾十億元，多則上百億元。

（四）動(dòng)態(tài)性

高速公路造價(jià)具有動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，征地拆遷、建筑材料、機(jī)械設(shè)備、管理費(fèi)、稅費(fèi)、建設(shè)時(shí)期、地段。地質(zhì)、等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、工藝、建造目的、投標(biāo)情況等內(nèi)容都會(huì)影響造價(jià)金額。

三、高速公路PPP項(xiàng)目融資特點(diǎn)

（一）資金規(guī)模巨大

高速公路在建設(shè)過程中涉及的工程量較為龐大。例如，在山區(qū)建設(shè)環(huán)境惡劣、地形復(fù)雜等外部不可控制性條件下施工，對(duì)建筑材料要求極其嚴(yán)格，必須是高規(guī)格、高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的建筑材料，需要籌集大量的建設(shè)資金才能保質(zhì)保量地完成高速公路建設(shè)。高速公路建設(shè)對(duì)資金籌集規(guī)模提出了一定的要求，大部分中小型社會(huì)資本機(jī)構(gòu)不符合要求。除此之外，高速公路從融資到得收益需要經(jīng)歷較長的時(shí)間，部分資本無法承受長時(shí)間的等待，導(dǎo)致其參與高速公路PPP項(xiàng)目融資的積極性不高。

（二）融資決策復(fù)雜

高速公路PPP項(xiàng)目融資決策的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在以下方面：第一，高速公路關(guān)系到國計(jì)民生問題，同時(shí)高速公路具有公共性質(zhì)，導(dǎo)致相關(guān)社會(huì)資本在投資前需要考慮的內(nèi)容較多。第二，高速公路建設(shè)需要的資金規(guī)模較大，在龐大的資金規(guī)模需求下，社會(huì)資本在投資前須考慮周全、謹(jǐn)慎，避免由于PPP項(xiàng)目投資導(dǎo)致企業(yè)資金鏈出現(xiàn)斷裂問題，影響企業(yè)發(fā)展。第三，高速公路建設(shè)時(shí)間較長，獲得運(yùn)營收益需要等待較長一段時(shí)間，導(dǎo)致融資環(huán)境變化對(duì)融資決策存在較大的不確定性。

（三）融資收益特殊

高速公路PPP項(xiàng)目融資決策的特殊性主要體現(xiàn)在以下方面：第一，項(xiàng)目收益主要由政府決定，收益內(nèi)容和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均由政府審批，并下發(fā)收費(fèi)批復(fù)文件。第二，PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)資本基于共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、利益共享的合作伙伴關(guān)系，超過一定運(yùn)營收益，社會(huì)資本有權(quán)參與運(yùn)營收益分紅。第三，高速公路建設(shè)周期較長，需要等待較長時(shí)間才能有一定的投資收益回報(bào)。

（四）融資風(fēng)險(xiǎn)分散

傳統(tǒng)的高速公路建設(shè)模式主要由政府負(fù)責(zé)，資金也全部由政府提供，并由政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，而PPP項(xiàng)目是經(jīng)由政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等進(jìn)行融資，融資風(fēng)險(xiǎn)由各投資方共同承擔(dān)。

四、高速公路PPP項(xiàng)目融資模式優(yōu)勢(shì)

（一）融資渠道更多

傳統(tǒng)高速公路建設(shè)融資模式中，資金來源較單一，主要由政府提供財(cái)政專項(xiàng)資金、利用平臺(tái)公司找銀行借款籌集建設(shè)資金，為平臺(tái)公司提供擔(dān)保等。在此種融資模式下增加政府的隱性債務(wù)，如果運(yùn)營收益不及預(yù)期，且政府財(cái)政困難，容易造成政府無法按時(shí)支付貸款本息，進(jìn)而導(dǎo)致償債違約信用風(fēng)險(xiǎn)等。此模式的融資風(fēng)險(xiǎn)較大，為減少風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司需要耗費(fèi)大量精力在資金籌措管理方面，進(jìn)而影響高速公路建設(shè)速度及質(zhì)量。PPP項(xiàng)目融資模式是由權(quán)益融資和債權(quán)融資共同完成籌集高速公路建設(shè)資金的，社會(huì)資本方將自有資金注入項(xiàng)目公司完成權(quán)益融資，為了按時(shí)完成債務(wù)融資，社會(huì)資本可以提供一定的擔(dān)保、增信等措施，確保融資及時(shí)、足額落地。同時(shí)，還可以引入財(cái)務(wù)投資者。因此，社會(huì)資本利用自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能有效拓展融資渠道，確保高速公路建設(shè)的資金需求，減輕政府財(cái)政壓力。

（二）全周期集約化管理

在傳統(tǒng)融資模式中，項(xiàng)目資金的使用會(huì)經(jīng)過各層級(jí)行政審批，為了正常使用建設(shè)資金，項(xiàng)目公司需要負(fù)責(zé)處理各個(gè)環(huán)節(jié)的資金使用問題，導(dǎo)致項(xiàng)目公司在資金管理方面會(huì)消耗大量的時(shí)間與精力，影響項(xiàng)目資金使用效率，進(jìn)而影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，而PPP項(xiàng)目融資模式能有效改善這一情況。在PPP項(xiàng)目融資模式中，社會(huì)資本方會(huì)派遣專業(yè)財(cái)務(wù)資金管理團(tuán)隊(duì)，對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行集約化管理，同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目施工特點(diǎn)，優(yōu)先建設(shè)控制性工程，非關(guān)鍵性工程可以遲緩進(jìn)場，減少銀行貸款資金投放規(guī)模，降低建設(shè)期資金使用成本。因此，通過專業(yè)資金財(cái)務(wù)管理策劃，可以提高資金使用效率，節(jié)約資金使用成本，也能有效減少項(xiàng)目資金的使用風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政府與社會(huì)資本互利共贏

在傳統(tǒng)融資模式中，政府需要承擔(dān)大部分的資金投入，如果地方財(cái)政能力較差，容易出現(xiàn)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度造成較大影響。同時(shí)，高速公路收益性質(zhì)較為特殊，需要長時(shí)間運(yùn)營才能有所收益，且收益金額不一定能覆蓋投資金額。而在PPP項(xiàng)目融資模式中，社會(huì)資本方投入自有資金能有效減輕政府投資壓力，政府保障也能降低社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，在高速公路投入使用后，如果盈利情況較好，政府可以進(jìn)行控制，如果盈利情況較差，政府可以補(bǔ)貼社會(huì)資本，避免遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，由此可知，政府與社會(huì)資本二者之間是互惠共贏關(guān)系。

五、高速公路PPP項(xiàng)目融資模式應(yīng)用策略

（一）提升PPP項(xiàng)目合規(guī)性識(shí)別能力，規(guī)避退庫風(fēng)險(xiǎn)

過去，PPP項(xiàng)目快速推廣出現(xiàn)了運(yùn)作方式不規(guī)范、合規(guī)手續(xù)不完善、開展“兩評(píng)一案”評(píng)審方法不符合規(guī)定等問題，客觀上存在被全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫退庫的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，可以采用如下方法應(yīng)對(duì)：第一，社會(huì)資本方應(yīng)深入研究發(fā)改委等部門出臺(tái)法律法規(guī)規(guī)章及一系列關(guān)于PPP項(xiàng)目政策和規(guī)范性文件，熟悉政策，分析目標(biāo)項(xiàng)目的具體的情況是否符合PPP項(xiàng)目入庫條件。第二，要深入調(diào)查當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況，嚴(yán)格審查PPP項(xiàng)目入庫資料真實(shí)性及完整性，從多個(gè)角度客觀評(píng)估項(xiàng)目所在地真實(shí)的財(cái)政承受能力，高度關(guān)注入庫相關(guān)紅線，例如，財(cái)政支出責(zé)任方面的紅線等。

（二）積極與金融機(jī)構(gòu)溝通，及時(shí)完成債權(quán)性融資

在PPP項(xiàng)目融資過程中，金融機(jī)構(gòu)參與投資放貸，需要對(duì)PPP投資項(xiàng)目未來收益進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估，預(yù)期收益直接關(guān)系到融資籌措進(jìn)程。因此，在PPP項(xiàng)目合同中，要明確項(xiàng)目公司作為融資主體，并約定政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資相關(guān)合法合規(guī)性及時(shí)與銀行溝通PPP項(xiàng)目公司的資產(chǎn)或收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押貸款方案是否可行，如果銀行對(duì)PPP投資項(xiàng)目信心不足，社會(huì)資本方可以提供增信等措施，同時(shí)明確政府協(xié)助融資責(zé)任，將政府承擔(dān)的可行性缺口補(bǔ)助納入中長期財(cái)政規(guī)劃及財(cái)政預(yù)算并經(jīng)人大審批同意的相關(guān)資料，以此增加銀行投資放貸信心，確保銀行貸款資金獲得審批并及時(shí)投放到位。

（三）完善資金管理機(jī)制

采用PPP項(xiàng)目融資模式進(jìn)行高速公路建設(shè)，應(yīng)完善資金管理機(jī)制，可以從以下方面著手：第一，有效管理項(xiàng)目資金，結(jié)合工程進(jìn)度，合理投放貸款資金，提高資金使用效率，降低資金使用成本，避免資金沉淀浪費(fèi)。第二，實(shí)時(shí)關(guān)注鋼鐵、水泥等大宗建筑材料市場行情，動(dòng)態(tài)深入調(diào)研，并結(jié)合市場情況調(diào)整資金，降低建筑物資采購成本。第三，建立資金管理監(jiān)督機(jī)制，加大監(jiān)督管理力度，依法合規(guī)使用PPP項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)資金。

（四）降低建設(shè)管理風(fēng)險(xiǎn)

1.完善風(fēng)險(xiǎn)管理體系

應(yīng)用PPP項(xiàng)目融資模式進(jìn)行高速公路建設(shè)，應(yīng)完善風(fēng)險(xiǎn)管理體系，可以從以下方面著手：第一，在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系時(shí)，應(yīng)認(rèn)真核查合法合規(guī)性，依據(jù)最新法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及屬地政策，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)研判，據(jù)此制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施。第二，應(yīng)明確風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)，避免出現(xiàn)職責(zé)重復(fù)或職責(zé)空缺的現(xiàn)象。第三，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，進(jìn)行清單式管理，避免由于責(zé)任落實(shí)不到位，影響整體風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

2.制定項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)控和安全隱患排查體系

應(yīng)用PPP項(xiàng)目融資模式進(jìn)行高速公路建設(shè)，應(yīng)制定項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)控和安全隱患排查體系，主要可以從以下方面著手：第一，嚴(yán)格監(jiān)督項(xiàng)目質(zhì)量，避免由于項(xiàng)目質(zhì)量問題出現(xiàn)返工、建設(shè)工期延長等現(xiàn)象，導(dǎo)致資金投入增加。第二，定期排查治理項(xiàng)目施工安全隱患，排查的主要目的是，首先，有效降低事故風(fēng)險(xiǎn)概率，保障從業(yè)人員生命安全和身體健康，避免或減少事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失；其次，有效提升項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化管理水平，進(jìn)而提高工效、降低成本。第三，定期進(jìn)行問題隱患統(tǒng)計(jì)分析，找出多發(fā)頻發(fā)的突出問題，有針對(duì)性地制定改進(jìn)措施，并驗(yàn)證改進(jìn)效果。

（五）提升通行費(fèi)收入的措施

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化征收責(zé)任

合理分解任務(wù)，將征收任務(wù)數(shù)分解到各收費(fèi)站，由各收費(fèi)站根據(jù)實(shí)際收入情況合理細(xì)化任務(wù)，成立以站長為組長，站務(wù)為副組長，各班長為成員的挖潛、堵漏、促增收工作領(lǐng)導(dǎo)小組，帶領(lǐng)全體干部職工督導(dǎo)和落實(shí)促收工作的開展，形成“人人有任務(wù)、人人為征收”的征收氛圍。

2.提升征收效率和服務(wù)水平

注重員工業(yè)務(wù)、技能培訓(xùn)工作，收費(fèi)站以班組為單位逐一開展業(yè)務(wù)技能和特情處理技巧培訓(xùn)，努力提高員工通行費(fèi)征收水平。為司乘人員提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，繼續(xù)提高文明服務(wù)軟實(shí)力，做好延伸服務(wù)，為過往司乘創(chuàng)造文明、和諧、溫馨的通行環(huán)境。

3.聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，積極打擊偷逃行為

加強(qiáng)與交警、路政部門開展聯(lián)合治理車輛偷逃通行費(fèi)行動(dòng)。對(duì)形成偷逃費(fèi)事實(shí)的車輛、人員，嚴(yán)格按照偷逃費(fèi)治理流程進(jìn)行收集證據(jù)，根據(jù)相關(guān)收費(fèi)政策追繳通行費(fèi)，全力維護(hù)收費(fèi)站征收環(huán)境和秩序。

4.打造“高速公路運(yùn)營”品牌

高速公路的綜合服務(wù)是以通行服務(wù)為核心，以相關(guān)服務(wù)為補(bǔ)充的綜合體。通過提升高速公路的路面養(yǎng)護(hù)、機(jī)電維護(hù)、安全管理、應(yīng)急管理等服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)高速公路的巡邏與監(jiān)控力度，加快對(duì)事故車輛和故障車輛的施救，錯(cuò)開車流高峰施工等措施，確保高速公路快捷、舒適、安全和暢通，充分挖掘高速公路潛能，以人為本，提高高速公路的通行服務(wù)水平，吸引車輛通行流量，提升高速公路經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

六、結(jié)語

綜上所述，PPP項(xiàng)目融資模式是現(xiàn)階段高速公路建設(shè)的重要融資模式，能有效減輕政府資金壓力，使政府與社會(huì)資本互利共贏。當(dāng)前，仍需完善相關(guān)制度，促進(jìn)PPP模式在高速公路項(xiàng)目融資中得以科學(xué)、高效的應(yīng)用。

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