科研經(jīng)費管理改革政策落實的審計思路與方法

王殿珊

摘要：黨的二十大報告提出了進一步完善科技創(chuàng)新體系、加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略目標。過去十年，我國的科技投入不斷增長，國家為提升科技創(chuàng)新效能，出臺了多項舉措推進科研經(jīng)費管理改革。本文通過對國家科研機構(gòu)科研經(jīng)費改革政策落實情況的審計監(jiān)督工作進行分析、探索，提出了相應的思路與方法，以期通過審計打通政策落實的“最后一公里”，真正釋放科技創(chuàng)新活力與發(fā)展?jié)摿Α?/p>

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費；審計；方法

2022 年10 月，中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會在北京召開，大會總結(jié)了過去十年我國在科技領(lǐng)域取得的一些關(guān)鍵核心技術(shù)突破，表明我國已進入創(chuàng)新型國家行列，提出要進一步完善科技創(chuàng)新體系，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，增強自主創(chuàng)新能力。過去十年，我國財政科學技術(shù)支出從5600.1億元增長至10766.7 億元，實現(xiàn)了近成倍的增長。目前，整體的科技投入規(guī)模僅次于美國，位居世界第二位，2022 年全球創(chuàng)新指數(shù)報告中顯示，我國的排名上升至第11 位，位居中等收入經(jīng)濟體首位。從這些數(shù)據(jù)不難看出我國對科技創(chuàng)新的高度重視，這十年間，為提升科技創(chuàng)新的整體效能，深入推進科技領(lǐng)域“放管服”改革，國家出臺了一系列中央財政科研經(jīng)費管理改革的重大舉措，特別是在2021 年8 月，中辦、國辦出臺《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，進一步明確、細化了改革的目標及措施。各項政策的出臺，使科技管理體制得到了一定改善，但仍存在政策落實不到位、科技人員獲得感不強等問題。

一、科研經(jīng)費管理改革審計工作落實的必要性

（一）政治屬性的必然要求

審計監(jiān)督作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是完善國家治理體系、提高治理能力的重要方式。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，將審計提到了前所未有的高度，不斷加大審計管理體制改革力度，成立了中央審計委員會，著力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，審計機關(guān)首先是政治機關(guān)，并在會上要求審計機關(guān)加大對黨中央重大政策措施落實情況的跟蹤審計力度，加大對經(jīng)濟社會中各類風險隱患的揭示力度。2018 年，審計署印發(fā)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》賦予了內(nèi)部審計“對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計”的職責。當前，我國也將科技創(chuàng)新提升到了前所未有的高度，并大力改革科研經(jīng)費管理體制，目的是為科技人員減負松綁、激發(fā)創(chuàng)新活力。在這樣的形勢下，開展對科研經(jīng)費改革政策落實情況的審計監(jiān)督工作，具有重大意義。

（二）強化審計職能定位的必要措施

內(nèi)部審計作為組織內(nèi)部的監(jiān)督手段，在發(fā)揮監(jiān)督作用的同時，也能提供更多的內(nèi)向性服務(wù)，是組織內(nèi)部治理機制的重要組成部分。《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》中明確指出，內(nèi)部審計是“對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標的活動”。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，內(nèi)部審計已從過去的“監(jiān)督主導型”向“服務(wù)主導型”轉(zhuǎn)變。為更好地發(fā)揮國家科研機構(gòu)內(nèi)部審計工作保障科技創(chuàng)新的職能作用，應拓展審計內(nèi)容，要勇于破除可能阻礙科技創(chuàng)新的體制、機制障礙。基于此，開展科研經(jīng)費改革政策落實情況的審計工作，必然成為強化審計職能定位的一項重要措施。

（三）增強審計的“免疫功能”

內(nèi)部審計作為組織內(nèi)部自我完善的制度，發(fā)揮著差錯糾弊的作用，更肩負著“免疫系統(tǒng)”的重任。開展科研經(jīng)費管理改革政策落實情況的審計工作的目標是預防。通過審計監(jiān)察政策執(zhí)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風險，防止重大執(zhí)行偏差的出現(xiàn)，保障政策落實到位的同時，提質(zhì)增效。在審計過程中，通過發(fā)現(xiàn)并深入剖析問題，及時糾正執(zhí)行偏差，切實發(fā)揮內(nèi)部審計“治已病、防未病”的作用。

二、科研經(jīng)費管理改革政策落實的審計路徑與目標

（一）通過發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差，促進政策落實到位

深入研究黨中央、國務(wù)院關(guān)于科研經(jīng)費管理改革的指示、要求及相關(guān)部委的具體政策，準確把握政策措施的出臺背景，吃透精神實質(zhì)，為精準發(fā)現(xiàn)問題奠定扎實的理論基礎(chǔ)。具體實施過程中，通過對照科研經(jīng)費管理改革政策的執(zhí)行情況，確定是否存在不執(zhí)行政策、執(zhí)行中打折扣的情況，并深入分析存在這些問題的原因，例如思想認識問題、體制機制不暢等，在此基礎(chǔ)上提出切實可行的意見和建議，促進各項政策措施落實到位，充分實現(xiàn)“簡政放權(quán)”。

（二）發(fā)現(xiàn)政策落實的重大風險，堵塞漏洞完善管理

科研經(jīng)費管理改革政策的目標是激發(fā)科技創(chuàng)新活力，路徑是“放管服”，但所有的“放權(quán)”都離不開“監(jiān)管”，既要“放得下”，又要“管得好”，才能實現(xiàn)既定目標。因此，科研經(jīng)費管理改革政策落實情況的審計工作，還應關(guān)注實施主體監(jiān)管職能的發(fā)揮情況，通過審計確定是否存在重大的風險隱患，是否存在放得無序、放得不公的情況，是否推進了監(jiān)管體制創(chuàng)新，為“放權(quán)”提供了有利的制度保障，從而強化科技管理的風險預警，促進管理規(guī)范化。

三、科研經(jīng)費管理改革政策落實情況的審計思路與方法

（一）開展政策落實情況的監(jiān)查

1.組織推動部署方面

近年來，國務(wù)院出臺了多項措施推進科研經(jīng)費管理改革。這在某種程度上表明，當前的科研管理機制已對科技創(chuàng)新產(chǎn)生了較深遠的影響。對于國家科研機構(gòu)來說，落實科研經(jīng)費改革政策是當前一段時期重要的政治任務(wù)，應大力推進。在審計過程中，要關(guān)注單位組織的推動、落實情況，了解其是否開展了政策落實的研討，是否成立了必要的推進小組、制定了相關(guān)的落實方案，是否明確了責任部門、任務(wù)分工等。組織機制的保障是政策落實的前提，可通過審計來推進。

2.制度建設(shè)層面

在中辦、國辦印發(fā)的最新的改革完善科研經(jīng)費管理意見中，明確了各項政策目標的落實主體，既包括司法部、財政部等國務(wù)院直屬部門，也包括科技部、國家自然科學基金委等項目管理部門，更包括各類項目的承辦單位。國家科研機構(gòu)作為項目承辦單位，是政策落實的最后一關(guān)，決定著政策落實的“最后一公里”。因此，在審計過程中，應關(guān)注以項目承辦單位為責任主體的落實目標是否制定了相應的執(zhí)行措施，包括“放”的制度和“管”的措施，以確保“放”得到位，“管”得適度。

（二）對政策目標落實情況的審計

根據(jù)科研經(jīng)費管理改革政策的目標，審計可圍繞五個方面的落實情況來開展。

1.擴大科研項目經(jīng)費管理自主權(quán)方面

目前，科研經(jīng)費管理改革政策中，擴大科研項目經(jīng)費的自主權(quán)主要體現(xiàn)在下放預算調(diào)劑權(quán)和擴大經(jīng)費包干制的實施范圍兩個方面。對這兩方面政策落實的審計，一要看預算調(diào)劑權(quán)的承接情況，關(guān)注項目承接單位是否根據(jù)現(xiàn)有設(shè)備的配置情況、科研項目的實際需求等，對資源進行了合理配置，并關(guān)注設(shè)備費外的調(diào)劑權(quán)是否充分下放給項目負責人；二要看經(jīng)費包干制的推進情況，在符合項目主管部門相關(guān)管理制度的情況下，關(guān)注其是否充分利用了誠信承諾制、負面清單制等，下放給項目負責人自主使用經(jīng)費的權(quán)力，是否出臺了相應的獎懲機制，是否采取了有效措施加強宣傳，提升制度的執(zhí)行力。

2.完善項目經(jīng)費撥付機制

為了讓科研人員放開手腳，科研經(jīng)費管理改革政策中涵蓋了加快經(jīng)費撥付進度、改進結(jié)余資金管理的要求。對這方面政策落實的審計，一要看項目承辦單位的項目負責人獲取經(jīng)費的使用額度、與項目管理部門的溝通情況，以及推進落實經(jīng)費撥付力度的情況；二要看項目結(jié)余資金的管理情況，是否建立健全單位的結(jié)余資金盤活機制，是否統(tǒng)籌安排與科研活動的直接支出，關(guān)注推進結(jié)余資金的使用情況等，從而促進結(jié)余資金產(chǎn)生更大的效益。

3.加大科研人員的激勵力度

為解決“有錢發(fā)不出”的問題，科研經(jīng)費管理改革政策以尊重科研規(guī)律、激勵科研人員為出發(fā)點，通過提高間接費用比例、擴大勞務(wù)費的開支范圍、加大科技成果轉(zhuǎn)化激勵力度等方式，使科研經(jīng)費使用更加靈活。對這方面政策落實的審計，一要看項目承辦單位是否充分利用了間接費用解決科研績效問題，相應績效資源分配是否合理；二要看是否擴大了勞務(wù)費開支范圍，是否將項目聘用人員的社保補助、住房公積金等足額納入了所承辦項目的勞務(wù)費科目列支；三要看是否充分落實了《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》等相關(guān)法律法規(guī)，是否對科技成果完成單位和相關(guān)貢獻人給予了獎勵，是否對科研人員形成了有效激勵。

4.減輕科研人員事務(wù)性負擔

為節(jié)省科研人員寶貴的時間和精力，科研經(jīng)費管理改革政策出臺了多項舉措，包括全面落實科研財務(wù)助理制度、改進財務(wù)報銷管理方式等。對這方面政策落實的審計，一要看單位是否建立了科研財務(wù)助理制度，是否確保每個項目配備了相對固定的科研財務(wù)助理，聘用科研財務(wù)助理的費用是否由單位統(tǒng)籌解決，過去由項目負責人組織或聘用人員辦理報銷等事務(wù)性工作的情況是否有所緩解；二要看涉及科研人員學術(shù)交流的會議費、差旅費及因公出國（境）管理是否充分放權(quán)。按政策要求，可擴大列支范圍，推進差旅費包干制，國際合作與交流費用不再受零增長要求的限制；三要看是否簡化了科研儀器設(shè)備的采購流程，減少減輕了科研人員的事務(wù)性負擔。對于科研急需的設(shè)備和耗材，在符合相關(guān)法律法規(guī)的前提下，可采取更加靈活的采購機制。

5.改進科研績效管理

完善的績效管理模式能夠更有效地發(fā)揮指揮棒作用，科研經(jīng)費管理改革政策明確了改進科研績效管理的目標，要不斷健全機制、強化績效導向。對這方面政策落實的審計，一要看是否改進了績效評價機制，績效評價體系是否能夠充分肯定優(yōu)秀成果及優(yōu)秀人才；二要看是否有效運用了評價結(jié)果，評價結(jié)果可否作為資源配置的依據(jù)，資源能否向優(yōu)秀人才傾斜，科研經(jīng)費的使用效益是否有所提升。

四、結(jié)語

科研經(jīng)費改革政策落實機制的健全與完善不能一蹴而就，政策落實效果也有一定的滯后性，因此，對科研經(jīng)費政策落實情況開展的審計工作，“審計—整改—后續(xù)審計”的閉環(huán)審計方式，建立跟蹤審計整改臺賬，未能整改的事項需深入剖析原因，關(guān)注政策落實效果的同時，也要關(guān)注可能引發(fā)的風險隱患，促進科研機構(gòu)及時調(diào)整落實政策路徑，有效地發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督保障執(zhí)行的作用，促進科技創(chuàng)新工作高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻：

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