關(guān)于政策工具對我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)作用的研究（1992—2022）

龔翔榮 趙佳麗

摘要：文化產(chǎn)業(yè)作為高附加值的新興產(chǎn)業(yè)，其持續(xù)健康發(fā)展有賴于宏觀政策的支持。文章通過對1992—2022年國家層面64份綜合性文化產(chǎn)業(yè)政策文本的統(tǒng)計(jì)研究，將我國文化產(chǎn)業(yè)政策變遷分為政策起步期、政策擴(kuò)展期、政策高質(zhì)量發(fā)展期三個(gè)階段，同時(shí)建立“政策工具—價(jià)值鏈”二維分析框架，運(yùn)用內(nèi)容分析法，對政策文本予以編碼，通過對編碼結(jié)果的單一和交叉維度分析，探究30年間文化產(chǎn)業(yè)政策對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用，指出政策之于當(dāng)下存在的不足，提出優(yōu)化建議，以期為今后我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策研判提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：文化產(chǎn)業(yè) 政策工具 政策文本 內(nèi)容分析法

一、引言與研究綜述

近年來，我國文化產(chǎn)業(yè)取得了巨大的發(fā)展。黨的十八大以來，我國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值從2012年的18071億元增長到2021年的52385億元，年平均增長率為12.55%，占GDP比重從3.36%上升到4.56%，①②2022年，我國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，營業(yè)收入超過16.5萬億元。③這表明在新時(shí)代背景下，文化產(chǎn)業(yè)已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要領(lǐng)域。2017年，“中國特色社會主義文化”被正式寫入黨章，這不僅體現(xiàn)出我國在現(xiàn)代化征程中對文化建設(shè)的高度重視，也肯定了文化產(chǎn)業(yè)對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相應(yīng)貢獻(xiàn)。政府持續(xù)推行的一系列促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)范文化市場秩序的政策便體現(xiàn)了國家對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。在宏觀層面，政府做出了若干重大戰(zhàn)略決策促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；在微觀層面，我國則采取眾多具體措施規(guī)范監(jiān)督文化市場有序經(jīng)營，兩個(gè)層面共同發(fā)力，保證我國文化產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展 。④

在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展日新月異的背景下，不少學(xué)者嘗試從政策體系角度研究文化產(chǎn)業(yè)政策極其對文化產(chǎn)業(yè)的影響作用。祁述裕等業(yè)內(nèi)研究學(xué)者從財(cái)政、稅收、金融、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)融合、土地與人才六個(gè)角度歸納出2000—2014年的文化產(chǎn)業(yè)政策主題⑤；張?jiān)路f等基于政策工具視角，使用內(nèi)容分析法對我國2007—2016近十年文化相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行研究， 從政策體系、財(cái)政投入、產(chǎn)業(yè)融合和文化市場體系等方面，對建立中國特色的現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系提出政策構(gòu)想和指導(dǎo)⑥；王長松等通過對2002—2016年文化產(chǎn)業(yè)政策的詞頻、社會以及共詞內(nèi)容分析，提煉了該時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)政策體系的五個(gè)主題，并在省級層面上分析了文化產(chǎn)業(yè)政策的空間布局差異⑦；衛(wèi)志民等從政策主體、政策數(shù)量、政策結(jié)構(gòu)及政策主題對2006—2018年的文化產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行多維分析，闡述了文化產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)特征的內(nèi)在邏輯⑧；黃韞慧等將改革開放以來我國文化產(chǎn)業(yè)政策分為探索期、萌芽期、體制改革期、規(guī)劃引導(dǎo)期、國家戰(zhàn)略期和高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向期六個(gè)發(fā)展階段①。

綜上所述，現(xiàn)有研究以重大歷史事件來進(jìn)行階段劃分，分析了不同時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)政策主題、數(shù)量和結(jié)構(gòu)等情況，初步勾勒出中國文化產(chǎn)業(yè)政策體系整體圖式，但從政策文本出發(fā)探究政策的演進(jìn)規(guī)律，以及政策對文化產(chǎn)業(yè)實(shí)際引導(dǎo)作用的研究還較為缺乏。政策工具理論是政策文本分析的重要手段和工具，基于政策工具理論視角，本研究通過構(gòu)建政策工具維度（X維度）和產(chǎn)業(yè)鏈維度（Y維度）的二維分析框架，對近30年來國家層面出臺的綜合性文化產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行分析，梳理30年來政策工具使用組合的變化，探析30年來我國綜合性文化產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的整體特征和對文化產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)作用。

二、樣本選擇與研究設(shè)計(jì)

（一） 樣本選擇

1991年，國務(wù)院初次使用“文化經(jīng)濟(jì)”的概念，文化經(jīng)濟(jì)屬性開始凸顯，“文化產(chǎn)業(yè) ”的概念開始形成；1992年，國務(wù)院辦公廳編著的《重大戰(zhàn)略決策——加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)》中使用了“文化產(chǎn)業(yè)”這一詞， “文化產(chǎn)業(yè)”這一概念在我國政府官方文件中第一次被采用②。因此，本研究以這一時(shí)間點(diǎn)作為對我國文化產(chǎn)業(yè)政策回顧的起點(diǎn)，通過相關(guān)學(xué)術(shù)數(shù)據(jù)庫及中國政府網(wǎng)、文旅部、財(cái)政部等主體官方網(wǎng)站，以文化產(chǎn)業(yè)、文化市場、文化發(fā)展、文化創(chuàng)意等為關(guān)鍵詞進(jìn)行內(nèi)容搜索，并參照《中國文化產(chǎn)業(yè)年鑒》中的政策收錄，選取宏觀層面上文化產(chǎn)業(yè)的綜合性規(guī)范性政策文本（意見、規(guī)劃、通知等），剔除行業(yè)性（出版業(yè)、旅游業(yè)、新聞業(yè)等）、非正式性政策文本（講話、回函、批復(fù)等），最終得到1992—2022年間64份國家級政策文件作為分析30年來中國文化產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)特征的政策樣本。

（二） 分析框架

政策主要包括執(zhí)行政策的政策工具（形式）和政策工具影響的對象（目標(biāo)內(nèi)容）兩方面。③本研究通過構(gòu)建橫向政策工具維度和縱向產(chǎn)業(yè)鏈維度的二維分析框架，開展對1992—2022年我國國家層面綜合性文化產(chǎn)業(yè)政策的量化分析。

1. X維度：政策工具維度

政策工具被理解為政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段和途徑，是政府部門用于改善內(nèi)部流程及管理方式的體制機(jī)制④。目前學(xué)界對政策工具類型的劃分種類較多，羅思韋爾（Rothwell）和澤福德（Zegveld）以政策工具作用集中點(diǎn)的不同，把其劃分成供給型、環(huán)境型、需求型三類⑤；豪利特（Howlett）和拉梅什（Ramesh）則根據(jù)政府在公共服務(wù)供給中的介入程度，將其劃分為自愿型、混合型和強(qiáng)制型三類⑥；麥克唐納（McDonnel）與艾莫爾（Elmore）鑒于政府權(quán)力資源性質(zhì)的不同，把政策工具分為命令型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、勸誡型以及系統(tǒng)變革型五類⑦，該理論被廣泛應(yīng)用于政策研究領(lǐng)域，且契合本研究思路，故選取該分類方法作為文化產(chǎn)業(yè)政策分析框架的X維度。

2. Y維度：產(chǎn)業(yè)鏈維度

文化產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈運(yùn)作情況能清晰反映該產(chǎn)業(yè)完善程度，而政策對于產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈支持程度也是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要維度。依據(jù)文化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)階段與價(jià)值鏈的活動規(guī)律，在政策面向產(chǎn)業(yè)鏈分布的維度，將產(chǎn)業(yè)鏈分為內(nèi)容開發(fā)、設(shè)計(jì)生產(chǎn)、配套推廣、傳播消費(fèi)四大環(huán)節(jié)，利用不同政策作用于相應(yīng)的階段， 可以達(dá)到不同的政策目的。本文將價(jià)值鏈維度作為文化產(chǎn)業(yè)政策分析框架的Y維度。

3. 二維分析框架建構(gòu)

基于以上政策工具維度和文化產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度，本研究構(gòu)建了文化產(chǎn)業(yè)政策的二維分析框架，如圖 1所示。

通過對政策樣本的梳理，本研究將64份政策文本所包含的322條具體舉措作為分析單元，先按照時(shí)間順序?qū)φ呶谋具M(jìn)行編號，作為第一次序；再按照各政策文件中的具體條款編號，作為第二次序；然后依據(jù)政策工具分類和所覆蓋的文化產(chǎn)業(yè)鏈，對政策文本進(jìn)行分析處理；政策工具分類：A（命令型）、B（激勵(lì)型）、C（能力建設(shè)型）、D（勸誡型）、E（系統(tǒng)變革型），價(jià)值鏈分類：a（內(nèi)容開發(fā)）、b（設(shè)計(jì)生產(chǎn)）、c（配套推廣）、d（傳播消費(fèi)）。最終得到“政策序號－條款序號－政策工具編號－價(jià)值鏈編號”的各項(xiàng)編碼，構(gòu)成政策文本的條款編碼表，據(jù)此統(tǒng)計(jì)出政策內(nèi)容橫向數(shù)據(jù)，量化分析獲取研究結(jié)果。

三、政策文本的量化分析

（一） 政策發(fā)展概況與演變過程分析

目前我國學(xué)界對我國文化產(chǎn)業(yè)政策的演變階段各有劃分標(biāo)準(zhǔn)，但大多都遵循從宏觀上整體把握文化產(chǎn)業(yè)政策的背景、轉(zhuǎn)承、目標(biāo)和效力的原則①。本文結(jié)合所觀測的政策文本，參考已有研究，主要以重大國家戰(zhàn)略性文件的出臺②為劃分節(jié)點(diǎn)，以前文所述1992年為起點(diǎn)，將我國文化產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的歷史階段劃分為：政策起步期（1992—2002年）；政策擴(kuò)展期（2003—2011年）；政策高質(zhì)量發(fā)展期（2012—2022 年）。

第一階段為政策起步探索期（1992—2002年）。1992年中共中央、國務(wù)院頒布了第一部有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的綜合性國家產(chǎn)業(yè)政策文件《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，成為我國文化產(chǎn)業(yè)政策的奠基之策，后續(xù)10年中有關(guān)綜合性文化產(chǎn)業(yè)的政策文件雖然數(shù)量較少，但均遵循了該政策的相關(guān)指南。2001年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》發(fā)布，要求健全文化產(chǎn)業(yè)政策體系，強(qiáng)化文化市場的建設(shè)與管理，促進(jìn)相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展，這也成為繼1992年以來我國第二部綜合性文化產(chǎn)業(yè)政策文件。由于我國剛進(jìn)入文化政策起步期，文化消費(fèi)市場也才初具雛形，頒布的政策落實(shí)到價(jià)值維度上主要集中在文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容生產(chǎn)開發(fā)的前端環(huán)節(jié)，以擴(kuò)大文化產(chǎn)出為核心目標(biāo)，較為忽視后期的配套推廣環(huán)節(jié)，傳播消費(fèi)環(huán)節(jié)更是沒有涉及。該時(shí)期的政策重點(diǎn)落在加強(qiáng)對文化產(chǎn)業(yè)的長期規(guī)劃和管理上，因此命令型工具使用較多。同時(shí)，由于文化市場仍處于起步階段，在順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下，能力建設(shè)型和系統(tǒng)變革型工具的使用相當(dāng)突出?？傮w來講，這一時(shí)期的政策呈現(xiàn)出“剛?cè)峒鏉?jì)”的特征，比如在條款中大量出現(xiàn)“管理”“監(jiān)管”等強(qiáng)制性話語的同時(shí)也不乏“鼓勵(lì)”“支持”等引導(dǎo)性話語。政策基本是面向整個(gè)第三產(chǎn)業(yè)制定的，并沒有對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有特別針對性，這也印證了我國文化產(chǎn)業(yè)政策處于起步探索階段。

第二階段為文化產(chǎn)業(yè)政策擴(kuò)展期（2003—2011年）。2003年原文化部頒布了《關(guān)于支持和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，這是我國首次面向文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域出臺的針對性政策文件，標(biāo)志著我國文化產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展史進(jìn)入新時(shí)期。自此之后，有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的政策文件層出不窮，直至2010年末，共頒布19項(xiàng)125條政策，政策數(shù)量在短短八年內(nèi)達(dá)到一個(gè)小高峰，政策內(nèi)容上也呈現(xiàn)出更加細(xì)化更具針對性的特征。2002年，黨的十六大首次將文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)區(qū)分開來，文化體制改革的目標(biāo)得以確立，政策面向工具和產(chǎn)業(yè)鏈的分布均有擴(kuò)展的趨向，具體表現(xiàn)為以財(cái)政、稅收等為主的能力建設(shè)與激勵(lì)工具對文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了相當(dāng)大的推動力，反之，政策的數(shù)量也隨著文化產(chǎn)業(yè)的激增進(jìn)入了快速擴(kuò)展期。這一時(shí)期的政策的聚焦點(diǎn)也有所轉(zhuǎn)移，逐漸從內(nèi)容開發(fā)和設(shè)計(jì)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到了設(shè)計(jì)生產(chǎn)與配套推廣領(lǐng)域。然而由于我國文化資源豐富龐雜以及開發(fā)初期不充分的特點(diǎn)，內(nèi)容開發(fā)并非這一時(shí)段政策關(guān)注的重點(diǎn)，這也符合我國當(dāng)時(shí)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)情況。這一時(shí)期出臺的大量政策圍繞經(jīng)濟(jì)與文化的結(jié)合，有效地促進(jìn)了文化產(chǎn)業(yè)從產(chǎn)業(yè)鏈低端向高端的逐步過渡。同時(shí)，這一時(shí)期對文化產(chǎn)業(yè)鏈的終端——傳播消費(fèi)環(huán)節(jié)的關(guān)注也有所提升，但分布仍然較少，這是因?yàn)樵谖幕a(chǎn)業(yè)政策的擴(kuò)展期，文化消費(fèi)市場也正處于成長期，政策制定者更多關(guān)注于文化市場的供給端而忽略了需求端。

第三階段為文化產(chǎn)業(yè)政策高質(zhì)量發(fā)展期（2012—2022 年）。2012年，原文化部頒布了《“十二五”時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)倍增計(jì)劃》，確定了未來我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本任務(wù)和目標(biāo)，并為重要行業(yè)制定了相關(guān)的政策保障。文化產(chǎn)業(yè)政策開始從追求數(shù)量的增長轉(zhuǎn)變到注重質(zhì)量的提高，這一時(shí)期的政策分布更加全面，更加關(guān)注推動文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)社會的支撐作用。該階段的政策工具也呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)，除系統(tǒng)變革工具使用較少外，其他工具類型分布較為均勻，能力建設(shè)工具和勸誡型工具成為主導(dǎo)，主要依靠長期投資和象征引領(lǐng)，從而擴(kuò)大文化市場主體規(guī)模、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力、推動文化產(chǎn)業(yè)整體邁向高質(zhì)量發(fā)展階段。在價(jià)值鏈維度上，在保持一定數(shù)量的內(nèi)容開發(fā)和設(shè)計(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域的政策同時(shí)，文化產(chǎn)業(yè)政策分布進(jìn)一步向文化產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈終端邁進(jìn)，配套推廣環(huán)節(jié)明顯成為政策的最大分布重點(diǎn)。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，人民的精神文化需要成為政策制定者的新關(guān)注點(diǎn)，此前在政策條文上被忽略的傳播消費(fèi)領(lǐng)域也在政策中受到關(guān)注。例如，《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)文化和旅游消費(fèi)潛力的意見》《關(guān)于促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)加快形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的實(shí)施意見》都是針對立足于產(chǎn)業(yè)鏈終端消費(fèi)環(huán)節(jié)的具體舉措。

（二） 政策的二維分析

1. X維度分析

依據(jù)政策工具維度量化分析我國文化產(chǎn)業(yè)政策，得到各類政策工具的如下使用分布：能力建設(shè)工具使用最為頻繁，頻率高達(dá)33.23%；其次為命令工具，占比為23.29%，激勵(lì)型和勸誡型使用頻率占比分別為20.19%和18.32%；系統(tǒng)變革工具使用頻率較低，占比僅有4.97% （見圖 2）?？梢姵到y(tǒng)變革工具之外，各類政策工具的使用相對較為均衡。占比最大的能力建設(shè)工具主要體現(xiàn)在推動文化產(chǎn)業(yè)園、文化產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、建立大型文化企業(yè)集團(tuán)，提升文化市場主體參與建設(shè)重大文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的能力、改善文化企業(yè)生存環(huán)境，給予文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)從業(yè)者一定的福利機(jī)制，擴(kuò)大行業(yè)人才儲備，放寬文化市場主體和產(chǎn)品準(zhǔn)入，增強(qiáng)文化市場主體和內(nèi)容監(jiān)管，這說明我國文化產(chǎn)業(yè)政策更注重于通過給予長期的資源支持來提升企業(yè)自身發(fā)展能力，以此支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。命令工具使用占比居于第二位，說明我國文化產(chǎn)業(yè)政策也不乏對政策被實(shí)施者的強(qiáng)制性命令和要求，一方面主要體現(xiàn)為規(guī)制性政策，是對文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)容開發(fā)、設(shè)計(jì)生產(chǎn)、配套推廣和傳播消費(fèi)這一價(jià)值鏈中制定的規(guī)范細(xì)則，是對文化市場主體違規(guī)違法行為的懲罰，旨在發(fā)揮制度的震懾力和監(jiān)管力；另一方面來自于對文化市場在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的實(shí)際問題的糾正彌補(bǔ)。通過提出強(qiáng)制性要求規(guī)范市場秩序，營造良好的文化市場環(huán)境。除此之外，政策制定者也相當(dāng)重視激勵(lì)工具的運(yùn)用，主要通過相關(guān)財(cái)稅金融政策支持，吸引更多社會資本流入文化產(chǎn)業(yè)，減輕文化市場主體生產(chǎn)經(jīng)營負(fù)擔(dān)，激勵(lì)文化產(chǎn)業(yè)示范基地開發(fā)創(chuàng)新地域性、民族性文化資源，培育地方特色文化產(chǎn)業(yè)，激發(fā)文化市場主體創(chuàng)新創(chuàng)造活力，培育文化產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)新模式。關(guān)于勸誡工具的使用，主要集中在鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)，培育文化市場主體創(chuàng)新競爭意識，引導(dǎo)文化企業(yè)自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)。系統(tǒng)變革工具主要在重大發(fā)展節(jié)點(diǎn)才有所涉及，因而使用頻次較少。

2. Y維度分析

根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈維度對政策條款進(jìn)行計(jì)量分析，得到政策在產(chǎn)業(yè)鏈維度的分布比例，從整體來看，文化產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的政策分布不平衡：配套推廣環(huán)節(jié)為41.62%，設(shè)計(jì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)為27.95%，內(nèi)容開發(fā)環(huán)節(jié)為19.25%，傳播消費(fèi)環(huán)節(jié)為11.18% （見圖 3）。其中涉及配套推廣環(huán)節(jié)的政策最多，而在內(nèi)容開發(fā)和傳播消費(fèi)環(huán)節(jié)的政策力度卻不夠。配套推廣作為文化產(chǎn)業(yè)政策工具的主要應(yīng)用領(lǐng)域，也是文化產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)流通消費(fèi)的保障，因而比例最高。設(shè)計(jì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的分布比例次之，說明政策重視提升產(chǎn)品的質(zhì)量效益，樹立文化品牌，同時(shí)，意圖推動現(xiàn)代科技與文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)整體創(chuàng)新設(shè)計(jì)能力。內(nèi)容開發(fā)環(huán)節(jié)占比較小，主要由于在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，這一環(huán)節(jié)需要大量具有創(chuàng)新思維和專業(yè)技能的人才以創(chuàng)造出具有吸引力和商業(yè)價(jià)值的內(nèi)容，而人才培養(yǎng)是一個(gè)漫長的過程，難以在短期內(nèi)快速推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，對實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)模的急劇擴(kuò)張和產(chǎn)值的快速增長所起的作用效果甚微，因而長期以來政策制定者對這一領(lǐng)域較為忽視，直到進(jìn)入政策高質(zhì)量發(fā)展期才開始加大對內(nèi)容開發(fā)環(huán)節(jié)的關(guān)注。針對于傳播消費(fèi)環(huán)節(jié)的政策占比最小，主要集中在文旅融合發(fā)展中文化產(chǎn)品的消費(fèi)政策上，總體對文化產(chǎn)業(yè)鏈條的終端環(huán)節(jié)關(guān)注較少。

3. X-Y軸政策文本交互分析

基于X-Y交叉維度分析，能力建設(shè)工具在文化活動產(chǎn)業(yè)鏈上每一環(huán)節(jié)的使用頻次都居高位，其中在配套推廣環(huán)節(jié)使用最多，達(dá)到45次，設(shè)計(jì)生產(chǎn)、內(nèi)容開發(fā)和傳播消費(fèi)依次為32、16和14次，說明政策側(cè)重在文化產(chǎn)品的配套推廣環(huán)節(jié)，同時(shí)，給予文化市場主體更多長期的資源支持，對文化產(chǎn)品的設(shè)計(jì)生產(chǎn)和內(nèi)容開發(fā)環(huán)節(jié)也有明顯的長期投資，對文化產(chǎn)品的傳播消費(fèi)也相當(dāng)重視，反映出我國文化產(chǎn)業(yè)政策較為注重對文化市場主體自我發(fā)展能力建設(shè)的引導(dǎo)。命令工具作為使用頻率第二高的工具，主要應(yīng)用于配套推廣環(huán)節(jié)，使用頻次高達(dá)40次，而在內(nèi)容開發(fā)、設(shè)計(jì)生產(chǎn)和傳播消費(fèi)領(lǐng)域使用頻次較少，使用頻次分別是14、13和8次。命令工具聚焦于對文化市場秩序的規(guī)制，對文化服務(wù)提供者等有明確的資格要求和違規(guī)處罰，表明我國文化產(chǎn)業(yè)政策致力于通過強(qiáng)制手段樹立文化產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。激勵(lì)工具的使用主要集中在配套推廣和設(shè)計(jì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，使用頻次分別是30和19次，關(guān)注重點(diǎn)在于為文化市場主體提供金融服務(wù)，強(qiáng)調(diào)文化市場主體對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際貢獻(xiàn)率，實(shí)現(xiàn)科技與文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、達(dá)到“產(chǎn)學(xué)研一體化”的目標(biāo)，加快建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等，而對內(nèi)容生產(chǎn)和傳播消費(fèi)領(lǐng)域涉及較少且使用頻次相當(dāng)，均為8次。勸誡工具主要集中在設(shè)計(jì)生產(chǎn)和內(nèi)容開發(fā)環(huán)節(jié)上，占到勸誡工具使用總數(shù)的2/3，主要是鼓勵(lì)文化企業(yè)做大做強(qiáng)，支持文化試點(diǎn)示范工作推進(jìn)，支持文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。系統(tǒng)變革工具整體使用頻次較低，主要應(yīng)用于內(nèi)容開發(fā)環(huán)節(jié)，使用頻次為7次，主要表現(xiàn)為深化文化體制改革，加快文化企事業(yè)單位內(nèi)部的重組改造，擴(kuò)大非公有制經(jīng)濟(jì)在文化產(chǎn)業(yè)中所占比重。（見表 1）

（三） 政策助力文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成效分析

1. 引導(dǎo)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有賴于政策的制定施行，文化產(chǎn)業(yè)政策的出臺表明特定時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。1992年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中提出，要把文化產(chǎn)業(yè)從文化事業(yè)中分離出來，成為獨(dú)屬于第三產(chǎn)業(yè)的文化產(chǎn)業(yè)，文化部門的性質(zhì)也相應(yīng)地從財(cái)政支出型轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)型。這一重大決定為產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展做好了思想上的準(zhǔn)備，此后十年間，文化產(chǎn)業(yè)都不斷朝著社會化、市場化、國際化方向發(fā)展；2002年，黨的十六大報(bào)告明確提出要“積極發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)”，意味著把“文化事業(yè)”和“文化產(chǎn)業(yè)”區(qū)別開；2003年《文化部關(guān)于支持和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》明確指出應(yīng)創(chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)管理的體制機(jī)制，指引了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，鞏固了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度保障。2012年，原文化部頒布的《“十二五”時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)倍增計(jì)劃》，確定進(jìn)一步發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的主要目標(biāo)和重點(diǎn)領(lǐng)域，引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)朝著現(xiàn)代化方向高質(zhì)量發(fā)展。2014年《國家文化產(chǎn)業(yè)示范基地管理辦法》的出臺，為文化產(chǎn)業(yè)示范基地的建設(shè)樹立了標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)；2017年4月，原文化部印發(fā)《關(guān)于推動數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》，有針對性地提出數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求和建設(shè)目標(biāo)，促進(jìn)數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)新，引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代發(fā)展，全面提升文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化發(fā)展水平。黨的十九大報(bào)告指出：“健全現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系和市場體系，創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制，完善文化經(jīng)濟(jì)政策，培育新型文化業(yè)態(tài)?！币I(lǐng)著新時(shí)期我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。

2. 提高了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益

自1992年“文化產(chǎn)業(yè)”這一概念在我國官方層面提出以來，一系列促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效政策應(yīng)運(yùn)而生，促進(jìn)了文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)了我國整體經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。自2003年《文化部關(guān)于支持和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》發(fā)布，截至2021年近20年的時(shí)間，我國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值從3557億元增長到52385億元，平均每年的增長速度超過18%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從3.10%升到4.56%①②，呈逐年穩(wěn)步增長態(tài)勢，文化產(chǎn)業(yè)已然成為我國的重要支柱產(chǎn)業(yè)。特別是2020年，在新冠肺炎疫情的重大影響下，全國全年文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值仍達(dá)到44945億元，同比增長1.3%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為4.43%③。2012年原文化部頒布《“十二五”時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)倍增計(jì)劃》，文化產(chǎn)業(yè)自此也進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展期，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2012年到2022年，我國文化產(chǎn)業(yè)增加值年均增速12.1%，2022年文化產(chǎn)業(yè)營收達(dá)到165502億元，利潤總額高達(dá)12707億元，全國規(guī)模以上文化企業(yè)由 3.6 萬家增加至 6.9萬家，年?duì)I收從不到56000億元增加到 121805億元④，各類文化市場主體不斷發(fā)展壯大。文化產(chǎn)業(yè)年均增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過 GDP 增速，已經(jīng)成為發(fā)展速度最快、發(fā)展質(zhì)量不斷提高的產(chǎn)業(yè)之一。如今文化產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入了發(fā)展的關(guān)鍵歷史時(shí)期，并成為拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的新動能，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要驅(qū)動力，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的必要性和重要性愈發(fā)明顯。

3. 優(yōu)化了文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展期以來，各種文化產(chǎn)業(yè)政策的出臺進(jìn)一步助推了文化產(chǎn)業(yè)的自我革新與跨界整合發(fā)展，創(chuàng)新成為了文化產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的題中之義，這不但優(yōu)化了文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更推動著文化產(chǎn)業(yè)“又好又快”發(fā)展。例如2014年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》；同年7月，由原文化部、財(cái)政部等多部門共同印發(fā)《關(guān)于大力支持小微文化企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，提出加強(qiáng)對文化細(xì)分行業(yè)中影視業(yè)、游戲業(yè)、旅游業(yè)等小微企業(yè)的發(fā)展支持；8月，原文化部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《推動特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》對各類特色文化產(chǎn)業(yè)做出全局性指導(dǎo)。2014年全國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值23940億元，同比增長12.1%，高出同期GDP增速3.9個(gè)百分點(diǎn)⑤，這說明連續(xù)的政策支持不僅刺激了文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新動力，提升了創(chuàng)意水平，還推動了文化與相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。為充分利用豐厚的歷史文化資源，2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》。上述政策文件都體現(xiàn)出國家關(guān)于文化資源和文化創(chuàng)意對文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先導(dǎo)作用的重視程度。在全面深化改革的時(shí)代背景下，2017年5月，《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》把加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為改革重點(diǎn)領(lǐng)域，推動文化產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。⑥此外，政府有意弱化文化產(chǎn)業(yè)邊界，出臺一系列文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策，有效促進(jìn)了文化產(chǎn)業(yè)與一、二、三產(chǎn)業(yè)的深度融合，拓寬了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，優(yōu)化了文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升了產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。

4. 推動了文化產(chǎn)業(yè)“走出去”

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的縱深發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)之于各國經(jīng)濟(jì)的重要性與日俱增，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平是國家文化軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是我們堅(jiān)定文化自信、實(shí)現(xiàn)文化強(qiáng)國的必由之路。特別是十九大以來，國家通過出臺一系列政策，積極推動對外文化貿(mào)易發(fā)展，努力推動中華文化走向世界。2020年至2022年的三年間，新冠肺炎疫情全球蔓延，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難。在此期間，國家政府部門出臺了多部政策規(guī)劃，如2020年的《關(guān)于開展文化和旅游消費(fèi)試點(diǎn)示范工作的通知》，2022年的《關(guān)于推進(jìn)對外文化貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的意見》以及十四五規(guī)劃，這些政策規(guī)劃中都提出要重點(diǎn)發(fā)展文化對外貿(mào)易，把握文化貿(mào)易新形式，培育文化貿(mào)易新業(yè)態(tài)。因而，在百年未有之大變局中，中國對外文化貿(mào)易卻展現(xiàn)了不俗的表現(xiàn)。2020至2022三年間，我國文化產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)出口總額均逐年增長。2020年我國文化產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)出口總額為 10554億元，其中文化產(chǎn)品進(jìn)出口額為7951.8億元，文化服務(wù)進(jìn)出口額為2602.2億元①；2021年文化產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)出口總額突破2000億美元大關(guān)折合人民幣約14632億元，同比增長38.7%，其中文化產(chǎn)品進(jìn)出口額為11399億元，增長43.4%；文化服務(wù)進(jìn)出口額3235.1億元，增長24.3%②；2022年我國文化產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)出口總額超過2200億美元折合人民幣16094億元，同比增長約11%，其中文化商品進(jìn)出口額達(dá)13190億元，文化服務(wù)進(jìn)出口額達(dá)3028億元。③此外，在此期間，我國還持續(xù)培育了一批具有國際影響力的文化企業(yè)、產(chǎn)品和品牌，共計(jì)369家企業(yè)和122個(gè)項(xiàng)目被商務(wù)部等5部門聯(lián)合列入《國家文化出口重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目目錄（2021-2022年）》。④這些企業(yè)和項(xiàng)目的涌現(xiàn)，無疑又進(jìn)一步推動了我國對外文化貿(mào)易的發(fā)展。這表明在政策支持下，我國文化產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大，文化貿(mào)易經(jīng)濟(jì)流量持續(xù)擴(kuò)大，國內(nèi)許多文化企業(yè)在國際市場的競爭力也不斷增強(qiáng)，我國文化產(chǎn)品進(jìn)出口規(guī)模穩(wěn)居世界第一，對外文化貿(mào)易發(fā)展持續(xù)取得新成就。

四、結(jié)論與建議

（一） 研究結(jié)論

1. 政策工具使用偏好明顯，政策工具組合有待優(yōu)化

根據(jù)統(tǒng)計(jì)頻數(shù)分析，能力建設(shè)工具是使用最多的政策工具，其次是命令工具。這表明政府在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面注重對文化市場主體的長期資源供給以及對文化市場的相關(guān)管控，但是相較于長期投資來說，短期投資又稍顯缺乏，同時(shí)，由于能力建設(shè)工具的長期性和穩(wěn)定性，使用太多反而會損害政策效果，應(yīng)該加大激勵(lì)工具和勸誡工具的使用，同時(shí)依據(jù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)增加系統(tǒng)變革工具的使用，以達(dá)到政策工具使用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同一致。只有在各類政策工具的綜合效應(yīng)之下，才能為文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固的政策保障。

2. 財(cái)政政策輻射范圍較小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金基礎(chǔ)薄弱

當(dāng)前，我國文化產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，更加需要資金支持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化完善。促進(jìn)我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政投入和金融扶持政策還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，財(cái)政投入主要集中于產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的專項(xiàng)資金投入，財(cái)政資金在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)民間資本投入的作用還未達(dá)到理想化效果，政府在引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和社會資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的作用稍弱。保證投資主體多元化與投資渠道的通暢還未完全落實(shí)，對社會資本流入文化產(chǎn)業(yè)的管理辦法相對較少。同時(shí)，不同地區(qū)的文化企業(yè)、不同文化產(chǎn)業(yè)下的細(xì)分行業(yè)、不同規(guī)模屬性的文化市場主體可利用的政府財(cái)政支持不均等。支持文化產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政資源管理缺乏統(tǒng)籌，尚未形成一套完整的財(cái)政政策體系以支撐其發(fā)展。

3. 價(jià)值鏈維度政策結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)容開發(fā)和傳播消費(fèi)環(huán)節(jié)稍顯不足

根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，在文化產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度上，面向配套推廣環(huán)節(jié)的政策工具使用最多，設(shè)計(jì)生產(chǎn)和內(nèi)容開發(fā)環(huán)節(jié)次之，末端的傳播消費(fèi)環(huán)節(jié)最少?？梢钥闯?，在整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府最關(guān)注的是文化產(chǎn)品與服務(wù)的配套推廣環(huán)節(jié)，而對內(nèi)容開發(fā)和傳播消費(fèi)環(huán)節(jié)關(guān)注較少。在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府固然需要提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、加大資金投入、保證渠道暢通來促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展；而隨著產(chǎn)業(yè)逐漸進(jìn)入成長期，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)向培育市場能力，充分發(fā)揮市場自身能動性和作用。文化產(chǎn)業(yè)本身具有資源依賴性、資本密集性、高風(fēng)險(xiǎn)性和追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值等經(jīng)濟(jì)屬性⑤，是一種需求導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)，市場需求引導(dǎo)著文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，當(dāng)今社會對于文化產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)需求呈現(xiàn)出更加多元化、個(gè)性化、高質(zhì)量的特點(diǎn)。如果政策缺乏對傳播消費(fèi)環(huán)節(jié)的關(guān)注，很大程度上會引發(fā)文化產(chǎn)業(yè)只重視經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出而忽視社會效益的不良局面，文化產(chǎn)品服務(wù)的增值也就不能充分實(shí)現(xiàn)，無法滿足消費(fèi)者的文化企業(yè)最終會被市場淘汰。

4. 政策對市場培育力度不夠，文化產(chǎn)業(yè)市場管理方式較為粗放

文化產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)的雙重屬性，其自身的特殊性、復(fù)雜性和高風(fēng)險(xiǎn)性①導(dǎo)致了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中用于引領(lǐng)其進(jìn)步的政策框架同樣具有很高的監(jiān)督力度。而一般針對于屬性復(fù)雜的行業(yè)產(chǎn)業(yè)，政策制定者在政策規(guī)劃中在傾向于加大特定行業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持力度的同時(shí)也會加大監(jiān)管力度，使得文化產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展在享受充分政策紅利的同時(shí)也受到了政策的嚴(yán)格控制。在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，嚴(yán)格的政策體系有助于克服產(chǎn)業(yè)的弱勢、破除市場的壁壘，能夠在短期內(nèi)極大推動我國文化產(chǎn)業(yè)的進(jìn)展。然而，當(dāng)文化產(chǎn)業(yè)步入發(fā)展的成熟期，命令、管控、計(jì)劃式政策的弊端則愈發(fā)突出。嚴(yán)格的項(xiàng)目審批機(jī)制等命令型工具的過多使用抑制了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體節(jié)奏和方向，政府“越位”現(xiàn)象明顯而市場作用發(fā)揮不足，文化產(chǎn)業(yè)的乘數(shù)效應(yīng)②未能得到有效發(fā)揮，對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了直接阻礙，文化產(chǎn)業(yè)市場管理改革之路任重而道遠(yuǎn)。

（二） 政策建議

1. 優(yōu)化政策工具的組合結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)性

經(jīng)歷了10余年的快速發(fā)展，我國文化產(chǎn)業(yè)雖然已經(jīng)邁上新臺階，但還未真正成熟。在市場經(jīng)濟(jì)體制之下，文化產(chǎn)業(yè)市場也難以避免盲目性、自發(fā)性和滯后性等市場調(diào)節(jié)的固有弊端而限制其產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這就要求政府在制定政策時(shí)要正確把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，協(xié)調(diào)好各類政策工具的使用。各類政策工具適用于各種不同的情境和條件，制定具體政策時(shí)，單一政策工具的使用難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，這就要求政府在綜合考慮多種影響因素的基礎(chǔ)之上，對不同類型的政策工具進(jìn)行整合，使其具有更好的組合效力。③政府可以適當(dāng)增加激勵(lì)工具和象征工具的使用，激發(fā)文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)從業(yè)人員的積極性；通過增強(qiáng)對文化消費(fèi)群體的引導(dǎo)，營造積極良好的文化市場氛圍。同時(shí)政府也不能忽視協(xié)調(diào)好法規(guī)管制、財(cái)政金融、稅收支持以及具體策略性措施的使用比例④，并加強(qiáng)對政策措施施行效果的監(jiān)督，從而營造利于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境。

2. 增加政府對文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入， 拓寬社會資本的進(jìn)入機(jī)制

根據(jù)政策文本分析，我國勸誡型文化產(chǎn)業(yè)政策使用較少，特別是缺少文化融合科技、金融領(lǐng)域生產(chǎn)投資的經(jīng)濟(jì)支持和市場調(diào)節(jié)。而文化產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展尤其需要大量資金支持，如果在后期會遭遇生產(chǎn)投資不足則難以為繼。若要提升文化產(chǎn)品品質(zhì)，就要通過資金扶持增加對產(chǎn)品生產(chǎn)性和投資性資源的利用。盡管目前我國加大了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金投入，還加大了對文化相關(guān)領(lǐng)域的支持力度，然而我國的財(cái)政投入?yún)s呈現(xiàn)出數(shù)量不足、分散的明顯缺點(diǎn)。因此，為了整體提升文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、集中化和專門化程度， 就必須從政府社會兩端發(fā)力，一是進(jìn)一步加大政府資金投入，與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作溝通與交流，創(chuàng)新文化企業(yè)的特色金融產(chǎn)品和服務(wù)，通過建設(shè)文化基金、豐富文化投資產(chǎn)品等方式推動文化與金融合作模式和機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。增加激勵(lì)型政策工具使用，鼓勵(lì)支持銀行和各類商業(yè)金融機(jī)構(gòu)為文化企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)，特別是要做好中小微文化企業(yè)的投融資服務(wù)，加強(qiáng)對各類市場主體的金融支持力度。二是引導(dǎo)吸納更多社會資本以多種形式廣泛參與文化領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)建設(shè)，要積極拓展社會資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的流通方式，降低各種類型的社會資本受到的制度和機(jī)制上的制約，優(yōu)先鞏固文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)勢方面，重點(diǎn)扶持制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的弱項(xiàng)，鼓勵(lì)創(chuàng)新型文化產(chǎn)業(yè)的成長，調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)所有制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)我國文化產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域的多元化、便利化、社會化。⑤

3. 加大對文化內(nèi)容開發(fā)與傳播消費(fèi)領(lǐng)域的關(guān)注，優(yōu)化政策價(jià)值鏈布局

文化產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈?zhǔn)钱a(chǎn)業(yè)各個(gè)具有價(jià)值的環(huán)節(jié)的合集。國家出臺一系列產(chǎn)業(yè)政策就是為了推動文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，落實(shí)到政策的具體細(xì)分目標(biāo)上，就是要實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)的價(jià)值增值，使用政策工具應(yīng)該覆蓋文化產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的整個(gè)鏈條，且在文化產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中兩端的研發(fā)階段與消費(fèi)階段才是附加值最高的兩個(gè)階段⑥，當(dāng)下文化產(chǎn)業(yè)正處于高質(zhì)量發(fā)展期，因此在運(yùn)用政策工具時(shí)應(yīng)當(dāng)對內(nèi)容開發(fā)和傳播消費(fèi)環(huán)節(jié)給予更多關(guān)注，優(yōu)化政策工具在文化產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上的分布。內(nèi)容開發(fā)是文化產(chǎn)業(yè)能夠持續(xù)發(fā)展的源泉，在內(nèi)容開發(fā)環(huán)節(jié)，政策制定者要充分認(rèn)識到科學(xué)技術(shù)與創(chuàng)意人才的重要性，從創(chuàng)意初期階段就要著力加大人才培育力度、提升文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)從業(yè)人員自主創(chuàng)新能力和創(chuàng)意開發(fā)水平，有利于增強(qiáng)文化產(chǎn)品的市場競爭能力，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在滿足了基本物質(zhì)需求的基礎(chǔ)之上，人民群眾會萌發(fā)更高層次的精神文化需求。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，人民生活水平不斷提高，文化消費(fèi)已經(jīng)成為新的消費(fèi)熱點(diǎn)，政策制定者應(yīng)對人民文化消費(fèi)需求加以引導(dǎo)，提供創(chuàng)新型公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。例如，以政府采購的方式引領(lǐng)文化企業(yè)產(chǎn)品研發(fā)方向，搭建海外貿(mào)易平臺促進(jìn)對外文化商業(yè)貿(mào)易，增加文化產(chǎn)品銷售渠道，擴(kuò)大文化消費(fèi)市場，讓文化產(chǎn)業(yè)得以走出國門，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)全球化發(fā)展。利用各級各類媒介進(jìn)行宣傳，包括政府官方教育部門以及非官方的社會組織、網(wǎng)絡(luò)媒體等，擴(kuò)大宣傳渠道，向全社會普及文化消費(fèi)教育，引導(dǎo)居民樹立科學(xué)的文化消費(fèi)觀念，優(yōu)化文化消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

4. 培育激發(fā)文化市場活力，健全現(xiàn)代文化市場體系

建立現(xiàn)代文化市場體系是激發(fā)文化創(chuàng)造活力、提高文化資源利用率的重要一環(huán)，是滿足消費(fèi)者全方面、高層次、多樣化精神文化需求的必然要求，是社會主義文化大繁榮的實(shí)現(xiàn)途徑。要確保市場發(fā)揮對資源配置的決定性作用，加速形成富有制度性、規(guī)范性的文化市場，調(diào)動市場主體積極性，建立健全能夠推動文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代市場體系。

以命令型政策工具肅清文化產(chǎn)業(yè)市場風(fēng)氣、規(guī)范市場秩序。加大能力建設(shè)型工具以延長文化產(chǎn)品服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，同時(shí)注重加強(qiáng)市場對文化產(chǎn)品服務(wù)的延伸推廣，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展；注重市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，以科技創(chuàng)新賦能文化創(chuàng)新；加快文化產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快文化企業(yè)現(xiàn)代公司制度構(gòu)建；健全文化要素市場運(yùn)行機(jī)制，提高勞動、資本、技術(shù)等文化生產(chǎn)要素流動性；建立新的體制機(jī)制，充分釋放文化企業(yè)的社會活力。強(qiáng)調(diào)文化企業(yè)的雙效統(tǒng)一，助力文化產(chǎn)業(yè)從高速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。①在具體實(shí)踐中，要堅(jiān)持因地制宜，鼓勵(lì)大型城市和城市群充分利用科技、人才、資金等優(yōu)勢生產(chǎn)要素，培育新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，增強(qiáng)文化企業(yè)質(zhì)量效益和可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)文化企業(yè)集群發(fā)展；加強(qiáng)引導(dǎo)中小城市地區(qū)文化企業(yè)對地域文化資源的開發(fā)，打造地方特色文化產(chǎn)業(yè)。利用勸誡型政策工具，提供資金技術(shù)支持和合理引導(dǎo)的政策，加速文化投融資領(lǐng)域改革進(jìn)程，拓寬文化企業(yè)投融資渠道， 學(xué)習(xí)海外發(fā)達(dá)國家地區(qū)投融資經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)增加風(fēng)險(xiǎn)投資占總投資的份額，促進(jìn)金融資本與文化資源的有效融合， 利用文化金融支持文化企業(yè)發(fā)展，通過激發(fā)文化市場活力，建立現(xiàn)代文化市場體系推動我國文化產(chǎn)業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

Abstract： As a high-value-added emerging industry， the cultural industry is of great significance to Chinas high-quality economic development and industrial transformation and upgrading， and its sustainable and healthy development depends on the support of macro policies. Through the statistical observation of 64 comprehensive cultural industry policy texts at the national level from 1992 to 2022， this paper divides the changes of Chinas cultural industry policy into three stages： policy initiation， policy expansion and high-quality policy development， and at the same time， establishes a two-dimensional framework of “policy tools - value chain” ， uses the content analysis method to encode the policy texts， and completes the thinking of cultural industry policies on the guiding role of industrial development in the past 30 years through the analysis of single and cross-dimensional coding results. He also pointed out the shortcomings of the policy at present， and put forward suggestions for policy optimization， in order to provide reference for the future construction of China's cultural industry policy.

Key Words： Cultural Industries， Policy Tools， Policy Text， Content Analysis Method