新公共管理視角下的服務(wù)型工會建設(shè)*
—— 以寧波市海曙區(qū)工會工作為例

楊雄飛

（石家莊學(xué)院 政法學(xué)院，河北 石家莊 050035）

新公共管理視角下的服務(wù)型工會建設(shè)*
—— 以寧波市海曙區(qū)工會工作為例

楊雄飛

（石家莊學(xué)院 政法學(xué)院，河北 石家莊 050035）

服務(wù)型工會是與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種全新工會工作模式。建設(shè)服務(wù)型工會是黨中央對工會組織發(fā)展的戰(zhàn)略定位，是工會本質(zhì)屬性的必然要求。基于中國工會改革與西方政府改革運動的某種契合，新公共管理對我國服務(wù)型工會建設(shè)具有一定的借鑒意義。當(dāng)前，我國服務(wù)型工會建設(shè)還面臨諸多問題，其深刻根源潛藏于工會自身體制機制層面?；谛鹿补芾硪暯呛蛯幉ㄊ泻Ｊ飬^(qū)工會工作的創(chuàng)新實踐，服務(wù)型工會建設(shè)應(yīng)該堅持職工主體地位，強化工會服務(wù)意識；堅持社會化運作，提高工會公共服務(wù)效能；堅持改革創(chuàng)新，健全工會服務(wù)體系；堅持專業(yè)化方向，提高工會干部服務(wù)能力和水平。

服務(wù)型工會；新公共管理；職工；自組織；商圈工會

工會作為職工利益的代表者和維護者，是職工自愿結(jié)合的工人階級群眾組織，其組織性質(zhì)和社會職能決定了它必須密切聯(lián)系職工，全心全意為職工服務(wù)，這也是增強工會組織凝聚力、戰(zhàn)斗力，保持其生機和活力的根本所在。但是長期以來，工會組織沒能很好解決這個問題，中國工會一直存在著脫離職工群眾的現(xiàn)象[1]。當(dāng)前，由于自身組織體制和運行機制等方面不盡完善，工會組織還不同程度地存在機關(guān)化、行政化現(xiàn)象，密切聯(lián)系職工群眾仍然是工會亟待解決的一個重要問題。在中央黨的群團工作會議上，習(xí)近平就強調(diào)指出，工會等群團組織“必須注重解決存在的問題，特別是要重點解決脫離群眾的問題”[2]。

在新形勢下，工會組織要保持與廣大職工的血肉聯(lián)系，就必須以改革創(chuàng)新精神加強自身建設(shè)，不斷提高工會服務(wù)職工的能力和水平。習(xí)近平在中國工會十五大祝詞中提出：“要進一步發(fā)揮工會組織貼近基層、貼近職工的優(yōu)勢，增強服務(wù)意識、提高服務(wù)能力、完善服務(wù)手段、拓展服務(wù)領(lǐng)域、形成服務(wù)體系”[3]，并為中國工會指明了前進方向，這就是要“著眼于把工會建設(shè)成為學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的工人階級群眾組織”[4]。

建設(shè)服務(wù)型工會是黨中央對工會組織發(fā)展的戰(zhàn)略定位，是工會本質(zhì)屬性的必然要求，也是工會組織適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢的客觀需要。建設(shè)服務(wù)型工會，既要立足中國實踐，也要善于學(xué)習(xí)借鑒國外的先進理念和有益做法?；谖覈?wù)型工會建設(shè)與西方政府改革運動在所處時代背景、面臨主要問題以及在改革取向上的某種契合，筆者認為，新公共管理的某些理念和做法對我國服務(wù)型工會建設(shè)具有借鑒意義和參考價值。因此，本文擬從新公共管理的視角，結(jié)合寧波市海曙區(qū)工會工作的相關(guān)實踐創(chuàng)新，就服務(wù)型工會建設(shè)提點管窺之見。

一、新公共管理及其對我國服務(wù)型工會建設(shè)的適用

（一）對新公共管理的簡要述評

二戰(zhàn)后，一些西方國家受凱恩斯主義影響，政府職能不斷擴張。然而，在層出不窮的社會問題面前，政府應(yīng)對往往捉襟見肘乃至束手無策，政府管理危機凸顯；建設(shè)福利國家，需要政府巨額財政投入，各國債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，財政危機日益嚴重；20世紀后期，全球化、信息化發(fā)展趨勢進一步增強，對政府能力提出了新的挑戰(zhàn)，但是傳統(tǒng)公共行政模式的不適應(yīng)性顯露無遺，公眾對政府的信任危機開始顯現(xiàn)。西方國家為了擺脫面臨的一系列危機,重新贏得公眾對政府的信任和支持,自20世紀80年代以來，一場廣泛而深刻的政府改革浪潮應(yīng)運而生，而新公共管理正是這一實踐催生出的不同于傳統(tǒng)公共行政理論的新的理論模式。

對于新公共管理的基本內(nèi)涵，不少學(xué)者作了歸納和概括，盡管他們學(xué)術(shù)觀點各具千秋、理論主張各有側(cè)重，但也形成了一些基本共識：一是主張市場競爭機制的引入。認為政府作為非市場力量，經(jīng)常出現(xiàn)“政府失靈”，應(yīng)引入競爭機制，推行以市場為導(dǎo)向的政府改革，以提高公共資源的配置效率。二是重視私營部門管理技術(shù)的應(yīng)用。認為公共部門與私人部門在管理上存在共通性，應(yīng)把企業(yè)經(jīng)營管理中一些行之有效的管理方法和技術(shù)移植到公共部門，以提高它們的管理效率。三是強調(diào)政府職能的合理界定。認為強有力的政府應(yīng)專司“掌舵”，即將政府職能定位為制定政策，從事決策、指導(dǎo)，而把“劃槳”即執(zhí)行政策職能移交出去，這樣既能確保公共服務(wù)質(zhì)量，也可使政府變得小而有力。四是堅持政府管理的專業(yè)化取向。認為應(yīng)改善政府人力資源管理，讓專業(yè)管理人員來處理政府事務(wù)，以提高政府管理的效能。與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相比，新公共管理拓寬了研究的理論基礎(chǔ)：前者主要以伍德羅·威爾遜等人的政治與行政二分法和馬克斯·韋伯的理性官僚制理論為基礎(chǔ)，而新公共管理突破學(xué)科藩籬，將經(jīng)濟學(xué)、企業(yè)管理學(xué)等學(xué)科理論、方法融入公共管理研究中；新公共管理重新認識了公共管理主體：與傳統(tǒng)公共行政學(xué)視政府為公共管理唯一主體不同，新公共管理認為，公共管理主體不僅限于政府部門，而是涵蓋各類非政府組織、社會團體在內(nèi)的多元主體；新公共管理擴展了公共管理研究的視閾：與傳統(tǒng)公共行政學(xué)以“組織內(nèi)部”為研究取向不同，新公共管理在研究視閾上有重大的突破與創(chuàng)新。文森特·奧斯特羅姆將新公共管理稱之為“一個‘哥白尼式革命’的轉(zhuǎn)折點”[5]，國內(nèi)也有研究者認為，新公共管理是一種不同于傳統(tǒng)公共行政范式的新范式[6]。

在西方政府改革實踐中，新公共管理主要從兩方面對傳統(tǒng)官僚體制進行改革：在外部管理上，打破政府對公共服務(wù)的供給壟斷，引入市場競爭機制，以民營化、競爭招標(biāo)、契約外包等形式整合民間資源，尋求資源的最佳利用；在內(nèi)部管理上，引進企業(yè)部門管理理念、方法和技術(shù)，如顧客導(dǎo)向、績效評估等，提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量。新公共管理經(jīng)過英國、美國和新西蘭等西方國家的實踐，取得了較為顯著的效果，其影響逐漸由歐美波及世界，并對我國政府改革也產(chǎn)生了一定影響。

當(dāng)然，任何一種新理論不可能完美無缺，事實上，新公共管理自面世以來，就有不少學(xué)者對其提出質(zhì)疑與批判。但無論如何，新公共管理作為一種全新的理論模式，越來越受到理論研究者和實務(wù)工作者的關(guān)注、重視，則是不爭的事實。

（二）新公共管理對我國服務(wù)型工會建設(shè)的適用

作為西方公共行政一種新的理論模式，新公共管理產(chǎn)生于西方國家，其實踐效果也主要見之于西方國家行政管理改革實踐，那么，這一理論能否引入中國工會理論研究，對中國工會改革和服務(wù)型工會建設(shè)實踐是否具有某種參考價值？目前，我國工會理論界對這一問題的研究尚屬闕如，筆者經(jīng)過梳理西方國家政府改革和中國工會改革與服務(wù)型工會建設(shè)的邏輯脈絡(luò)，認為新公共管理對中國工會理論研究和服務(wù)型工會建設(shè)實踐在方法論層面極具借鑒意義。

1.二者面臨相同的時代背景

全球化與信息化是當(dāng)今世界不可逆轉(zhuǎn)的時代發(fā)展潮流，并對世界各國的政治、經(jīng)濟、文化乃至社會生活產(chǎn)生了深刻影響?！昂蠊I(yè)社會的、以知識經(jīng)濟為基礎(chǔ)的全球經(jīng)濟的出現(xiàn)……政府不管是大是小，是美國的還是外國的，是聯(lián)邦一級還是州和地方一級的，已經(jīng)開始對此作出反應(yīng)[7]”。一國政府或公共部門，只有順應(yīng)全球化與信息化這一時代發(fā)展潮流，主動迎接全球化與信息化帶來的新挑戰(zhàn)，才能在日趨激烈的國際競爭中贏得主動。經(jīng)過近40年的改革開放，中國社會已經(jīng)或正在深度融入全球化與信息化發(fā)展大潮，中國工會自然不會置身其外。相同的時代背景，一定程度上決定了中國工會理論研究和改革探索可以從西方新公共管理理論和實踐中得到有益啟示。

2.二者均具有公共部門屬性

如前所述，與傳統(tǒng)公共行政學(xué)不同，新公共管理認為，公共管理主體是包括政府在內(nèi)的多元主體。事實上，新公共管理學(xué)者更傾向把公共部門作為其研究對象，“我們相信我們提出的10條原則對于今日世界的任何機構(gòu)的成功都是至關(guān)重要的，不管它是公營的、私營的、還是非營利性的[8]”。中國工會從性質(zhì)上講是群眾性組織，不是行政部門，但應(yīng)該看到，由于我國的國家性質(zhì)和政治體制安排，我國工會組織在國家政權(quán)中的地位與西方工會是根本不同的，與西方工會相較，中國工會作為國家政權(quán)的重要社會支柱，是我國政權(quán)體系中的重要組成部門。相近的部門屬性，一定程度上拓展了新公共管理的適用范圍。

3.二者在體制機制上存在相似弊病

中國工會在國家政治、社會生活中的重要地位以及與執(zhí)政黨和政府部門的特殊關(guān)系，是中國工會不同于西方工會的獨特政治優(yōu)勢，但也應(yīng)該看到，由于中國工會與政府接近并參與到政權(quán)建設(shè)中，使一些工會工作者習(xí)慣于把自己當(dāng)成“行政官員”，并把一些行政工作的方式帶到工會工作中來。加之，我國工會組織體制、運行機制不盡完善，工會還存在行政化傾向和脫離群眾現(xiàn)象，工會服務(wù)還不能很好滿足職工需要，工會工作人員的專業(yè)化水平還有待提高等等。我國工會組織存在的這些問題，與西方政府改革中面對的問題有一定的相似性，解決這些問題，自然可以從新公共管理的理論和實踐中找到更多辦法。

4.二者在改革方向上具有某種契合

新公共管理推崇市場機制，“或許一種最有前景但又最少被人們研究的提高政府效能的方法是運用市場機制[9]”。在改革實踐中，新公共管理主張引入市場機制，打破政府對公共服務(wù)的壟斷，以減輕財政負擔(dān)、提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量。在市場經(jīng)濟條件下，中國工會應(yīng)突破計劃經(jīng)濟條件下形成的“內(nèi)循環(huán)”式運作模式，堅持社會化運作和市場導(dǎo)向改革，以最大化地聚集社會資源并提高公共資源的配置效率。這種改革取向與新公共管理理念是契合的。

（三）正確看待新公共管理在我國工會理論研究與實踐中的作用

中國工會在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，走過了90年的光輝歷程，在中國革命、建設(shè)和改革的長期實踐中，積累了豐富的歷史經(jīng)驗，作出了不可磨滅的歷史性貢獻。在新的時代條件下，推進中國工會理論研究和改革實踐，我們?nèi)匀槐仨殘猿忠择R克思主義為指導(dǎo)，堅持走中國特色社會主義工會發(fā)展道路。馬克思主義是科學(xué)的世界觀和方法論，是發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的指導(dǎo)思想，中國特色社會主義工會發(fā)展道路是適應(yīng)時代發(fā)展要求、符合中國基本國情、體現(xiàn)中國工會性質(zhì)的發(fā)展道路，任何理論都不能取代馬克思主義的指導(dǎo)地位，任何改革都不能偏離中國特色社會主義工會發(fā)展道路。

新公共管理已經(jīng)在很多國家成功實踐，并對我國政府行政管理體制改革產(chǎn)生了實際影響，而且這種影響還在向其他公共部門延伸。在全球化和市場經(jīng)濟條件下，無論是從事工會理論研究還是推進工會改革實踐，都不可能關(guān)起門來搞，既立足于自身的經(jīng)驗積累和實踐探索，毫不動搖地堅持走中國特色社會主義工會發(fā)展道路，又充分注意學(xué)習(xí)借鑒他人的先進經(jīng)驗和有益做法，是中國工會事業(yè)前進發(fā)展的寶貴經(jīng)驗。因此，我們對新公共管理應(yīng)采取開放包容的態(tài)度。開放包容是馬克思主義固有的理論品質(zhì)，也是工會理論研究者和實務(wù)工作者應(yīng)該秉持的科學(xué)態(tài)度。但是，特別需要指出的是，由于社會制度根本不同，基本國情相去甚遠，因此，這種學(xué)習(xí)借鑒絕不等于照搬照抄，而是作為一種“參照性維度、開放性視角和輔助理論結(jié)構(gòu)[10]”起作用。

二、服務(wù)型工會的內(nèi)涵與特征

隨著服務(wù)型工會建設(shè)目標(biāo)的提出以及服務(wù)型工會建設(shè)實踐的深入，理論界就服務(wù)型工會建設(shè)問題也展開了深入探討。關(guān)于服務(wù)型工會的內(nèi)涵，從已有研究成果看，主要有四種代表性觀點：一是從職工需求的角度揭示服務(wù)型工會的內(nèi)涵，認為服務(wù)型工會關(guān)鍵在于提供適應(yīng)職工期待的服務(wù)[11]。二是從工會宗旨、理念角度揭示服務(wù)型工會的內(nèi)涵，認為服務(wù)型工會，就是以為職工服務(wù)為宗旨，把服務(wù)職工作為工會工作的主要任務(wù)[12]。三是從工會組織體制、運行機制角度揭示服務(wù)型工會的內(nèi)涵，主張改革工會的組織體制和運行機制，建立職工自下而上參與工會服務(wù)的機制和工會依照職工需求而行動的制度[13]。四是從多維度視角揭示服務(wù)型工會的內(nèi)涵，這也是大多數(shù)研究者的研究取向，比較有代表性的是項江川①請見：項江川.推進服務(wù)型工會建設(shè)的思考[J].中國工運，2010(2).、姜風(fēng)雷②請見：姜風(fēng)雷.關(guān)于“服務(wù)型工會”的實踐和探索[J].北京市工會干部學(xué)院學(xué)報，2009(2).等研究者的觀點。

服務(wù)型工會，主要是針對計劃經(jīng)濟體制下，具有行政化傾向的“福利型”、“活動型”傳統(tǒng)工會工作模式而提出的，它是與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種全新工會工作模式，“本質(zhì)上是工會謀求通過改革創(chuàng)新以滿足職工群眾的維權(quán)需要[14]”。因此，對服務(wù)型工會認識，不能停留在改進服務(wù)態(tài)度、增加服務(wù)項目等淺表層面，而應(yīng)深入到組織體制、運行機制和工作方式等制度結(jié)構(gòu)層面去認識和把握。綜合以上研究成果，筆者認為，服務(wù)型工會，就是在以職工為本的工作宗旨指導(dǎo)下，通過改革創(chuàng)新不斷健全完善自身體制機制，以民主化參與、社會化運作、專業(yè)化水平為職工提供全方位服務(wù)的工會組織。其主要特征是：

（一）以維護為基本職責(zé)的社會職能定位

改革開放前，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，實行按勞分配制度，職工利益主要由國家政策調(diào)整，形成與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的勞動關(guān)系，這種勞動關(guān)系實質(zhì)上是利益一體化關(guān)系。在傳統(tǒng)工會模式下，工會工作的主要職能是組織職工進行生產(chǎn)建設(shè)。改革開放以后，我國逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，在所有制結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整過程中，勞動用工和社會分配制度發(fā)生重大變化，勞動關(guān)系利益主體身份愈益明晰，作為職工利益的代表者，工會必須明確維護職工合法權(quán)益是其基本職責(zé)，而且這種維護不僅僅是對職工權(quán)益受損的救濟，更應(yīng)著眼于職工全部合法權(quán)益的實現(xiàn)，即應(yīng)為職工提供全方位服務(wù)。

（二）以職工為主體的工會工作理念

傳統(tǒng)工會模式下，工會工作帶有嚴重的行政化傾向，少數(shù)工會干部習(xí)慣“為民做主”，自上而下布置任務(wù)、發(fā)號施令，職工的主體地位常常被忽視，不可避免地導(dǎo)致工會組織脫離職工群眾現(xiàn)象。建設(shè)服務(wù)型工會，首先要求工會必須向群眾性組織回歸。工會組織不同于行政部門，不具備行政權(quán)力，其工作方式應(yīng)該是民主的，不能帶有行政強制性，“工會工作的重心主要著力于服務(wù)基層，工會工作的開展也主要采取自下而上的方式進行[15]”。另外，工會作為職工自愿結(jié)合的群眾組織，必須堅持職工群眾在工會工作中的主體地位,以職工群眾為本，“堅持從群眾需求出發(fā)開展工作[16]”。

（三）以社會化、市場化為主要手段的資源整合與配置模式

傳統(tǒng)工會模式下，工會工作封閉保守，服務(wù)資源來源單一，普遍存在“等、靠、要”的現(xiàn)象，難以滿足職工群眾多樣化的需求。建設(shè)服務(wù)型工會，工會組織應(yīng)充分發(fā)揮自身政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，積極向黨政爭取更多的資源和手段，還應(yīng)注意以市場為導(dǎo)向，堅持社會化運作，從社會和職工群眾那里獲取更多的資源和手段。

（四）以專業(yè)化為業(yè)務(wù)要求的服務(wù)提供方式

傳統(tǒng)工會模式下，工會活動方式相對單一，對工會干部素質(zhì)要求并不高。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，勞動關(guān)系深刻變化，工會工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)，要求工會干部不斷提高理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，以更好地滿足新形勢下職工多樣化的服務(wù)需求。

三、服務(wù)型工會建設(shè)存在的主要問題及原因分析

自黨中央提出服務(wù)型工會建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)以來，各級工會圍繞服務(wù)型工會建設(shè)出臺了大量的改革舉措，進行了卓有成效的實踐探索，打造出一批叫得響的工會服務(wù)品牌。但是，與黨中央的要求和廣大職工群眾的期待相比，仍然存在較大差距。當(dāng)前，服務(wù)型工會建設(shè)還面臨諸多問題。

（一）服務(wù)型工會建設(shè)存在的主要問題

1.從工會服務(wù)意識角度看：工會工作還存在脫離群眾現(xiàn)象

工會是群眾性組織，職工應(yīng)該成為工會工作的主體，工會也應(yīng)該密切聯(lián)系職工群眾。但是，在現(xiàn)實生活中，工會服務(wù)意識還不強，工會工作還存在脫離群眾現(xiàn)象：一是職工主體地位體現(xiàn)不充分，很多工會活動不是以職工為中心開展的，對職工吸引力不足，職工參與度低。二是少數(shù)工會干部對職工群眾的感情不深，主動服務(wù)職工群眾意識不強，不把職工群眾的疾苦冷暖放在心上，嚴重脫離職工群眾。三是工會服務(wù)的供給與職工的需求之間往往不匹配，存在脫節(jié)現(xiàn)象。工會往往偏好能夠彰顯自身“政績”的服務(wù)項目，而對職工真正所需要的諸如職工權(quán)益維護、職業(yè)拓展、心理健康等方面的服務(wù)需求，供給明顯不足。

2.從工會服務(wù)資源角度看：工會服務(wù)社會化程度還不高

工會工作社會化程度不高主要表現(xiàn)在：一是“內(nèi)循環(huán)”式的運行模式。傳統(tǒng)工會運行模式比較封閉，開展活動習(xí)慣于“唱獨角戲”，自說自話，自娛自樂；在系統(tǒng)外，只熱衷與黨委和相關(guān)政府部門來往，還沒有進入其他社會組織的“朋友圈”。二是資源來源渠道單一。工會主要利用黨政賦予的資源和手段以及工會自身力量開展工作，經(jīng)常面臨資源的瓶頸約束，尤其是基層工會，面臨人手短缺、資源約束更加突出。三是工作方式比較傳統(tǒng)。工會習(xí)慣于運用行政手段開展工作，對運用經(jīng)濟手段，實行社會化、市場化運作不熟悉，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要。

3.從工會服務(wù)體系角度看：工會組織體系仍需改革完善

加強工會組織建設(shè)，使工會組織更加貼近職工群眾，是建設(shè)服務(wù)型工會的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，傳統(tǒng)工會組建模式和組織體系不能適應(yīng)新形勢：一是新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新主體形式層出不窮，職工越來越多集中在商圈、園區(qū)、街道、社區(qū)等非傳統(tǒng)工作場所；職工就業(yè)形式更加靈活，其流動性大大增加，使得原有工會組織體系難以實現(xiàn)對職工的全覆蓋。二是工會組織體系“頭重腳輕”，上級工會尤其是各級總工會，疊床架屋式的機構(gòu)設(shè)置，部門林立，而直接服務(wù)于職工群眾的基層工會則資源手段嚴重不足，難以滿足日益增長的職工服務(wù)需求。三是一些工會組織觀念陳舊，手段傳統(tǒng)，不能運用信息時代的新手段服務(wù)職工，工會工作缺乏凝聚力。

4.從工會服務(wù)水平角度看：工會服務(wù)專業(yè)化程度尚待提高

在市場經(jīng)濟和信息時代條件下，工會工作面臨很多新情況、新挑戰(zhàn)，對工會工作者素質(zhì)提出了新要求。比如，代表職工與企業(yè)開展平等協(xié)商，組織職工參與企業(yè)民主管理，防范和化解勞資沖突，為職工維權(quán)提供法律援助，運用社會化方式開展工會活動，為工會發(fā)展?fàn)幦「嗟馁Y源手段，運用信息技術(shù)和手段推進工會工作等等，做好這些工作都需要豐富的專業(yè)知識和嫻熟的專業(yè)技能。從目前情況看，工會工作者的專業(yè)化程度總體上還有較大差距，不少工會干部思維仍然停留在計劃經(jīng)濟體制下形成的工作模式上，工作創(chuàng)新性不足，與職工期望存在較大落差，還有一些工會組織特別是基層工會，工作繁雜，待遇較低，留不住專業(yè)人才。

（二）服務(wù)型工會建設(shè)存在問題的原因分析

1.工會組織體制和運行機制不完善弱化了服務(wù)職工意識

客觀地講，長期以來工會組織較為普遍地存在“四化”①“四化”即機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化。傾向，工會工作也較為嚴重地存在脫離群眾現(xiàn)象。造成上述問題的內(nèi)在原因，主要是工會在組織體制和運行機制上存在局限性。首先，從組織環(huán)境角度看，工會組織與黨、政同屬一個大的國家系統(tǒng)，一些工會習(xí)慣于按照黨政機關(guān)的方式開展工作，這種工作方式常常引發(fā)向上負責(zé)，而不是向職工群眾負責(zé)的傾向。其次，從領(lǐng)導(dǎo)選任角度看，很多情況下，工會干部是由上級委派或指定的，而不是職工群眾選舉出來的。這種制度安排使得工會干部的工作立場很難站在職工群眾一邊，因而主動服務(wù)職工的意識不強。再次，從經(jīng)費來源角度看，由地方稅務(wù)部門代收的工會經(jīng)費收繳方式，使得工會很難直接感受到來自職工群眾的壓力，從而在一定程度上弱化了工會主動服務(wù)職工群眾的內(nèi)在動力。最后，從工會服務(wù)供給機制看，長期以來，我國工會服務(wù)采取的是工會供給主導(dǎo)模式[17]，在這種模式下，工會提供哪些服務(wù)，向誰提供服務(wù)，較少征求職工群眾意見，而是工會自己說了算。由于不從職工的實際需求出發(fā)，對職工自下而上的愿望訴求反應(yīng)遲鈍，在實踐中就不可避免地導(dǎo)致工會服務(wù)供給與職工服務(wù)需求之間出現(xiàn)脫節(jié)、錯位。

2.“內(nèi)循環(huán)”式的工會運作模式難以適應(yīng)市場經(jīng)濟要求

傳統(tǒng)的“內(nèi)循環(huán)”式的工會運作模式是與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，所有制結(jié)構(gòu)越來越多元化，市場機制作用的范圍越來越大，職工隊伍數(shù)量和結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，勞動關(guān)系日趨復(fù)雜，工會工作任務(wù)也日益繁重，在這種情況下，僅靠國家財政扶持和工會自身單打獨斗，遠遠不能滿足新形勢下職工群眾對工會服務(wù)的期望與需求。因此，與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，工會組織必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)運作模式，打破“內(nèi)循環(huán)”，實現(xiàn)工會與社會的良性互動，采取社會化、市場化運作，充分利用社會資源辦會，才能更好地滿足新形勢下職工群眾多樣化的服務(wù)需求。

3.傳統(tǒng)的工會組織體系難以滿足職工服務(wù)需求

傳統(tǒng)的工會組織體系是在計劃經(jīng)濟條件下形成的，以條塊結(jié)合的方式，適應(yīng)的是傳統(tǒng)部門和傳統(tǒng)就業(yè)的情形。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型后，出現(xiàn)了越來越多的非傳統(tǒng)部門和非傳統(tǒng)就業(yè)形式。由于傳統(tǒng)的工會組織體系未能將組織網(wǎng)絡(luò)延伸到這些非傳統(tǒng)工作領(lǐng)域，因此出現(xiàn)很多職工游離于工會組織之外。計劃經(jīng)濟條件下，工會職能以生產(chǎn)為中心，工會要動員組織職工，因此重心在上面，組織體系呈“倒三角”形態(tài)；市場經(jīng)濟條件下，維護成為工會的基本職能，工會工作重心下移，組織體系應(yīng)該呈“正三角”形態(tài)，但是部門利益、機關(guān)作風(fēng)根深蒂固，改革遠非朝夕之功。還有一些工會組織沿襲傳統(tǒng)工作方式，缺乏創(chuàng)新精神，難以做好信息化條件下的工會工作。

4.工會干部知識能力結(jié)構(gòu)和工會組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制尚待完善

工會干部隊伍建設(shè)是影響和制約工會服務(wù)專業(yè)化水平的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，不少工會干部知識和能力結(jié)構(gòu)還比較陳舊，習(xí)慣于“福利型”、“活動型”工會工作模式，無法滿足市場經(jīng)濟條件下職工群眾新的、多樣化的服務(wù)需求。另外，一些工會特別是基層工會制度不健全、經(jīng)費比較緊張，沒有建立健全工會干部培訓(xùn)和經(jīng)費保障制度。還有一些地方和企業(yè)，黨政對工會工作不夠重視，忽視工會干部隊伍建設(shè)，工會組織被邊緣化，這種錯誤做法也會損害工會專業(yè)化建設(shè)。

四、新公共管理視角下服務(wù)型工會建設(shè)的路徑探討

服務(wù)型工會建設(shè)，要立足于中國工會自身的實踐探索和經(jīng)驗積累，同時應(yīng)充分借鑒包括新公共管理在內(nèi)的國外先進理念與有益做法，不斷推進工會自身體制機制改革創(chuàng)新，從而探索出中國服務(wù)型工會建設(shè)的獨特路徑。

（一）堅持職工主體地位，強化工會服務(wù)意識

傳統(tǒng)行政模式是統(tǒng)治行政或管理行政，政府是公權(quán)力的代表者和實際擁有者，它有一整套森嚴的等級指揮體系，制度設(shè)計在于疏通權(quán)力自上而下的運行通道，便利管理人員，而作為服務(wù)對象的公民則是被動的，是被權(quán)力管制的對象，這種行政模式實質(zhì)是“以政府為本”的行政模式。新公共管理主張服務(wù)行政，認為政府不是壟斷權(quán)力的衙門，而是提供公共服務(wù)、保障公民權(quán)利的社會機構(gòu)，其活動必須自覺體現(xiàn)公民意志和利益要求。強調(diào)公民是政府權(quán)力之本，不是公民因為政府而存在，而是政府因為公民而存在，主張摒棄政府本位理念，而向公民本位回歸，認為政府應(yīng)該像私營企業(yè)一樣，以顧客為導(dǎo)向，處處考慮顧客的需求和感受，行政官員也應(yīng)該像企業(yè)管理者始終關(guān)注顧客滿意度那樣關(guān)注公民對政府服務(wù)的滿意度。

工會是職工自愿結(jié)合的群眾性組織，職工理應(yīng)成為工會工作的主體，工會也理所當(dāng)然地應(yīng)該為職工服好務(wù)。新公共管理理論給予的有益啟示是：一是尊重職工群眾主體地位，堅持以職工為中心開展工會工作?！叭簣F組織開展工作和活動要以群眾為中心，讓群眾當(dāng)主角，而不能讓群眾當(dāng)配角、當(dāng)觀眾[18]”。筆者在寧波市海曙區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，海曙區(qū)總工會通過發(fā)展職工自組織的形式，為職工主體參與創(chuàng)造出了新的途徑。職工自組織，就是在全區(qū)各級工會的指導(dǎo)支持下，由職工自愿發(fā)起組團、自主開展活動的職工活力社團。截止目前，備案團隊已達100余家，僅以一個以關(guān)愛自閉癥兒童的公益類職工自組織——愛心鳥窩志愿者團隊為例，就吸引近200名職工參與，而且該組織每月常態(tài)2-3個公益活動，每季度會有大活動推進，每半年度會有2個以上大型活動。海曙區(qū)總工會通過職工自組織形式，大大增強了工會活動對職工的吸引力，“真正實現(xiàn)職工群眾向自愿結(jié)合方向的回歸，真正使工會工作建立在職工客觀需求的基礎(chǔ)上[19]”。二是要改革工會特別是基層工會干部的選任制度。要切實落實基層工會干部直選制度，各級總工會領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中也要適當(dāng)增加職工代表比例，增設(shè)兼職副主席。寧波市海曙區(qū)早在2004年就開始試點推廣基層工會主席直選制，以教育工會為例，到2005年底，其下屬23個基層工會，全部通過直選產(chǎn)生工會主席。實踐證明，基層工會干部直選制度，符合廣大職工群眾愿望，增強了工會組織的凝聚力、向心力。另外，在中央黨的群團工作會議精神指引下，重慶等地方總工會開始試點改革總工會領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和構(gòu)成，減少專職職數(shù)，增加掛職、兼職職數(shù)，以增強代表性，也取得明顯成效。三是探索會費收繳制度改革。鑒于當(dāng)前工會經(jīng)費地稅代收制度所帶來的某些消極后果，應(yīng)該“引入市場經(jīng)濟通用的經(jīng)濟杠桿，重建工會工作動力機制[20]”。有學(xué)者提出，可以考慮將2%“行政撥款”中的一定比例，返還職工由職工以自愿方式繳納，以此倒逼工會改進服務(wù)。四是堅持職工需求導(dǎo)向，向職工群眾提供回應(yīng)性服務(wù)。所謂回應(yīng)性服務(wù)，是指工會在進行公共管理和提供公共服務(wù)過程中，對職工群眾的服務(wù)需求和所提出的問題作出積極反應(yīng)和回復(fù)的過程。工會回應(yīng)性服務(wù)既是工會與職工群眾良性互動的過程，也是工會精準服務(wù)職工群眾的一種機制保障。海曙區(qū)總工會通過創(chuàng)辦“海曙職工之家”公眾微信號，找到了一個在互聯(lián)網(wǎng)時代精準服務(wù)職工的新平臺。會員可以利用微信互動平臺，向工會表達訴求或向工會工作提意見，平臺有專門的工作人員負責(zé)及時處理并作出回復(fù)；工會也可以利用微信互動平臺發(fā)起網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，了解職工群眾服務(wù)需求，對職工反映強烈的共性需求，及時上報。他們還在全區(qū)推出職工滿意度測評調(diào)查，聽取職工意見，助力服務(wù)型工會建設(shè)。此外，為精準服務(wù)職工群眾，打通聯(lián)系服務(wù)職工“最后一公里”，海曙區(qū)總工會還要求各類工會服務(wù)陣地和服務(wù)設(shè)施，圍繞職工“生物鐘”開展便利高效服務(wù)，讓職工“進得了門，找得著人，辦得了事”。

（二）堅持社會化運作，提高工會公共服務(wù)效能

新公共管理主張“掌舵”與“劃槳”分開，即建立政策制定和提供服務(wù)分開的體制，認為政府作為“掌舵型組織”，其職責(zé)重在決策和指揮,服務(wù)提供則可通過社會化、市場化運作，交由“劃槳型組織”（通常是非政府公共部門或私營企業(yè)）去完成。新公共管理還主張在公共服務(wù)中引入市場競爭機制，通過市場力量進行變革，以打破公共服務(wù)供給的壟斷性。強調(diào)公共服務(wù)供給主體多元化，應(yīng)由消費者自由選擇提供公共服務(wù)的機構(gòu),通過貨比三家,挑選出最有能力和效率的公共服務(wù)供給主體,使他們花同樣的錢能夠得到更大的效益。

新公共管理的理論主張給我們的有益啟示：一是要堅持開門辦會，即工會要拓展自身活動空間，善于利用社會力量辦會，做到“花小錢，辦大事”。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，工會要走向社會，拓展活動空間，改變過去單純依靠工會自身力量辦會的傳統(tǒng)運作方式，充分利用一切可以利用的社會資源和手段服務(wù)職工群眾。比如海曙區(qū)總工會就通過一張小小的“5.1服務(wù)卡”，讓職工享受到了實實在在的優(yōu)惠。他們通過與公共交通部門、電影院線、超市以及民辦非企業(yè)等社會組織合作，讓職工可以享受8折乘地鐵，6折坐公交的優(yōu)惠；可以在寧波影都、鄞州萬達等四家影院參加“1元看大片”活動；可以在三江超市享每月限購一次的“滿30減10”優(yōu)惠；還能在寧波五一廣場刷卡享受全場8折優(yōu)惠。二是要完善工會社會參與的相關(guān)制度保障?，F(xiàn)階段，對于工會政治參與有了較為完善的制度保障。比如勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制、聯(lián)席會議制度等，但對于工會社會參與，還缺少相關(guān)制度保障，工會如何進行有效的社會參與，各地工會還在實踐探索中。海曙區(qū)總工會就探索出通過項目制、訂單式運作模式向職工服務(wù)類社會組織購買服務(wù)的有益做法，他們把對基層工會的考核測評，以及組織某些工會活動以購買服務(wù)的方式，交給天云社會工作服務(wù)中心和職薈文化發(fā)展中心兩家以服務(wù)工會工作為主業(yè)的非政府組織去辦。實踐證明，向社會組織購買服務(wù)既節(jié)約了成本，也提升了服務(wù)質(zhì)量。三是要著力將工會構(gòu)建成為樞紐型社會組織。工會將部分公共服務(wù)交由專業(yè)性社會組織提供，是為了緩解工會服務(wù)資源相對不足的矛盾，實現(xiàn)有限公共資源配置效率最大化的需要，絕不是要“做空”工會，相反，工會必須把握好公益性服務(wù)與社會化運作的平衡點，厘清哪些工作是可以社會化的，哪些工作則必須由工會親自承擔(dān)，這樣工會在服務(wù)職工過程中才能更好“掌舵”，才能成為引領(lǐng)其他專業(yè)性社會組織來為職工服務(wù)的樞紐型社會組織。

（三）堅持改革創(chuàng)新，健全工會服務(wù)體系

新公共管理主張，建立分權(quán)的政府，從等級制到參與和協(xié)作。傳統(tǒng)科層制的組織體系，有嚴格的等級秩序和定向的信息傳遞渠道，但是，過多的權(quán)利層級劃分和單一的信息傳遞渠道，使得所謂理性官僚制越來越僵化、遲鈍，越來越難以適應(yīng)全球化、信息化帶來的新挑戰(zhàn)。新公共管理喊出摒棄官僚制的口號，主張變垂直的等級體系為扁平式的組織機構(gòu)，以縮短信息傳遞的通道，使政府對行政環(huán)境和服務(wù)對象變化的反應(yīng)更加敏捷；新公共管理還主張適度分權(quán)，即把管理權(quán)限更多地下放到基層組織單元，賦予基層官員更大的自主權(quán)和靈活性，以應(yīng)對顧客多樣化的服務(wù)需求和瞬息萬變的行政環(huán)境，使政府服務(wù)更具回應(yīng)性；新公共管理還倡導(dǎo)建立“網(wǎng)上政府”，用信息技術(shù)和手段，提升政府服務(wù)效能。

新公共管理的理論主張對服務(wù)型工會建設(shè)的意義在于：一是要適應(yīng)勞動關(guān)系新變化，堅持從實際出發(fā)，因地制宜創(chuàng)新工會組建模式，按照工會組織全覆蓋要求，努力使工會工作覆蓋到各個領(lǐng)域，把工會服務(wù)的觸角延伸到每一個職工身上。海曙區(qū)總工會在新形勢下，立足城區(qū)實際，為更好服務(wù)職工群眾，實現(xiàn)工會服務(wù)全覆蓋，對完善工會服務(wù)體系建設(shè)，進行了大膽探索和實踐創(chuàng)新。2009年9月，成立全市首家天一商圈工會聯(lián)合會，開啟了海曙商圈工會建設(shè)新里程，隨后，全區(qū)又相繼成立中山路商圈、南站區(qū)域、城隍廟商圈、麗園尚都商圈、月湖盛園商圈、和義大道商圈、科創(chuàng)商圈、鼓樓商圈、新星商圈、麗園4S商圈等10大區(qū)域工會聯(lián)合會，率先在全市實現(xiàn)商圈工會建制全覆蓋，共涵蓋企業(yè)9459家，職工101180人，工會會員99157人。實踐證明，商圈工會切實增強了工會組織的影響力和凝聚力，推動了商圈的和諧穩(wěn)定與繁榮發(fā)展。二是要更好為基層服務(wù)，擴大基層工會自主權(quán)，把更多的資源、手段賦予基層。同時要調(diào)整部門和流程設(shè)置，“實現(xiàn)組織機構(gòu)的扁平化和精簡化；通過采用‘一站式’、‘一條龍’服務(wù)等形式，提高工會部門辦事效率[23]”。為打造商圈工會建設(shè)長效機制，海曙區(qū)總工會在經(jīng)費保障、隊伍建設(shè)、服務(wù)平臺建設(shè)等方面加強多元保障：通過財政補貼、工會經(jīng)費補助、行業(yè)協(xié)會贊助等渠道，保障商圈工會正常運轉(zhuǎn)；按照專兼職相結(jié)合原則，選好配強工會聯(lián)合會班子，建立健全商圈工會工作者培訓(xùn)制度和商圈工會工作指導(dǎo)員制度；依托商圈黨群服務(wù)中心，按照“一商圈一平臺”的要求和200平方米場地標(biāo)準，整合勞動爭議聯(lián)合調(diào)解工作站、職工文化活動中心、職工培訓(xùn)基地等功能平臺，以新建、改建和擴建等形式，建立集職工信訪維權(quán)、法律援助、困難救助、職業(yè)介紹、教育培訓(xùn)、娛樂休閑等服務(wù)于一體的職工公共服務(wù)中心。三是要適應(yīng)信息時代的要求，建設(shè)網(wǎng)上工會，為職工提供新的服務(wù)平臺。海曙區(qū)總工會利用“一網(wǎng)雙微”即工會網(wǎng)站、微博和公眾微信號網(wǎng)上工作平臺，服務(wù)職工群眾，社會效果顯著。僅以“海曙職工之家”公眾微信號為例，從2014年11月6日開通以來，已經(jīng)吸引粉絲近萬人，推出圖文信息868條，開展微信活動35場，提供職工普惠項目23個，通過微信的引領(lǐng)，工會的吸引力、凝聚力也在不斷增強。

（四）堅持專業(yè)化方向，提高工會干部服務(wù)能力和水平

新公共管理強調(diào)專業(yè)化管理，認為應(yīng)由管理人才來從事公共管理工作并承擔(dān)管理責(zé)任。主張公共管理者應(yīng)富有企業(yè)家精神，善用各種創(chuàng)新的策略，有效運用公共資源，提高政府效率，實現(xiàn)公共目標(biāo)。新公共管理還主張建立彈性人事制度，強調(diào)在人事錄用、任期及管理上的靈活性。

工會干部的專業(yè)化水平，直接關(guān)系工會服務(wù)質(zhì)量。工會領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部要“努力成為政治家、社會活動家和協(xié)調(diào)勞動關(guān)系專家[22]”，客觀上必須做好工會干部的教育培訓(xùn)、選拔配備、交流使用等項工作，以提高他們的素質(zhì)、能力和專業(yè)化水平。

新公共管理有關(guān)專業(yè)化發(fā)展的主張對服務(wù)型工會建設(shè)的現(xiàn)實意義在于：首先，應(yīng)推動工會干部選任制度改革，把好工會干部的入口關(guān)，在重點從勞動模范、先進工作者以及工會積極分子中選拔和培養(yǎng)工會干部渠道外，可以適當(dāng)增加從律師、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)師和社會工作師等專業(yè)人員中選任工會干部。其次，建立健全工會干部培訓(xùn)制度，加大工會干部培訓(xùn)力度。在培訓(xùn)內(nèi)容上，既要注重提升他們的業(yè)務(wù)知識，也要注意培養(yǎng)他們的公共精神。近年來，海曙區(qū)總工會實施了工會干部素質(zhì)提升工程，搭建工會干部教育培訓(xùn)平臺，增強服務(wù)職工群眾能力。再次，借力發(fā)展，不斷提高工會服務(wù)專業(yè)化水平。海曙區(qū)總工會針對轄區(qū)內(nèi)基層工會隊伍力量薄弱的現(xiàn)狀，通過創(chuàng)建工會“智庫”——基層工會工作輔導(dǎo)站，提升一線工會工作者專業(yè)素質(zhì)，嘗試工會工作專業(yè)化發(fā)展新途徑。2015年2月，海曙區(qū)總工會特邀3位資深工會退休老干部組成海曙區(qū)總工會基層工會工作輔導(dǎo)站，具體指導(dǎo)基層工會開展工作。另外，海曙區(qū)總工會還和中國勞動關(guān)系學(xué)院專家團隊合作，圍繞海曙區(qū)總工會重點發(fā)展領(lǐng)域，基層工會建設(shè)難題瓶頸，通過課題研究、專家咨詢等形式，幫助海曙區(qū)總工會提高工會服務(wù)水平。通過引智，工會干部學(xué)到了真本領(lǐng)，得到了更快成長，轄區(qū)內(nèi)的工會工作也開展得更加有聲有色。最后，大力倡導(dǎo)學(xué)習(xí)型工會組織建設(shè)，把建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型工會有機結(jié)合起來。處在知識經(jīng)濟、信息時代，知識更新快，只有堅持學(xué)習(xí)，不斷完善自身知識能力結(jié)構(gòu)，才能成為新形勢下合格的工會工作者。

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The Construction of Service-oriented Trade Union in the Perspective of New Public Management—— The Case of Trade Union Work in Haishu District of Ningbo

YANG Xiongfei
( Shijiazhuang University, Shijiazhuang 050035, Hebei Province, China )

Service-oriented trade union is a new trade union model which is compatible with the socialist market economy. The construction of service-oriented trade union is the strategic position of the Party Central Committee on the development of trade unions and the inevitable requirement of the nature of trade unions. Based on the reform of China's trade unions and the reform of the western governments, The new public management has certain reference signif i cance to the construction of service-oriented trade union in China. At present, China's service-oriented trade union construction is also facing many problems, the deep roots of these problems hidden in the trade union system mechanism level. Based on the new public management perspective and Ningbo Haishu District trade union work innovation practice, service-oriented trade union construction should adhere to the subject position of workers, strengthen trade unions service awareness; adhere to social operation, improve the eff i ciency of trade unions; adhere to reform and innovation, improve trade union service system ; adhere to the direction of specialization, improve the ability and level of trade union cadres.

service-oriented trade union; new public management; workers; self-organization; commercial area trade union

D412.6

A

1673-2375（2017）04-0115-10

［責(zé)任編輯：簡 潔］

2017-03-28

楊雄飛（1974—）,男，湖南岳陽人，碩士，石家莊學(xué)院政法學(xué)院講師，研究方向為工會理論。