國家治理現(xiàn)代化視閾下民族事務治理法治化研究

馬 欣

在我國這樣一個歷史悠久的由多民族人口構成的超大型多元社會當中，民族事務治理貫穿在政治、經(jīng)濟、文化和社會方方面面之中，是國家治理體系必不可少的部分。法治是當前國家治理方式中最為廣泛的方式，是化解社會矛盾、保障群眾權益、維護社會穩(wěn)定的有效手段。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終將法治作為黨治國理政的基本方式，推進全面依法治國向縱深發(fā)展。

黨的二十大再次強調在法治軌道上推進全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)國家各項工作法治化。民族事務治理法治化是全面推進依法治國和國家現(xiàn)代化的重要內容，民族事務治理只有走好法治的道路，才能走好治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路。

一、民族事務治理法治化的基本內涵

（一）民族事務的范疇

在我國，所謂民族事務實際上指的就是與少數(shù)民族有關的各項事務。從內容上看，民族事務覆蓋廣泛，主要圍繞少數(shù)民族切身利益，包含少數(shù)民族與民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、政策實施、權益保障、文化教育、社會民生等方方面面的內容。黨的十八大以來，中國特色社會主義走進新時代，在新的發(fā)展要求之下，民族事務或者說民族工作也有所拓展。具體來講，新時代民族事務主要包括：保護各民族群眾的合法權利，依法依規(guī)解決涉及民族因素的矛盾糾紛；促進民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，改善各民族群眾的生活水平；保護并傳承各民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化；保護各民族群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境，等等。從內容來看，與其他社會事務相比，新時代民族事務有鮮明的廣泛性、綜合性、復雜性、交叉性特點，這就要求民族事務治理的理念、方式都應及時進行調整和轉變，以體現(xiàn)并符合新時代民族工作以及國家現(xiàn)代化的本質要求。

(二)民族事務法治化的內涵

法治始終是我們黨帶領人民治國理政、管理國家各項事務的基本方式，依法治理民族事務更是我們黨成功開展民族工作的一條基本經(jīng)驗。堅持在法治軌道上治理民族事務，提升民族事務治理體系和治理能力的法治化水平，是在法治軌道上推動國家治理體系治理能力現(xiàn)代化、推動全面依法治國實踐，實現(xiàn)良法與善治的必由之路。

首先，法治堅持規(guī)則之治。規(guī)則是穩(wěn)定的社會秩序中合理化解糾紛與矛盾的理性安排。規(guī)則的存在，使得處理糾紛問題有了更為明確的準則或依據(jù)，從而使糾紛解決更為經(jīng)濟、快捷、有效。這種明確性和權威性，使得通過法治化途徑解決糾紛成為一種更為有效而明智的選擇。在民族事務治理工作中，“依法”始終是工作的出發(fā)點和落腳點，各民族人民群眾權利的確認、權利的保障以及公權力限制都應當“依法”進行。

其次，法治彰顯公平正義。法治的價值在于公平正義，這就要求所有政策、法律等規(guī)則要始終以公平為原則。由于受所處地理位置、自然環(huán)境條件、歷史發(fā)展差異等客觀因素影響，我國各個民族在政治、經(jīng)濟、文化和社會的發(fā)展上存在不平衡、不充分的情況，民族地區(qū)群眾權利實現(xiàn)存在一定客觀困難，這就要求必須以法律制度來彌補客觀條件的不足，充分應用法治思維來解決民族地區(qū)發(fā)展中存在的矛盾和問題，實現(xiàn)對權利公平均等的保障。

最后，法治保障人民權利。民族事務治理法治化的根本目的是通過法治方式保障各民族群眾的利益，維護國家團結，促進各民族共同進步。法治是規(guī)范和保障權利實現(xiàn)的根本途徑，少數(shù)民族群眾雖然語言、文化、風俗習慣等方面有差異，但是對于共同利益或權益的訴求是有共性的，法律明確規(guī)定各民族平等地享有權利并賦予的民族地區(qū)各項特殊權利，各項權利的實現(xiàn)必須依靠法治的保障，只有堅持依法治理民族事務，各民族的合法利益才能得到更好保障。

二、民族事務治理法治化的重要意義

習近平總書記強調，“必須堅持依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！币虼?，實現(xiàn)民族事務治理法治化，對我區(qū)深入貫徹落實習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想具有重大意義。

（一）民族事務法治化是新形勢下開展民族工作的基本要求

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就民族工作法治化作出一系列重大部署，推動民族團結進步事業(yè)取得歷史性成就。2014 年中央民族工作會議上習近平總書記指出：“用法律來保障民族團結，增強各族群眾法律意識?！?019 年在全國民族團結進步表彰大會上習近平總書記指出：“依法治理民族事務，確保各族公民在法律面前人人平等。要全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權益?！?021 年中央民族工作會議上，習近平總書記再次強調：“依法保障各族群眾合法權益，依法妥善處理涉民族因素的案事件，依法打擊各類違法犯罪行為，做到法律面前人人平等?！绷暯娇倳涥P于民族事務治理法治化的科學論斷不斷向縱深發(fā)展，既創(chuàng)新了中國特色民族工作理論，也為我國民族法治建設指引了基本方向，提供了行動指南。

（二）民族事務法治化是推進全面依法治國的關鍵環(huán)節(jié)

民族事務治理法治化是法治國家、法治政府、法治社會建設的重要組成部分，是全面依法治國、推進中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的內在要求。民族事務法治化是依法治國方略在民族事務治理中的具體化，也是國家在涉及民族因素的公共事務領域執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉變，其具體是指運用法治思維和法治方式，協(xié)同管理民族事務，保障少數(shù)民族群體合法權益和促進各民族和諧發(fā)展的過程。強調治理主體的多元性、治理規(guī)范的合法性以及治理方式的綜合性，也就是說要以法律為基礎規(guī)范治理的規(guī)則、主體和方式，將民族事務治理的全過程、全環(huán)節(jié)、全要素納入依法治國框架之下，為民族事務治理提供最為根本而有效的保障。

（三）民族事務法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會朝著多元化、多樣化轉變，民族事務治理貫穿在我國政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的方方面面，呈現(xiàn)出新情況、新特點。提升民族事務治理實效，實現(xiàn)善治，是民族地區(qū)融入國家治理體系治理能力現(xiàn)代化格局必然選擇。法治是國家治理的根本途徑，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要標志，能否在法治軌道上解決民族問題、治理民族事務關乎國家統(tǒng)一、民族團結、社會穩(wěn)定。

因此，對于民族地區(qū)來講，堅持依法治國，推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以法治思維、法治方式處理民族事務、規(guī)范引領民族關系、引導各民族群眾以及黨員領導干部自覺按法律辦事，是推動新時代黨的民族工作高質量發(fā)展、推動實現(xiàn)民族地區(qū)治理體系治理能力現(xiàn)代化的根本方式。

三、民族事務治理法治化的路徑選擇

近年來，內蒙古自治區(qū)堅持以鑄牢中華民族共同體意識為主線，不斷提升民族事務法治化水平，切實維護了各民族群眾的合法權益，不斷鞏固發(fā)展民族團結、社會穩(wěn)定、邊疆安寧的良好局面。在取得眾多成就的同時，我們應當看到，在民族事務治理過程中，我區(qū)仍然存在治理法律體系不完善、治理主體單一、監(jiān)督體系缺乏、領導干部和人民群眾法治素養(yǎng)薄弱等不足，必須立足實際，找準抓手，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，以黨的民族理論為基石，以法治建設為推手，不斷完善民族事務法治化水平。

（一）以立法為基礎，構建民族事務法治化規(guī)范體系

立法是治理的基礎，是實現(xiàn)良法善治的前提?？茖W完備的民族事務治理法律規(guī)范體系是實現(xiàn)民族事務法治化的基本依據(jù)。因此，推進民族事務治理法治化的第一步，就是要在中國特色社會主義法律體系框架之下，結合內蒙古民族工作實際逐步細化民族事務處理的規(guī)范，進一步明確少數(shù)民族群眾權利的實現(xiàn)、監(jiān)督等內容，繼而提升民族事務治理法律法規(guī)的可操作性。

從當前全國實際來看，現(xiàn)階段民族地區(qū)地方性立法的重點基本傾向于深化改革、民族團結、生態(tài)環(huán)保、民生福祉、公共服務等。在此基礎之上，我區(qū)要走在民族事務治理立法前列，必須要把民族事務治理工作納入依法治區(qū)總體規(guī)劃，完善現(xiàn)行立法體系，發(fā)揮政策法規(guī)的引領和保障作用，有效提升依法治理民族事務效能。這就要求首先要在中國特色社會主義法治框架之下，充分運用好民族地方立法權，要把民族事務治理融入立法工作。要根據(jù)地方特色、民族傳統(tǒng)、風俗習慣，通過制定相關法律規(guī)范，在促進經(jīng)濟發(fā)展、提高民生保障的同時將內蒙古各民族的歷史文化保護、權益保護、民族事務工作制度、矛盾糾紛解決機制等內容列入立法規(guī)劃，用更精細的制度規(guī)章來規(guī)范民族事務法治化工作。同時，還要及時推進對于不符合國家要求、民族區(qū)域現(xiàn)實情況以及發(fā)展需要的舊的法律規(guī)范的修改和廢止工作，保障立法符合黨的民族工作最新要求，符合民族地區(qū)人民群眾的最新需要。

(二)以多元共治為抓手，豐富民族事務法治化治理機制

當前，由于民族事務治理復雜性與多元化不斷加劇，傳統(tǒng)政府單打獨斗的社會治理模式已難以適應當前民族事務治理的要求，因此，構建多元主體協(xié)同共治格局是實現(xiàn)民族事務法治化的重要一步。

一方面，要構建起多元主體協(xié)同共治的民族事務法治化格局。在構建地區(qū)民族事務治理法治化體系的過程中，首先必須科學劃分配置民族事務治理權，在各領域適度釋放治理空間，明確不同的治理主體之間不同的職責和作用。尤其強調為各類社會組織在矛盾解決、權益實現(xiàn)、監(jiān)督保障等方面提供發(fā)揮作用的空間，促進社會組織與政府在協(xié)同共治過程中實現(xiàn)良性互動。另一方面，要不斷完善多元化的矛盾糾紛解決機制。梳理涉民族因素矛盾糾紛成因，區(qū)分其中存在的普遍性和差異性問題，按照矛盾糾紛特性分級分類劃分調解職責。特別是要充分發(fā)揮人民調解、專業(yè)法律顧問、少數(shù)民族代表人士、民族團結進步代表等各類社會力量在社會矛盾糾紛化解中的作用，構建民族事務調解多元機制，提升民間調解能力。最后，構建多元化的法律援助機制。吸收各民族文化風俗習慣，構建法律服務、法治宣傳合二為一的法律援助模式，培育既懂得民族習慣，又精通法律知識的本地“法治帶頭人”，在提供法律服務的同時以潛移默化的方式開展普法教育，讓少數(shù)民族地區(qū)群眾在維護自身權益的過程中，真正感受到法律帶來的公平正義。

（三）以監(jiān)督為保障，確保民族事務法治化有序開展

有力的監(jiān)督是推進民族事務治理法治化的根本保障，其核心就是要進一步規(guī)范民族事務治理過程中的權力運行，將權力放進制度的籠子里。

首先，要建立一整套嚴格的、有效的民族事務治理監(jiān)督體系。必須明確民族事務治理監(jiān)督的主體、監(jiān)督內容、監(jiān)督的側重點和監(jiān)督過程中的協(xié)調與合作等，尤其要發(fā)揮監(jiān)察委員會的監(jiān)督效能，重點開展對民族事務治理過程中權力運行的監(jiān)督，嚴懲違法違規(guī)行為，倒逼民族事務治理法治化加速推進。其次，要提升民族事務治理過程的透明度。監(jiān)督是否有效，其前提是必須讓群眾知曉應監(jiān)督什么，政府部門應在現(xiàn)有政務公開制度的基礎上進行完善，進一步加大對民族事務相關信息公開，尤其是對司法審判、行政執(zhí)法，包括涉及民生的財政資金使用、考學就業(yè)等方面的工作都要嚴格按要求公開。最后，進一步規(guī)范和創(chuàng)新群眾監(jiān)督的相關程序和渠道。其中尤其強調人大要進一步發(fā)揮的監(jiān)督職能，全面監(jiān)督各級政府及全社會貫徹落實民族政策。同時，人大、政協(xié)以及共青團、工會、婦聯(lián)等群團組織、新聞媒體等充分發(fā)揮其民主監(jiān)督作用，構建監(jiān)督平臺，完善網(wǎng)絡議事機制，確保群眾監(jiān)督的渠道暢通，在強化監(jiān)督檢查的同時，幫助各族群眾牢固樹立法治意識。

（四）以法律學習為常態(tài)，提升干部法治素養(yǎng)

公職人員是民族事務治理權的主要行使者，公職人員的法治素養(yǎng)在很大程度上決定著民族事務治理法治化是否能有效踐行，同時也影響著各族群眾對政府治理認可度和信任度，這就要求民族地區(qū)的領導干部要善于運用法治思維和法治方式推進民族工作。首先，必須建立健全公職人員常態(tài)化教育培訓機制，強化法治觀念，把黨的民族理論和法治建設理論學習作為開展工作的前提基礎，深入把握法治文化、治理文化、民族理論，做到帶頭學法、遵法、守法、用法，依法行政、依法辦事，提高依法應對網(wǎng)絡輿情、依法處理涉民族因素矛盾糾紛的能力，不斷提升依法治理水平。其次，要建立自上而下的民族事務治理工作業(yè)務指導體系，以各級民族事務委員會為依托，設置由懂法又懂民族理論的復合型人才構成的自上而下的民族事務法治建設機制，為加強民族事務法治化工作強化組織保障和人才保障。

（五）以普法教育為先導，培育群眾法治意識

民族事務法治化的動力來源于各民族群眾對于法治的尊崇和信仰，涉及民族因素的矛盾和問題，有不少是因為“不知法或不守法”造成的，做好法治宣傳教育工作是解決矛盾和問題的源頭所在。

法治教育要盡早抓、廣泛抓。一方面，要將民族法治宣傳納入“八五”普法規(guī)劃及全區(qū)普法宣傳年度計劃，充分利用法治進學校、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進企業(yè)等宣傳機會，深入開展民族法治宣傳教育工作。牢牢把握“鑄牢中華民族共同體意識”這條主線，宣傳國家通用語言文字法、內蒙古自治區(qū)促進民族團結進步條例等法律法規(guī)和地方性法規(guī)。另一方面，要充分利用新媒體平臺，組織開展“鑄牢中華民族共同體意識”線上“民族法治宣傳周”普法宣傳活動，以“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳”的形式，提升民族法治宣傳時效，擴大活動的覆蓋面，提高社會影響力。同時，要借助“新時代文明實踐站所”“兩微一端”“紅石榴驛站”“草原輕騎兵”等平臺，舉辦線下法律援助、知識競答、專題講座等普法宣傳志愿服務活動，引導各族群眾自覺學習和遵從相關法律法規(guī)，將本民族的具體利益與中華民族的整體利益統(tǒng)一起來，合力鑄牢中華民族共同體意識的法治根基。