加強黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

[摘要] 新時代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就加強黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)作出新探索，推動人民代表大會制度更加成熟、更加定型，為全過程人民民主的發(fā)展和人民當(dāng)家作主權(quán)利的實現(xiàn)提供了堅實的制度保障。堅持黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，具有深厚的歷史邏輯和強烈的現(xiàn)實要求，是人大工作的最高政治原則。明確把人大機關(guān)定位為政治機關(guān)，進(jìn)一步拓展了對人大機關(guān)屬性的認(rèn)識，為新時代人大工作的開展和人民代表大會制度的完善提供了根本遵循。各級國家權(quán)力機關(guān)以黨組制度建設(shè)為切入點，進(jìn)一步健全和完善人大黨組體制和工作制度，夯實了黨全面領(lǐng)導(dǎo)人大工作的組織基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；? 人大工作；? 全過程人民民主

[中圖分類號] D622? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2023）03-0042-04

黨的二十大報告指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須全面、系統(tǒng)、整體加以落實。”1這一重要論斷不僅指明了黨的領(lǐng)導(dǎo)包含的內(nèi)容和涵蓋的領(lǐng)域，而且提出了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的實踐要求。新時代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就全面、系統(tǒng)和整體地落實黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)作出了新的探索，制定出臺了一系列政策措施，推動人民代表大會制度更加成熟、更加定型，為全過程人民民主的發(fā)展和人民當(dāng)家作主權(quán)利的實現(xiàn)提供了堅實的制度保障。

堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是人大工作的最高政治原則

黨與人大的關(guān)系是當(dāng)代中國所有政治關(guān)系中最為重要的關(guān)系之一。前者是我國各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，后者是我國國家政權(quán)機關(guān)獲得合法性的重要來源所在。因此，正確認(rèn)識和處理好黨與人大的關(guān)系，是居于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨在人民代表大會制度確立為根本政治制度之后始終面臨的一個重大課題。新時代以來，我們黨提出并牢固樹立堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是人大工作的最高政治原則的理念，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大工作的全過程、各方面，推動人民代表大會制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

堅持黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，具有深厚的歷史邏輯和強烈的現(xiàn)實要求。從歷史邏輯來看，人民代表大會制度不僅是黨領(lǐng)導(dǎo)人民在長期的實踐中運用馬克思主義國家理論并結(jié)合中國具體實際所確立的，而且其發(fā)展、完善和鞏固也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)的。所以，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會制度自身建設(shè)的內(nèi)在要求。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不會有人民代表大會制度這一好制度，也就談不上人民當(dāng)家作主權(quán)利的實現(xiàn)。就現(xiàn)實要求而言，則是由中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和性質(zhì)所決定的。在我國，黨居于領(lǐng)導(dǎo)地位且是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量已經(jīng)是普遍共識。新時代以來，習(xí)近平總書記圍繞堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提出了一系列重要論斷，指出：“中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！?這為加強黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了重要遵循，特別是2018年憲法修正案把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱，使黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)有了極為明確的法律依據(jù)。3

黨和人大在我國政治生活中的地位，決定了黨與人大的關(guān)系是我國政治關(guān)系中極為重要的一對關(guān)系。堅持黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是做好人大工作的前提和基礎(chǔ)，可以保證人民代表大會制度建設(shè)沿著正確方向推進(jìn)。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實現(xiàn)形式。無論是人民代表大會制度的產(chǎn)生和運行，還是人大依法行使各項職權(quán)，都是為了保證和實現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利。因此，人民代表大會制度建設(shè)的重點就是要為保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主提供更好的制度保障。同時，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的本質(zhì)，也是支持和保證人民當(dāng)家作主。堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮人大職能作用是有機統(tǒng)一、相互促進(jìn)的，即堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大工作就會卓有成效，人民代表大會制度的優(yōu)勢就能更好地轉(zhuǎn)化為治理效能；充分發(fā)揮人大的職能作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)就會堅強有力，黨的執(zhí)政地位就會更加穩(wěn)固。當(dāng)然，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，并不是要包辦代替人大的各項具體職能。換言之，黨支持和保證各級人大依法履行法定職權(quán)，充分發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。

人大機關(guān)首先是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治機關(guān)

在很長一段時間，人大機關(guān)被定位為“三個機關(guān)”，即國家權(quán)力機關(guān)、工作機關(guān)和代表機關(guān)。新時代以來，特別是在2021年黨中央首次召開的中央人大工作會議上，習(xí)近平總書記不僅第一次明確把人大機關(guān)定位為政治機關(guān)，更把“政治機關(guān)”與其他“三個機關(guān)”并列在一起，即各級人大及其常委會要“成為自覺堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國家權(quán)力機關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)”。4從“三個機關(guān)”發(fā)展為“四個機關(guān)”，是新時代人民代表大會制度建設(shè)的重要理論成果之一，進(jìn)一步拓展了對人大機關(guān)屬性的認(rèn)識，為新時代人大工作的開展和人民代表大會制度的完善提供了根本遵循。

在黨的十九大報告中首次提出“黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)”5的重大論斷后，政治機關(guān)的提法也開始出現(xiàn)在各類文獻(xiàn)資料中。2018年，習(xí)近平總書記在對推進(jìn)中央和國家機關(guān)黨的政治建設(shè)作出的指示中指出：“中央和國家機關(guān)首先是政治機關(guān)，必須旗幟鮮明講政治，堅定不移加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持不懈推進(jìn)黨的政治建設(shè)?！?019年《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》重申：“中央和地方各級人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)本質(zhì)上都是政治機關(guān)?！?此后，政治機關(guān)的定位廣泛適用于中央和地方各級國家機關(guān)。人大機關(guān)“首先是政治機關(guān)”的提法亦隨之出現(xiàn)，如栗戰(zhàn)書在十三屆全國人大常委會第一次會議上的講話中指出：“全國人大及其常委會首先是政治機關(guān)?！?

廣義地講，凡是承擔(dān)政治性職能的國家機關(guān)都可以稱為政治機關(guān)。不過，結(jié)合我國具體的政治實踐來看，政治機關(guān)的核心要義主要體現(xiàn)在與黨的關(guān)系上，即其一切工作必須堅持并體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。具體到作為政治機關(guān)的人大機關(guān)而言，一是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿人大工作各方面全過程。各級人大在開展立法、監(jiān)督等各項工作時，要緊緊圍繞黨和國家中心任務(wù)，“切實做到黨和國家中心工作在哪里，人大工作就跟進(jìn)到哪里；黨和國家大局是什么，人大工作就重點安排什么”。2二是要嚴(yán)格執(zhí)行請示報告制度，定期向同級黨委全面報告工作，主動請示本級人大工作中的重大問題和重要事項，堅決貫徹落實黨的決策部署。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)不是抽象的，而是體現(xiàn)在具體的行動和效果之中，即要使黨的主張通過法定程序成為國家意志，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。三是要處理好與其他“三個機關(guān)”的關(guān)系?！罢螜C關(guān)的定位體現(xiàn)了人大的政治屬性，要求人大旗幟鮮明講政治，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大工作各方面全過程，確保通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)；國家權(quán)力機關(guān)的定位體現(xiàn)了人大的民主屬性，要求人大堅持國家一切權(quán)力屬于人民，支持和保證人民當(dāng)家作主，發(fā)展全過程人民民主；工作機關(guān)的定位體現(xiàn)了人大的法治屬性，要求人大全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項職責(zé)，推動全面依法治國，實現(xiàn)國家各項工作法治化；代表機關(guān)的定位體現(xiàn)了人大的人民屬性，要求人大牢固樹立宗旨意識，始終同人民群眾保持密切聯(lián)系，為人民用權(quán)、為人民履職、為人民服務(wù)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，核心是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；人大作為‘四個機關(guān)’，本質(zhì)上是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治機關(guān)?！?“四個機關(guān)”的定位要求，從不同層面體現(xiàn)并揭示了人大機關(guān)的屬性和特征，構(gòu)成了一個系統(tǒng)全面、邏輯嚴(yán)密、貫通銜接的整體。

健全和完善人大黨組體制和工作制度

黨的二十大報告指出：“嚴(yán)密的組織體系是黨的優(yōu)勢所在、力量所在?！弊匀嗣翊泶髸贫却_立以來，黨便在國家權(quán)力機關(guān)體系內(nèi)建立起了較為完備的黨的組織體系，保證了黨的主張和意圖能夠得到貫徹落實。新時代以來，各級國家權(quán)力機關(guān)以黨組制度建設(shè)為切入點，進(jìn)一步健全和完善人大黨組體制和工作制度，不斷夯實黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的組織基礎(chǔ)。

一方面，進(jìn)一步完善人民代表大會制度體系中黨組的組織體系。黨組在黨的組織體系中具有特殊地位，是實現(xiàn)黨對非黨組織領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式，肩負(fù)著重要的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。之前，全國人大層面實行兩級黨組制，即全國人大常委會黨組和全國人大常委會機關(guān)黨組；地方人大層面設(shè)立人大常委會黨組，也有一些地方效仿全國人大常委會的做法設(shè)立了機關(guān)黨組，但因為缺乏明確的規(guī)定和要求，并沒有成為一種普遍現(xiàn)象。新時代以來，特別是2015年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》的頒布，首次規(guī)定縣級以上人大常委會機關(guān)“經(jīng)本級黨的委員會批準(zhǔn)，可以設(shè)立機關(guān)黨組”，從而為縣級以上地方各級人大常委會機關(guān)設(shè)立機關(guān)黨組提供了依據(jù)。2019年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》的出臺，不僅擴大了黨組的職能范圍，規(guī)定“黨組領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和直屬單位黨組織的工作”，還進(jìn)一步完善了黨組的組織體系。具體而言，一是規(guī)定縣級以上人大常委會應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組，市級以上人大常委會應(yīng)當(dāng)設(shè)立機關(guān)黨組。二是規(guī)定縣級人大常委會“根據(jù)工作需要，可以設(shè)立機關(guān)黨組”。三是省級以上人大的專門委員會經(jīng)批準(zhǔn)，可以設(shè)立分黨組。就字面意思來看，“應(yīng)當(dāng)設(shè)立”意味著這是一項強制性的要求，“可以設(shè)立”則不是強制性的。至此，人大機關(guān)黨的組織體系除了原有的人大常委會黨組、人大常委會機關(guān)黨委、黨支部等黨組織，還有人大常委會機關(guān)黨組、人大專委會分黨組等黨組織，這些都進(jìn)一步夯實了人大黨的組織基礎(chǔ)。

另一方面，建立了定期聽取人大常委會黨組工作匯報制度。在具體的工作實踐中，各級人大常委會黨組嚴(yán)格落實請示報告制度，就人大重要會議、重要立法、重要工作、重大事項等及時向同級黨委請示報告，貫徹落實同級黨委的決策部署，主動爭取同級黨委的支持和理解。新時代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就如何加強黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)作了新探索。2015年起每年召開中央政治局常務(wù)委員會會議，聽取包括全國人大常委會黨組在內(nèi)的五大黨組匯報，保證了黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。2016年10月27日，黨的十八屆六中全會審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，對這一有益的做法進(jìn)行了總結(jié)，并形成了一項制度性安排，規(guī)定“全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)，中央紀(jì)律檢查委員會，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機關(guān)各部門，各人民團(tuán)體，各省、自治區(qū)、直轄市，其黨組織要定期向黨中央報告工作”。1之后，各級地方黨委紛紛出臺政策，明確規(guī)定每年要定期聽取同級人大常委會黨組工作匯報，進(jìn)一步加強了黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。

習(xí)近平總書記指出：“加強黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實和體現(xiàn)。”2新時代以來，各級人大把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大工作的各個方面，確保黨的主張和意圖經(jīng)由人大這個法定程序轉(zhuǎn)化為普遍的意志，黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)得到了全面加強和改進(jìn)，即“這幾年，全國人大最大的變化是黨的領(lǐng)導(dǎo)加強了，跟以習(xí)近平同志為核心的黨中央更近更緊了”。3踏上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，需要不斷加強和改進(jìn)人大工作，這就意味著黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)必須始終如一地加強，確保其成為黨長期執(zhí)政的最可信賴最可依靠的一項好制度。

（本文是國家社科基金一般項目“中國地方人大的會議體系及其運行機制研究”〈項目編號：20BZZ041〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]習(xí)近平談治國理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

（作者簡介：黃小鈁，中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯 / 梁齊勇