隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行差異的個(gè)案考察

陳宣霖,彭達(dá)

(湖南科技大學(xué) 教育學(xué)院,湖南 湘潭 411201)

1 問題提出

政策執(zhí)行很大程度上決定了政策成敗。正如政策執(zhí)行研究“開山之作”《執(zhí)行》一書所言:“再好的政策方案,如果沒有正確、有效地執(zhí)行,仍將導(dǎo)致失敗?！绷?xí)近平總書記也特別強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的重要性,如“一分部署,九分落實(shí)”。然而,在實(shí)踐中卻普遍存在著政策沒有得到有效執(zhí)行的現(xiàn)象,“上有政策,下有對(duì)策”即我國(guó)對(duì)這一政策現(xiàn)象最常見的形象化描述。例如,為了促進(jìn)教育公平,我國(guó)自1996年以來出臺(tái)了一系列隨遷子女義務(wù)教育政策。雖然隨遷子女義務(wù)教育政策取得了積極成效,但其執(zhí)行卻面臨一些困境,既存在執(zhí)行偏差[1-3],也存在區(qū)域差異[4-7]。目前,國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要聚焦探討該政策執(zhí)行為何偏離預(yù)定政策目標(biāo),而很少關(guān)注政策執(zhí)行的區(qū)域差異,沒有很好地解釋“相同的政策,不同的實(shí)踐”這一政策執(zhí)行差異現(xiàn)象為何發(fā)生、如何發(fā)生及何以可能。鑒于此,本研究旨在以隨遷子女義務(wù)教育政策為例,考察不同地方政府是如何差異化地執(zhí)行教育政策的,以期一方面豐富國(guó)內(nèi)政策執(zhí)行研究?jī)?nèi)容,另一方面為促進(jìn)教育政策的有效落實(shí)提供參考。

2 研究方法與過程

本研究采用個(gè)案研究方法,選取我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)W市和Z市作為研究對(duì)象。一方面,兩市都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),21世紀(jì)以來吸引了大量的流動(dòng)人口及其隨遷子女。W市位于A省。改革開放以來,隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展,作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市和區(qū)域性制造業(yè)中心的W市吸引了大量流動(dòng)人口。2011年底,W市外來人口總數(shù)超過290萬。2012年,W市各縣(市、區(qū))全部通過國(guó)家“義務(wù)教育發(fā)展基本均衡”省級(jí)評(píng)估,被國(guó)務(wù)院通報(bào)表揚(yáng)為“全國(guó)‘兩基’工作先進(jìn)地區(qū)”。Z市位于B省,是B省流動(dòng)人口最多的城市,2010年流動(dòng)人口占全省流動(dòng)人口的23%,義務(wù)教育學(xué)齡人口約占全省的20%。2015年,Z市所有縣(市、區(qū))全部通過國(guó)家“義務(wù)教育發(fā)展基本均衡評(píng)估”。另一方面,筆者與這兩個(gè)城市的教育系統(tǒng)有一定的社會(huì)聯(lián)系,這有助于筆者順利進(jìn)入“現(xiàn)場(chǎng)”和聯(lián)系研究對(duì)象,并盡可能多地搜集第一手資料。本研究的田野工作為2013至2017年,主要運(yùn)用文件搜集、深度訪談、直接觀察等方法搜集資料,然后對(duì)資料進(jìn)行編碼、分類及對(duì)比分析。

3 隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行過程的個(gè)案描述

本部分將對(duì)兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行的歷程進(jìn)行描述,然后比較其共性與差異。

3.1 兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行的歷程

3.1.1 W市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行歷程

W市從2001年開始采取措施解決隨遷子女義務(wù)教育問題,大致經(jīng)歷了如下四個(gè)階段。

(1)定點(diǎn)接收隨遷子女入學(xué)(2001～2003年)。這一時(shí)期,W市雖然沒有出臺(tái)專門政策,但已開始關(guān)注隨遷子女義務(wù)教育問題,并采取了相應(yīng)的政策行動(dòng),具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一,明確提出“兩為主”入學(xué)原則。2001年,W市出臺(tái)《關(guān)于加快基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的意見》,提出“對(duì)合法流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育,實(shí)行以流入地政府管理為主,以就近公辦學(xué)校接納為主”。第二,確定接收隨遷子女的“定點(diǎn)學(xué)?！?。2002年,W市要求各區(qū)按“就近入學(xué)”的原則確定接收隨遷子女義務(wù)教育的“定點(diǎn)學(xué)?！?規(guī)定這些學(xué)校不得推諉、拒收。例如,該市CN區(qū)按東、西、南、北、中的布局,選擇 5 所小學(xué)作為接納隨遷子女就學(xué)的學(xué)校。第三,采集流動(dòng)兒童信息。W市公安局2002年發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真做好流動(dòng)兒童登記采集工作的通知》,建立了社區(qū)民警和協(xié)管員登記采集、派出所錄入微機(jī)、分管所長(zhǎng)定期檢查進(jìn)度的信息登記管理網(wǎng)絡(luò)。這一時(shí)期,在W市接受義務(wù)教育的隨遷子女逐漸增多,從2002年的5萬人增至2003年的8.4萬人,公辦學(xué)校就讀率從80%上升到89%。

(2)明確隨遷子女入學(xué)要求(2004～2008年)。2004年8月,W市出臺(tái)有關(guān)隨遷子女義務(wù)教育的第一份專門政策文件《關(guān)于W市區(qū)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的若干意見》,對(duì)隨遷子女在該市接受義務(wù)教育的程序與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、各級(jí)政府及其職能部門的責(zé)任、公辦學(xué)校的職責(zé)以及隨遷子女學(xué)校管理等方面作出了規(guī)定。2006年8月,W市出臺(tái)《關(guān)于全市義務(wù)教育階段學(xué)生免收學(xué)雜費(fèi)的試行意見》,規(guī)定在該市義務(wù)教育公辦中小學(xué)就讀滿兩年的隨遷子女如果符合條件,經(jīng)所在學(xué)校審核并報(bào)學(xué)校所在地教育行政部門備案后可以免收學(xué)雜費(fèi)。這一時(shí)期,在W市接受義務(wù)教育的隨遷子女規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng),從2004年的11萬人增至2006年的17.2萬人,在公辦學(xué)校的就讀率一直維持在90%左右。

(3)隨遷子女分類入學(xué)(2009～2011年)。2009年,W市開始調(diào)整隨遷子女義務(wù)教育政策,表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一,隨遷子女接受義務(wù)教育按居住證和暫住證分類管理。2009年3月,W市出臺(tái)《W市居住證管理暫行辦法》,把所有外來常住人口統(tǒng)一納入居住證制度進(jìn)行管理,并對(duì)具有合法固定住所、穩(wěn)定收入和參加社保且同時(shí)滿足人才引進(jìn)、投資經(jīng)商、招聘用工、優(yōu)秀農(nóng)民工等 10 種具體情形之一的外來人口發(fā)放居住證,對(duì)不符合申領(lǐng)居住證條件的外來人員發(fā)放暫住證。該文件規(guī)定:暫住證持有人享有為其隨行子女向公辦學(xué)校申請(qǐng)接受九年制義務(wù)教育的權(quán)益;居住證持有人不僅享有上述權(quán)益,還享有九年制義務(wù)教育階段子女直接免除學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)并在所屬學(xué)區(qū)就近入學(xué)的權(quán)益。第二,以落戶的形式入學(xué)。2009年9月,W市出臺(tái)《關(guān)于做好W市市區(qū)優(yōu)秀農(nóng)民工落戶工作的通知》,鼓勵(lì)在各行各業(yè)表現(xiàn)突出的優(yōu)秀農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn),同時(shí)允許他們的配偶、未成年子女跟著一起落戶。據(jù)統(tǒng)計(jì),2011年在W市接受義務(wù)教育的隨遷子女為15.8萬人,占全市義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的35%,公辦學(xué)校就讀率達(dá)92%以上。

(4)規(guī)范隨遷子女義務(wù)教育工作(2012年至今)。2004年出臺(tái)的第一份專門政策沒有明確規(guī)定隨遷子女就讀公辦學(xué)校的入學(xué)條件,導(dǎo)致各區(qū)之間的政策執(zhí)行不盡統(tǒng)一,增加了區(qū)域間的接納矛盾,造成隨遷子女入學(xué)困難。為此,W市于2012年7月出臺(tái)第二份專門政策《關(guān)于進(jìn)一步做好W市區(qū)外來務(wù)工就業(yè)人員子女義務(wù)教育工作的意見》,對(duì)隨遷子女義務(wù)教育入學(xué)條件與程序、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、學(xué)校布局規(guī)劃、教學(xué)管理、隨遷子女學(xué)校管理以及各職能部門職責(zé)等方面進(jìn)行了規(guī)范。2014年1月,W市出臺(tái)《W市義務(wù)教育均衡發(fā)展條例》,規(guī)定縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。對(duì)未統(tǒng)籌安排符合條件的隨遷子女在居住地接受義務(wù)教育的縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門,上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門要責(zé)令其限期改正、通報(bào)批評(píng),情節(jié)嚴(yán)重的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。2015年8月,W市出臺(tái)《A省居住證在W市持有人享受本市公共服務(wù)待遇的通知》,規(guī)定自2015年9月1日起統(tǒng)一使用A省居住證,停止辦理暫住證和W市居住證,在該市與A省居住證持有人共同居住生活的子女可按有關(guān)規(guī)定在居住地接受義務(wù)教育。據(jù)統(tǒng)計(jì),2012年,在W市接受義務(wù)教育的隨遷子女為17.18萬人,占全市義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的37.57%,公辦學(xué)校就讀率為91.96%。

3.1.2 Z市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行歷程

Z市從2002年開始出臺(tái)相關(guān)政策解決隨遷子女義務(wù)教育問題,大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

(1)出臺(tái)專門政策解決隨遷子女義務(wù)教育問題(2002～2007年)。2002年3月,Z市出臺(tái)《關(guān)于加快基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》,提出“各級(jí)人民政府要把流動(dòng)人口子女教育納入當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃。堅(jiān)持以流入縣(市、區(qū))政府管理為主的原則,以全日制公辦中小學(xué)為主體,鼓勵(lì)支持社會(huì)力量舉辦民工子女學(xué)校,依法保障流動(dòng)人口子女的教育權(quán)利。學(xué)校對(duì)家庭特別困難的流動(dòng)人口子女要主動(dòng)實(shí)行減免。各級(jí)人民政府對(duì)以解決流動(dòng)人口子女義務(wù)教育為主的民辦學(xué)?？蓪?shí)行專項(xiàng)補(bǔ)貼”。2002年8月,Z市出臺(tái)有關(guān)隨遷子女義務(wù)教育的第一份專門政策文件《關(guān)于外來流動(dòng)人口子女就學(xué)的若干意見》,對(duì)隨遷子女在該市接受義務(wù)教育的責(zé)任主體、辦學(xué)形式、入學(xué)程序以及教學(xué)管理等方面作出了規(guī)定。這一時(shí)期,在Z市接受義務(wù)教育的隨遷子女規(guī)模快速增長(zhǎng),從2003年的6萬人持續(xù)增至2007年的20.46萬人。2007年,隨遷子女在公辦學(xué)校就讀率為87.3%。

(2)規(guī)范隨遷子女義務(wù)教育管理(2008～2011年)。隨著隨遷子女規(guī)模的快速增長(zhǎng),Z市從2008年開始一方面規(guī)范隨遷子女接受義務(wù)教育的舉措,另一方面提高隨遷子女的入學(xué)門檻。2008年3月,Z市出臺(tái)《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展教育加快教育強(qiáng)市建設(shè)的決定》,提出將“進(jìn)城務(wù)工人員子弟學(xué)校建設(shè)納入教育發(fā)展總體規(guī)劃,工業(yè)片區(qū)配套設(shè)施建設(shè)要優(yōu)先考慮進(jìn)城務(wù)工人員子弟學(xué)校”,并“加大對(duì)民辦民工子弟學(xué)校的扶持力度,在校舍建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備配備上予以適當(dāng)補(bǔ)助”。2008年8月,Z市出臺(tái)有關(guān)隨遷子女義務(wù)教育的第二份專門政策《義務(wù)教育階段外來務(wù)工人員子女就學(xué)管理試行辦法》,對(duì)隨遷子女在該市接受義務(wù)教育的入學(xué)條件、入學(xué)程序、教學(xué)管理、經(jīng)費(fèi)保障、隨遷子女學(xué)校管理等方面作出了全面的規(guī)定,提高了入學(xué)門檻。2009年6月,B省頒布《B省流動(dòng)人口居住登記條例》,規(guī)定:居住證分為臨時(shí)居住證和居住證兩種;只有具備持有臨時(shí)居住證、在當(dāng)?shù)剡B續(xù)住滿三年、有固定住所、有穩(wěn)定工作等條件的流動(dòng)人口才可以申請(qǐng)居住證;擁有居住證的流動(dòng)人口將在子女入學(xué)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面逐步享受與本地居民同等待遇。這一時(shí)期,在Z市接受義務(wù)教育的隨遷子女總體規(guī)模有所波動(dòng),從2008年的22.33萬人降至2009年的21.58萬人,然后持續(xù)增至2011年的23.62萬人。

(3)隨遷子女積分入學(xué)(2012年至今)。Z市在試點(diǎn)流動(dòng)人口“積分管理”的基礎(chǔ)上,于2012年6月出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施新居民積分制管理的意見》,在B省率先實(shí)施新居民(指在該市務(wù)工、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)且有固定住所的非本市區(qū)、縣(市)戶籍的人員)積分制管理,按照“高積分換取高待遇”的原則,對(duì)教育、住房等公共服務(wù)資源進(jìn)行再分配。高積分的新居民隨遷子女在義務(wù)教育階段可優(yōu)先享受居住地公辦學(xué)校就近入學(xué)的待遇。2012年7月,Z市在省內(nèi)首次出臺(tái)《Z市新居民人才庫建設(shè)通知》,規(guī)定符合條件的流動(dòng)人口的隨遷子女可優(yōu)先就近入讀公辦學(xué)校。這一時(shí)期,在Z市接受義務(wù)教育的隨遷子女出現(xiàn)了“先增后降”的趨勢(shì),從2012年的23.81萬人持續(xù)增至2014年的24.27萬人,然后降至2015年的24.2萬人。

3.2 兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行的共性

兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行的共性主要表現(xiàn)在公辦學(xué)校設(shè)置入學(xué)條件、有限扶持隨遷子女學(xué)校、學(xué)校教學(xué)管理一視同仁及保障公辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入等方面。

3.2.1 公辦學(xué)校設(shè)置入學(xué)條件

隨遷子女在兩市申請(qǐng)公辦學(xué)校均需要提交一系列證明材料,主要包括無監(jiān)護(hù)條件證明、居住證明、勞動(dòng)合同、社保證明、學(xué)籍證明、出生證明等。隨遷子女在W市公辦學(xué)校就讀需要滿足的條件主要包括暫住半年以上、簽訂勞動(dòng)合同一年及以上或有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、繳納社會(huì)保險(xiǎn)一年及以上、符合計(jì)劃生育政策。例如,該市 WA公辦小學(xué)周校長(zhǎng)指出,隨遷子女就讀公辦學(xué)校需要滿足一些條件:“第一,有固定單位、有合同,交養(yǎng)老金、醫(yī)療金等。第二,一般要求是獨(dú)生子女,如果是兩胎必須是政策允許生的。第三,住在學(xué)校所屬街道半年以上?！彪S遷子女在Z市公辦學(xué)校就讀需要滿足六個(gè)入學(xué)條件,包括戶籍所在地?zé)o監(jiān)護(hù)條件、暫(居)住證(一年及以上)、勞動(dòng)合同(一年及以上)或工商執(zhí)照、房產(chǎn)證或房屋租賃合同或相關(guān)居住證明、繳納社會(huì)保險(xiǎn)的憑證(一年及以上)、《兒童預(yù)防接種證》。

3.2.2 有限扶持隨遷子女學(xué)校

兩市對(duì)隨遷子女學(xué)校的扶持主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一個(gè)是在資金、設(shè)備等方面給予部分支持;另一個(gè)是在教師隊(duì)伍建設(shè)上給予有限支持。W市對(duì)隨遷子女學(xué)校的有限扶持主要表現(xiàn)兩個(gè)方面:一是在教學(xué)設(shè)備、資金、教學(xué)場(chǎng)地等方面給予支持;二是在教師隊(duì)伍建設(shè)、教研活動(dòng)等方面給予支持。例如,WB隨遷子女學(xué)校是在CN區(qū)的扶持下不斷發(fā)展壯大的,該校的孫校長(zhǎng)介紹了當(dāng)?shù)卣o予的支持:“我們學(xué)校的性質(zhì)是公助民營(yíng),政府提供校舍、教學(xué)設(shè)備、部分骨干教師等資助,支撐著學(xué)校的發(fā)展。盡管學(xué)校屬民辦性質(zhì),政府也會(huì)給予資金支持,例如今年政府提供了11萬元的資金支持?！盳市對(duì)隨遷子女學(xué)校的有限扶持主要表現(xiàn)兩個(gè)方面:一是支持學(xué)校硬件設(shè)施建設(shè);二是支持學(xué)校師資隊(duì)伍建設(shè)。例如,Z市教育局2010年指定全市示范中小學(xué)對(duì)口支援60所隨遷子女學(xué)校,確定31所隨遷子女學(xué)校校長(zhǎng)和教導(dǎo)主任免費(fèi)接受培訓(xùn),30所隨遷子女學(xué)校作為獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象并重點(diǎn)在校舍建設(shè)、教學(xué)儀器配備上予以適當(dāng)補(bǔ)助。

3.2.3 學(xué)校教學(xué)管理一視同仁

兩市在學(xué)校教學(xué)管理上對(duì)符合公辦學(xué)校入學(xué)條件的隨遷子女均強(qiáng)調(diào)“一視同仁”原則。例如,W市的WD公辦中學(xué)吳校長(zhǎng)指出,教育局明確強(qiáng)調(diào)要平等對(duì)待所有人,不能存在任何偏見或歧視。在進(jìn)行學(xué)校分班時(shí),先為本地學(xué)生編班,并確保每個(gè)班級(jí)中外地學(xué)生的數(shù)量相同。WB公辦中學(xué)班主任游老師指出,老師們對(duì)學(xué)生都是一視同仁的,“我們老師是不會(huì)提他是本地的還是外地的,我們也不關(guān)心他是本地的還是外地的,所以,基本上就是該表揚(yáng)就表揚(yáng),該批評(píng)就批評(píng),一視同仁”。Z市WL區(qū)教育局陳科長(zhǎng)指出,當(dāng)?shù)貙?duì)隨遷子女與本地學(xué)生是一視同仁的,沒有規(guī)定本地人要在這個(gè)班級(jí),外地人要在那個(gè)班級(jí),沒有這樣的區(qū)分,從未出現(xiàn)過這樣的情況,教育局也會(huì)監(jiān)管,不允許有這種歧視。ZC公辦中學(xué)政教處主任謝老師指出,學(xué)校對(duì)隨遷子女與本地學(xué)生是一視同仁的,“我們對(duì)他們與其他孩子一視同仁。要不然,他們會(huì)很不舒服。叫什么新Z市人,這樣叫,他們會(huì)感覺很自卑、難受,很難融入,所以,我們沒有刻意地叫什么。而且,他們排班都是電腦操作,與其他學(xué)生混在一起排的”。

3.2.4 保障公辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入

兩市都是只把符合公辦學(xué)校入學(xué)條件的隨遷子女納入經(jīng)費(fèi)預(yù)算,是根據(jù)公辦學(xué)校在校生數(shù)撥付義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。W市是根據(jù)公辦學(xué)校在校學(xué)生人數(shù)撥付義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。例如,CN區(qū)教育局錢科長(zhǎng)指出:“只要進(jìn)入公辦學(xué)校,政府就要根據(jù)人頭費(fèi)撥款,民工子女的生均公用經(jīng)費(fèi)也一樣,也都要撥給學(xué)校。”但是,錢科長(zhǎng)也指出,公辦學(xué)校只靠公用經(jīng)費(fèi)是難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的,“如果公辦學(xué)校也像民辦學(xué)校一樣完全自主經(jīng)營(yíng),僅僅靠這筆生均公用經(jīng)費(fèi)來做的話,沒多少錢,生均公用經(jīng)費(fèi)一個(gè)人才一兩百塊錢,如果一個(gè)學(xué)校一千個(gè)學(xué)生,才一二十萬,做不了什么事情,不能承擔(dān)把這個(gè)學(xué)校開下去的費(fèi)用”。Z市的隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主要由區(qū)縣政府承擔(dān),中央與省市等上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付比較少,而且區(qū)縣政府只將公辦學(xué)校納入財(cái)政保障范圍。例如,WL區(qū)教育局陳科長(zhǎng)指出:一方面,他們“幾乎沒有”獲得來自“市里面、省里以及中央政府的轉(zhuǎn)移支付或者補(bǔ)貼”;另一方面,區(qū)財(cái)政只承擔(dān)公辦學(xué)校隨遷子女義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)責(zé)任,“他如果是進(jìn)公辦的,全免費(fèi)的,一分錢都沒有出的,連課本費(fèi)都是由地方財(cái)政出,不用說學(xué)費(fèi)了,學(xué)費(fèi)肯定是沒有了……但是,比如我剛才講的民辦的新居民子女學(xué)校,因?yàn)樗莻€(gè)人舉辦的,私人舉辦的,所以,要收學(xué)費(fèi)的” 。

3.3 兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行差異

兩市隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行差異主要表現(xiàn)在公辦學(xué)校入學(xué)方式和隨遷子女學(xué)校管理兩個(gè)方面。

3.3.1 公辦學(xué)校入學(xué)方式:W市的預(yù)報(bào)名制度與Z市的分期分批招生

兩市對(duì)隨遷子女采取了不同的招生方式:W市建立了預(yù)報(bào)名制度,Z市則采用分期分批招生。

(1)W市的預(yù)報(bào)名制度。隨著隨遷子女的不斷增加,為進(jìn)一步規(guī)范管理隨遷子女接受義務(wù)教育,W市在2012年出臺(tái)的第二份專門政策中提出要建立隨遷子女入學(xué)的預(yù)報(bào)名制度。預(yù)報(bào)名制度的大致流程如下:學(xué)校在每年的五六月份提前進(jìn)行隨遷子女入學(xué)預(yù)報(bào)名工作,先由隨遷子女父母持相關(guān)證明材料向相應(yīng)的學(xué)校提出報(bào)名申請(qǐng),然后經(jīng)學(xué)?；蛳嚓P(guān)部門按照入學(xué)條件評(píng)分等辦法審核后公布錄取名單;如果報(bào)名人數(shù)超出學(xué)校招生計(jì)劃或申請(qǐng)者不完全符合入學(xué)條件,則由相關(guān)部門統(tǒng)籌安排入學(xué)。例如,該市某公辦小學(xué)2013年5月發(fā)布的招生公告如下:“小學(xué)招生須提供的材料包括:①原籍戶口簿、父母雙方身份證;②居住證且已居住滿半年及以上;③經(jīng)勞動(dòng)就業(yè)部門備案的一年以上的勞動(dòng)就業(yè)合同或工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照;④一年及以上的社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明;⑤房產(chǎn)證,或房屋租賃合同,或其他居住證明;⑥計(jì)劃生育證明;⑦兒童預(yù)防接種證;⑧幼兒園園籍卡。上述材料必須屬實(shí),否則取消報(bào)名資格。2013年6月10日,進(jìn)行報(bào)名申請(qǐng),預(yù)報(bào)名登記時(shí)間截止6月12日,逾期不再受理。預(yù)報(bào)名申請(qǐng)由街道工作小組辦公室根據(jù)學(xué)額許可情況,確定錄取人數(shù),以父母雙方社保繳納年限長(zhǎng)短為測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先錄取,按公布的學(xué)區(qū)統(tǒng)籌安排公辦學(xué)校入學(xué),不服從統(tǒng)籌安排的則視為自動(dòng)放棄入學(xué)資格。新生憑《入學(xué)通知書》在規(guī)定時(shí)間到學(xué)校辦理報(bào)到手續(xù)。凡逾期不報(bào)到者視作監(jiān)護(hù)人主動(dòng)放棄學(xué)額,責(zé)任自負(fù)?！睆纳鲜稣猩鎭砜?隨遷子女能否進(jìn)入公辦學(xué)校受到多種條件限制:一是要提供八個(gè)證明材料;二是要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出申請(qǐng);三是受到辦學(xué)規(guī)模的限制;四是受到父母雙方繳納社保年限的影響;五是受到政府統(tǒng)籌安排的影響;六是要按時(shí)報(bào)到?？梢?W市隨遷子女入學(xué)招生實(shí)行預(yù)報(bào)名制度的主要目的在于優(yōu)先解決符合條件的隨遷子女的入學(xué)問題,然后統(tǒng)籌安排不符合條件的隨遷子女。

(2)Z市的分期分批招生。2014年以來,Z市義務(wù)教育階段招生開始實(shí)行“學(xué)校分期、對(duì)象分批、錄取分批”的分期分批招生制度。首先,“學(xué)校分期”是指公辦學(xué)校分兩期或三期招生,一般是優(yōu)質(zhì)學(xué)校先招生,其他學(xué)校后招生。其次,“對(duì)象分批”是指公辦學(xué)校招生對(duì)象分為三批:第一批為施教區(qū)對(duì)象(含:戶籍在施教區(qū)的適齡兒童;符合條件的現(xiàn)役軍人、引進(jìn)人才、歸僑華僑、港澳臺(tái)同胞的子女;“積分入學(xué)”政策錄取的新居民子女;照顧對(duì)象的子女);第二批為父母在施教區(qū)范圍內(nèi)有房產(chǎn)證的適齡兒童;第三批為居住在施教區(qū)范圍內(nèi)符合條件的新居民子女。最后,“錄取分批”是指先招收第一批適齡兒童,當(dāng)報(bào)名人數(shù)超過學(xué)校招生計(jì)劃時(shí),優(yōu)先招收戶籍遷入時(shí)間較早和實(shí)際居住時(shí)間較長(zhǎng)的適齡兒童,未錄取的由區(qū)教育局統(tǒng)籌安排。第一批學(xué)生錄取后有剩余學(xué)額的學(xué)校啟動(dòng)第二批招生:若報(bào)名學(xué)生少于該學(xué)校剩余學(xué)額,學(xué)校如數(shù)錄取;若報(bào)名學(xué)生人數(shù)超過剩余學(xué)額,則由學(xué)校動(dòng)員分流或采用電腦派位的方式招生,額滿為止,未錄取的由區(qū)教育局統(tǒng)籌安排。第二批學(xué)生錄取后還有剩余學(xué)額的學(xué)校啟動(dòng)第三批招生:若報(bào)名學(xué)生少于該校剩余學(xué)額,學(xué)校如數(shù)錄取;若報(bào)名學(xué)生人數(shù)超過剩余學(xué)額,原則上按照父母的社保、用人單位、居住證均在該區(qū)者優(yōu)先,具體由學(xué)校制訂錄取細(xì)則;在該區(qū)符合入學(xué)條件而未被學(xué)校錄取的,由學(xué)校動(dòng)員分流或區(qū)教育局統(tǒng)籌安排?？梢?分期分批招生的目的在于,一方面讓優(yōu)質(zhì)學(xué)校先解決父母有本地戶籍和在當(dāng)?shù)赜蟹慨a(chǎn)證的學(xué)生的就學(xué)問題,另一方面把符合條件的隨遷子女分流到其他公辦學(xué)校。

3.3.2 隨遷子女學(xué)校管理:W市的競(jìng)爭(zhēng)式淘汰與Z市的限制式發(fā)展

兩市雖然都致力于規(guī)范管理隨遷子女學(xué)校,但卻采取了不同的管理方式:W市采用“競(jìng)爭(zhēng)式淘汰”的管理方式,Z市采用“限制式發(fā)展”的管理方式。

(1)W市隨遷子女學(xué)校的“競(jìng)爭(zhēng)式淘汰”。W市自2001年開始接納隨遷子女入學(xué)以來,接受義務(wù)教育的隨遷子女逐年增加,從2002年的5萬人持續(xù)增至2004年的11萬人。與此同時(shí),該市的隨遷子女學(xué)校也不斷增加,到2005年共有33所隨遷子女學(xué)校(其中有20所是非法辦學(xué)),接收了近2萬名隨遷子女。然而,有一部分隨遷子女學(xué)校存在辦學(xué)條件差、安全隱患多、師資不達(dá)標(biāo)以及學(xué)校管理不規(guī)范等問題。W市在2004年出臺(tái)的第一份專門政策中要求各地教育行政部門按照相關(guān)法規(guī)加強(qiáng)對(duì)隨遷子女學(xué)校的管理,包括向符合辦學(xué)條件的學(xué)校頒發(fā)辦學(xué)許可證,進(jìn)行定期檢查和監(jiān)督,表彰和獎(jiǎng)勵(lì)辦學(xué)成績(jī)顯著的學(xué)校,要求存在問題的學(xué)校限期整改,依法取締非法辦學(xué)的學(xué)校并妥善安排其學(xué)生就學(xué)。然而,該市CN區(qū)的錢科長(zhǎng)指出,在實(shí)際操作中,區(qū)縣教育行政部門并沒有一個(gè)很好的辦法來監(jiān)管這類學(xué)校,只是每年對(duì)其辦學(xué)情況、辦學(xué)資格等方面進(jìn)行一次年檢,而且由于涉及很多學(xué)生的就學(xué)問題,也不能輕易地取締它,“一般來說,除非是特別重大事情,或者說是特別辦不下去了,我們才會(huì)考慮終止它辦學(xué)。一般來講,學(xué)校還是要維持下去的,這個(gè)倒并不是因?yàn)槠渌?關(guān)鍵是有這么多的學(xué)生。它不像工廠一樣,我要停工,我隨時(shí)可以停,停了之后,大不了產(chǎn)品賣不出去,或者把工人工資發(fā)了。這里涉及這么多孩子的入學(xué)問題,一旦解散的話,這些孩子就失學(xué)了,所以,對(duì)民辦學(xué)校的取締不是那么簡(jiǎn)單的事情”。

為此,CN區(qū)一方面對(duì)隨遷子女學(xué)校采取“有限支持”,另一方面在2009年支持創(chuàng)辦了一個(gè)WM隨遷子女學(xué)校,專門用于接納不符合公辦學(xué)校入學(xué)條件的隨遷子女。錢科長(zhǎng)指出,教育局支持創(chuàng)辦WM隨遷子女學(xué)校的目的就在于以“競(jìng)爭(zhēng)式淘汰”的方式督促其他隨遷子女學(xué)校規(guī)范辦學(xué):“現(xiàn)在整個(gè)環(huán)境在不斷地規(guī)范中,像WM學(xué)校當(dāng)時(shí)創(chuàng)辦的初衷也就是為了解決這個(gè)問題……我們有了這個(gè)學(xué)校之后,就等于是在行政管理包括在行政執(zhí)法的過程中有了底氣了,有了退路了。對(duì)于民辦學(xué)校就是這樣子的,就是要規(guī)范管理,就是要說清楚,你要是不規(guī)范管理,還是這樣亂來的話,我們有辦法呀,學(xué)生無所謂的,你要是辦不下去,把它推到市場(chǎng),我們有地方來容納,來接收,就像我們這個(gè)學(xué)校已經(jīng)吞并了幾所學(xué)校。如果區(qū)域內(nèi)還有不規(guī)范辦學(xué)的學(xué)校的話,我們還會(huì)繼續(xù)用這樣的方式讓它們規(guī)范,這等于對(duì)它們是一種制約?！壁w科長(zhǎng)舉了一個(gè)因“競(jìng)爭(zhēng)”而被“淘汰”的隨遷子女學(xué)校的例子:“有一個(gè)WE學(xué)校,那個(gè)學(xué)校辦得不行,是私人老板開辦的,他只在乎收進(jìn)多少學(xué)生,至于里面的學(xué)校管理都一塌糊涂。把這個(gè)學(xué)校交給我們區(qū)來管理以后,我們區(qū)就派出退休的督導(dǎo)科主任進(jìn)駐那個(gè)學(xué)校來參與他的管理。后來,因?yàn)檫@個(gè)學(xué)校辦的不如別的學(xué)校好,生源減少,規(guī)模越來越小,兩三年下來就和WM學(xué)校合并了,以保證更好的教學(xué)質(zhì)量?！?/p>

(2)Z市隨遷子女學(xué)校的“限制式發(fā)展”。為應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的隨遷子女入學(xué)需求,Z市在2002年提出要以全日制公辦中小學(xué)為主,鼓勵(lì)支持社會(huì)力量舉辦招收流動(dòng)人口子女的中小學(xué)。自此,在該市接收義務(wù)教育的隨遷子女規(guī)模從2003年的6萬人持續(xù)增至2008年的22.33萬人,隨遷子女學(xué)校從2003年的9所增至2008年的128所。市教育局王處長(zhǎng)指出,該市隨遷子女學(xué)校主要存在人多場(chǎng)地少、師資水平不達(dá)標(biāo)、辦學(xué)條件落后三個(gè)問題,而且學(xué)校管理跟不上,因而成為全市“最低端的學(xué)?！薄?duì)此,他們也很想把這些學(xué)校取締掉,但鑒于這些學(xué)校接收了大量的隨遷子女,如果強(qiáng)行取締,會(huì)引發(fā)社會(huì)問題,因此只能采取先安置學(xué)生后取締學(xué)校的方式。為此,該市采取的主要舉措是限制隨遷子女學(xué)校招生條件與辦學(xué)層次,以此減少隨遷子女學(xué)校的生源,從而使其“自動(dòng)關(guān)門”。一是給隨遷子女學(xué)校設(shè)置招生條件。在2013年以前,隨遷子女在Z市隨遷子女學(xué)校就學(xué)幾乎不需要什么條件。但2013年以來,部分區(qū)縣規(guī)定了隨遷子女需要滿足三個(gè)條件才能進(jìn)入隨遷子女學(xué)校就讀。例如,WL區(qū)的陳科長(zhǎng)指出:“公辦學(xué)校是六個(gè)條件,隨遷子女學(xué)校是三個(gè)條件,這樣也有一定的條件給它們,不能一點(diǎn)條件都沒有,那這樣不行?！倍且?guī)定隨遷子女學(xué)校不能招收初中階段的隨遷子女。三是加強(qiáng)對(duì)隨遷子女學(xué)校的監(jiān)管。Z市規(guī)定教育行政部門至少每學(xué)期對(duì)隨遷子女學(xué)校辦學(xué)情況進(jìn)行一次檢查和指導(dǎo)。但在實(shí)際操作中,部分區(qū)縣加大了對(duì)隨遷子女學(xué)校的檢查力度。對(duì)此,部分隨遷子女學(xué)校表示自己難以應(yīng)付。例如,ZB隨遷子女中學(xué)負(fù)責(zé)人秦先生表示:“我們也希望政府對(duì)我們檢查不要太嚴(yán),特別是HO區(qū),上個(gè)學(xué)期基本是半個(gè)月一次,做好了一次,下次檢查又來了。我們學(xué)校老師不多,行政人員也不多,應(yīng)付不來。”總之,當(dāng)?shù)卣块T一方面限制隨遷子女學(xué)校招生,另一方面加強(qiáng)了監(jiān)管,導(dǎo)致隨遷子女學(xué)校的學(xué)生逐年減少,最終使得隨遷子女學(xué)?！白詣?dòng)關(guān)門”。例如,陳科長(zhǎng)闡述了隨遷子女學(xué)校的未來處境:“規(guī)范管理了以后,生源再減少,它自然就會(huì)被淘汰。因?yàn)檫@種新居民子女學(xué)校,它是沒有生存力的,它正是因?yàn)橥鈦砣丝诰奂臅r(shí)候才產(chǎn)生的這么一個(gè)學(xué)校,它自己會(huì)淘汰掉,它沒有這個(gè)發(fā)展的空間的。”

4 結(jié)語

本研究主要考察了W、Z市隨遷子女義務(wù)教育政策的執(zhí)行過程及其異同。研究發(fā)現(xiàn),兩市的隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行既有相似之處,也存在差異。兩市政策執(zhí)行的相似之處主要表現(xiàn)在公辦學(xué)校設(shè)置入學(xué)條件、有限扶持隨遷子女學(xué)校、學(xué)校教學(xué)管理一視同仁、保障公辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入等四個(gè)方面。兩市政策執(zhí)行的差異主要表現(xiàn)在公辦學(xué)校入學(xué)方式和隨遷子女學(xué)校管理兩個(gè)方面:在公辦學(xué)校入學(xué)招生上,W市實(shí)行預(yù)報(bào)名制度,Z市是實(shí)行分期分批招生;在隨遷子女學(xué)校管理上,W市采取“競(jìng)爭(zhēng)式淘汰”方式,Z市采用“限制式發(fā)展”方式。

本研究的分析表明,政策執(zhí)行并不是執(zhí)行者被動(dòng)地、機(jī)械地遵循上級(jí)政策的過程,而是執(zhí)行者積極地、創(chuàng)造性地回應(yīng)上級(jí)政策的過程。因?yàn)?一方面,上級(jí)政策制定時(shí)的“去情境化”導(dǎo)致其文本表述通常具有模糊性,需要執(zhí)行者結(jié)合具體情境進(jìn)行“再情境化”的理解;另一方面,執(zhí)行者對(duì)上級(jí)政策的“再情境化”理解不是簡(jiǎn)單的“信息解碼”過程,而是復(fù)雜的“意義建構(gòu)”[8]過程。正如某學(xué)者所言,政策通常只是創(chuàng)設(shè)了一種“具有選擇性的情境”,它只告訴人們“如何縮小或改變未來的行動(dòng)范圍”,所以,人們?cè)诨貞?yīng)政策時(shí)需要結(jié)合具體情境進(jìn)行“整合”和“建構(gòu)”[9]。正是在這個(gè)意義上,有學(xué)者指出,執(zhí)行者如何回應(yīng)政策,一定程度上取決于他們?nèi)绾卫斫庹?不同的政策理解會(huì)導(dǎo)致不同的政策執(zhí)行[10]。