強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng) 嚴(yán)格邊界管控 打造山水城市杭州樣板

□ 杭州市規(guī)劃和自然資源局 黃潔瓊 王楊惠

黨的二十大報(bào)告指出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。一直以來，杭州市深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，不斷厚植生態(tài)資源獨(dú)特優(yōu)勢，錨固市域生態(tài)安全格局，通過強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、嚴(yán)格邊界管控、加快公園建設(shè)，讓城市在自然山水中有機(jī)生長，充分彰顯了“三面云山一面城”“一江春水穿城過”的山水城市景觀格局。

一、全面評估資源環(huán)境和國土空間，守住自然資源生態(tài)本底

2019年，杭州市開展完成了資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)工作（簡稱“雙評價(jià)”）?；谕恋刭Y源、水資源、生態(tài)資源、環(huán)境條件、災(zāi)害影響等現(xiàn)狀評價(jià)，刻畫了市域整體生態(tài)資源稟賦、農(nóng)業(yè)功能承載、城鎮(zhèn)空間分布等本底特征，集成評價(jià)了資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性，形成了生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)三個導(dǎo)向的開發(fā)適應(yīng)性空間評價(jià)結(jié)論。

（一）以“雙評價(jià)”綜合評價(jià)，優(yōu)化國土空間格局

“雙評價(jià)”描繪了杭州市域生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類空間格局雛形，為優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局提供了空間支撐。特別在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃示中，杭州市東部平原和中西部的山谷、河谷為高度重疊的農(nóng)業(yè)適宜區(qū)和城鎮(zhèn)適宜區(qū)，通過針對性地疊加城市生態(tài)空間以及未來重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域等特征，深化分析城鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)勢區(qū)域，推演出了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界布局“最優(yōu)解”。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定推動了城市發(fā)展模式從粗放擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，也為全市域可持續(xù)發(fā)展預(yù)留一定空間，充分踐行了“人與自然和諧共生”理念。

（二）以“雙評價(jià)”單向評價(jià)，指導(dǎo)專項(xiàng)規(guī)劃研究

在實(shí)踐工作中，“雙評價(jià)”有效指導(dǎo)了全市國土空間規(guī)劃編制更加科學(xué)、有序地開展，其數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和單項(xiàng)評價(jià)也指導(dǎo)了安全防災(zāi)、生態(tài)修復(fù)等專項(xiàng)領(lǐng)域的空間研究。例如在“利奇馬”臺風(fēng)后，臨安區(qū)充分運(yùn)用“雙評價(jià)”分析，在災(zāi)害成因與影響分析、風(fēng)險(xiǎn)空間的甄別、防災(zāi)工作存在的問題及針對性策略的提出等方面進(jìn)行深化和應(yīng)用探索，輔助災(zāi)后重建規(guī)劃工作，從自然山水大格局保護(hù)出發(fā)謀劃了國土空間開發(fā)格局。

二、高水平編制國土空間總體規(guī)劃，打造美麗中國杭州樣本

杭州市國土空間總體規(guī)劃自2019年啟動，目前已編制完成并上報(bào)。在規(guī)劃編制之初，杭州市堅(jiān)定不移走“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展路子，牢固樹立新時(shí)代生態(tài)文明思想，明確“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”作為首要原則，將生態(tài)安全格局作為國土空間規(guī)劃的底線管控內(nèi)容，來整體謀劃面向中長期發(fā)展的空間藍(lán)圖。

（一）加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，構(gòu)建國土空間新格局

在“歷史文化名城、創(chuàng)新活力之城和生態(tài)文明之都”的城市定位指導(dǎo)下，杭州市規(guī)劃構(gòu)建“一主六輔三城、三江兩脈八帶”的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、集約型特大城市新型國土局空間結(jié)構(gòu)，不斷優(yōu)化布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)、城鄉(xiāng)生活三類空間，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間大拓展、大保護(hù)；產(chǎn)業(yè)空間大騰挪、大聚集；市域發(fā)展大手筆、大統(tǒng)籌，從而高質(zhì)量高水平推進(jìn)杭州生態(tài)文明建設(shè)。

（二）強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)，構(gòu)建生態(tài)安全格局

以建設(shè)“生態(tài)文明之都”為目標(biāo)，杭州市重點(diǎn)加強(qiáng)千島湖及其匯水地區(qū)、三江及其支流等河流水系、西溪濕地等重要濕地管控與保護(hù)，嚴(yán)格控制山地丘陵地區(qū)開發(fā)規(guī)模與強(qiáng)度，強(qiáng)化城市周邊生態(tài)開敞空間構(gòu)成的八條結(jié)構(gòu)性生態(tài)綠楔，構(gòu)建了“藍(lán)心綠底、三江兩脈、綠楔融城”的生態(tài)安全格局。通過錨固生態(tài)安全格局、強(qiáng)化國土空間用途管制，規(guī)范引導(dǎo)生態(tài)空間中人類活動，建設(shè)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三生融合的魅力空間，為助力杭州建設(shè)美麗中國樣本作出更大貢獻(xiàn)。

三、高質(zhì)量完成“三區(qū)三線”劃定，落實(shí)生態(tài)紅線實(shí)體約束

“三區(qū)三線”劃定是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。杭州市自2021年7月開始“三區(qū)三線”試點(diǎn)工作，先后完成了三輪試劃，為全國層面的劃定提供了經(jīng)驗(yàn)參考。2022年9月30日，國家正式批準(zhǔn)“三區(qū)三線”劃定成果，落實(shí)了國家對耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)的底線要求，也明確了杭州城鎮(zhèn)集中建設(shè)的剛性管控邊界。

（一）充分運(yùn)用“雙評價(jià)”成果，確保生態(tài)紅線“應(yīng)劃盡劃”

“雙評價(jià)”成果輔助識別了杭州市域生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)和生態(tài)敏感脆弱區(qū)，以及具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域，作為生態(tài)紅線劃定的基礎(chǔ)。銜接自然保護(hù)地整合優(yōu)化后，杭州生態(tài)保護(hù)紅線劃定面積 4693平方公里，占市域國土面積 28%，大部分集中在自然山水地貌較為完整的西部區(qū)域及自然災(zāi)害高發(fā)區(qū)域。此外考慮西溪濕地承擔(dān)著防洪排澇、為動植物提供生境棲息地等自然生態(tài)功能，部分區(qū)域范圍納入生態(tài)保護(hù)紅線，面積為987公頃，占西溪濕地范圍面積的95%。

（二）建設(shè)智慧監(jiān)管“一張圖”，實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線精確落地

“三區(qū)三線”劃定成果批復(fù)后，杭州市加快推動生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)工作，包括設(shè)立生態(tài)保護(hù)紅線標(biāo)識牌、生態(tài)保護(hù)紅線重要點(diǎn)位埋設(shè)生態(tài)保護(hù)紅線界樁、重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置實(shí)時(shí)監(jiān)控設(shè)備和高空監(jiān)控設(shè)備，并建立生態(tài)保護(hù)紅線智慧監(jiān)管平臺系統(tǒng)進(jìn)行平臺化管理，探索實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線智慧監(jiān)管“一張圖”，并將相關(guān)成果接入城市大腦，持續(xù)提升杭州全域生態(tài)保護(hù)治理能力現(xiàn)代化，為全省、全國深化“綠水青山就是金山銀山”理念，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線智慧化監(jiān)管探索“杭州經(jīng)驗(yàn)”。

四、高要求實(shí)施公園建設(shè)三年行動，建設(shè)全民共享公園城市

按照習(xí)近平總書記在浙江、杭州考察的有關(guān)要求，杭州市要統(tǒng)籌好生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間布局，在建設(shè)人與自然和諧相處、共生共榮的宜居城市方面創(chuàng)造更多經(jīng)驗(yàn)。2021年以來，杭州市連續(xù)多年將公園建設(shè)列為年度政府民生實(shí)事工程，如今越來越多的公園灑遍杭城，美麗杭州的底色越來越靚。

（一）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建公園規(guī)劃傳導(dǎo)體系

在杭州市國土空間總體規(guī)劃層面，杭州市以建設(shè)全民共享的公園城市為目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本、生態(tài)優(yōu)先，形成“十心、三環(huán)、兩廊、兩鏈”的城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，力爭到2035年，中心城區(qū)人均公園綠地面積達(dá)15平方米。在公園體系上，結(jié)合八條生態(tài)帶、生態(tài)游憩環(huán)等開敞空間，依托山林、濕地、湖泊、農(nóng)田等自然景觀，完善“郊野公園-城市公園-社區(qū)公園-游園（口袋公園）”開敞空間公園體系，并通過綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃和郊野公園規(guī)劃等深化落實(shí)。

（二）抓好公園落地，持續(xù)均衡公園綠地布局

在項(xiàng)目建設(shè)上，為更好回應(yīng)人民期盼，杭州市結(jié)合政府民生實(shí)事，按照“掃盲區(qū)、補(bǔ)短板、重需求、宜落實(shí)”原則，制定實(shí)施加快公園城市建設(shè)三年行動計(jì)劃。同時(shí)，在公園建設(shè)中聚焦群眾需求落實(shí)，將體育、兒童、停車等民生保障關(guān)鍵詞有機(jī)融合。從實(shí)際成效看，2022年已建成公園71個，2023年已建成公園57個，杭州市公園綠地布局持續(xù)均衡化，公園覆蓋率和均等化水平不斷提高，服務(wù)均好性持續(xù)向好。

面向未來，杭州市將以“建設(shè)世界一流的社會主義現(xiàn)代化國際大都市，邁向全球影響力的獨(dú)特韻味別樣精彩的世界名城”為目標(biāo)，始終堅(jiān)持人與自然和諧共生，以國土空間規(guī)劃為藍(lán)圖，探索山水林田湖草沙一體化保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)共榮共生，強(qiáng)化山水林田湖草沙與城市綠地的空間銜接，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、內(nèi)外有機(jī)聯(lián)系的生態(tài)系統(tǒng)，營造“擁江而立、疏朗開放、城景文交融”的大山水城市特色風(fēng)貌，打造幸福宜居新天堂。