生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題研究
--以浙江省為例

袁 濤

（舟山市定海生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站（舟山市定海生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)服務(wù)中心），浙江 舟山 316000）

引言

生態(tài)環(huán)境部門是環(huán)境保護(hù)的直接行為主體，環(huán)境犯罪案件大多由生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法部門移送。地方生態(tài)環(huán)境行政主管部門缺乏證據(jù)方面的法律素養(yǎng)，公安機(jī)關(guān)往往被迫通過刑事偵查活動破案，但環(huán)境犯罪案件專業(yè)性強(qiáng)，調(diào)查取證、因果關(guān)系認(rèn)定、偵查程序等過程復(fù)雜。如果沒有生態(tài)環(huán)境部門的專業(yè)技術(shù)協(xié)助，環(huán)境犯罪案件的偵破將更加困難。因此，通過在生態(tài)環(huán)境“兩法”中設(shè)立證據(jù)轉(zhuǎn)換條款，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部門與司法機(jī)構(gòu)的合作，可以規(guī)范生態(tài)環(huán)境部門的取證行為，保障公安機(jī)關(guān)取證的專業(yè)性，提高證據(jù)收集和運(yùn)用的效率。深入探索生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，不僅能為環(huán)境司法的運(yùn)行提供制度保障，還能促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。同時(shí)，也為社會交易市場經(jīng)濟(jì)供應(yīng)了充分保障。

1 生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法銜接的基本內(nèi)涵劃定

1.1 生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法

行政監(jiān)管機(jī)關(guān)部門的目標(biāo)就是完成國家行政機(jī)制的應(yīng)用價(jià)值，協(xié)調(diào)管理不同職能工作部門的利益。生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)組織部門，是表示按照法律實(shí)行生態(tài)環(huán)境維護(hù)的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)部門，包括其它經(jīng)法律法規(guī)認(rèn)可授權(quán)和委派，對損害生態(tài)環(huán)境物質(zhì)資源的違法行為進(jìn)行調(diào)研分析、制止和監(jiān)督的機(jī)關(guān)。在眾多具體行政行為中，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法和行政管理監(jiān)督處罰、刑事司法的交流溝通非常緊密。

1.2 生態(tài)環(huán)境有關(guān)的刑事司法

生態(tài)環(huán)境有關(guān)的刑事司法，就是國家司法權(quán)的表現(xiàn)。司法權(quán)是表示司法機(jī)關(guān)組織部門參考依據(jù)法律法規(guī)根本原則、具體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則或者法律明文要求，全面處理多種沖突糾紛或者矛盾爭論，從而充分保障審判結(jié)果公正的法律權(quán)力。司法權(quán)包含調(diào)研分析權(quán)、起訴權(quán)和裁決權(quán)，由各司法機(jī)構(gòu)依法行使。其特點(diǎn)還包括訴訟的被動性、法院的中立性和法院結(jié)果的終局性。所以，我國的刑事司法權(quán)不僅表現(xiàn)了獨(dú)立法官的工作職能，也表現(xiàn)了司法權(quán)的多樣化。

1.3 生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機(jī)制

融合機(jī)制，是指生態(tài)環(huán)境行政主管部門會同有關(guān)部門，在各自環(huán)境行政執(zhí)法的基礎(chǔ)上，對環(huán)境犯罪和刑事案件的行為要件進(jìn)行細(xì)化和整合，使之成為刑事司法的構(gòu)成部分，并且經(jīng)過刑事應(yīng)用程序移送司法機(jī)關(guān)組織部門的任務(wù)工作。成立任務(wù)工作體制，充分保障環(huán)境行政案件移送刑事案件的質(zhì)量。

2 浙江省生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接存在的問題

2.1 案件移送標(biāo)準(zhǔn)缺乏確定性

參考依據(jù)“罪刑法定”根本原則，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法職能部門在證據(jù)全面、滿足法律案件移送標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，需要將環(huán)境犯罪法律案件移送公安機(jī)關(guān)監(jiān)管部門。生態(tài)環(huán)境污染破壞是一個(gè)多個(gè)分析層面的疑難問題，不僅給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p失，還會嚴(yán)重影響人類的生存質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境污染破壞導(dǎo)致的損傷常常是遲緩的，突發(fā)性的環(huán)境污染事件相對較少，必須經(jīng)過專業(yè)的調(diào)查和鑒定，才能證明其因果關(guān)系和長期隱藏的特殊性。因此，環(huán)境行政執(zhí)法部門在處理環(huán)境污染案件時(shí)，很難準(zhǔn)確判定污染者是有罪還是無罪，罰款或司法救濟(jì)是否恰當(dāng)。因?yàn)槿鄙俅_定的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，很多環(huán)境違法行為活動只可以經(jīng)過罰款、沒收或者停止公開營業(yè)整頓等行政管理監(jiān)督處罰方式做出處罰，促使環(huán)境違法行為活動的執(zhí)法效果不佳。因此，環(huán)境污染和破壞可能非常嚴(yán)重。

2.2 證據(jù)轉(zhuǎn)化處理及審核難度大

行政證據(jù)有效成為刑事證據(jù)是“兩法銜接”的根本基礎(chǔ)條件，也是有效追究環(huán)境違法者刑事責(zé)任的內(nèi)在要求。然而，環(huán)境行政執(zhí)法取證分析的方式和標(biāo)準(zhǔn)和刑事司法的各項(xiàng)需求具有很大差異，無法阻止地會產(chǎn)生各類問題，例如各類關(guān)鍵證據(jù)提取處理不精確，刑事案件和非刑事案件關(guān)鍵環(huán)節(jié)的專家鑒定意見和技術(shù)鑒定意見不充分等問題。由于環(huán)境管理部門對證據(jù)收集的重視，以及采購部門作為證據(jù)核查者的作用，涉嫌環(huán)境犯罪的案件未移交公安機(jī)關(guān)而臨時(shí)解決的情況并不少見。目前，中國的證據(jù)調(diào)查核實(shí)制度不健全，公安機(jī)關(guān)在調(diào)查、義務(wù)和證據(jù)收集中常常飾演了“中介”的重要角色。這通常表現(xiàn)在環(huán)境行政取證分析的“三性”（實(shí)際性、合規(guī)性、有效性）上，對證據(jù)的有效性重視不夠，檢察機(jī)關(guān)對涉及公安的案件審核不仔細(xì)。

2.3 網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息共同分享應(yīng)用平臺不流暢

網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息共同分享應(yīng)用平臺的投資建設(shè)，是參考依據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)時(shí)代的需要，實(shí)現(xiàn)“兩法銜接”質(zhì)量與效率有機(jī)結(jié)合、刑事司法與環(huán)境行政執(zhí)法有機(jī)結(jié)合的技術(shù)手段。成立改善的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息共同分享應(yīng)用平臺，充分推動了數(shù)據(jù)信息物質(zhì)資源共享和環(huán)境犯罪法律案件的及時(shí)移送，促使公安、檢察機(jī)關(guān)組織部門可以按照法律及時(shí)迅速辦理法律案件。

2016年以來，浙江省實(shí)施“兩法融合”網(wǎng)絡(luò)信息共享工作，實(shí)施情況、平臺建設(shè)及取得的初步成效，但在運(yùn)行過程中仍出現(xiàn)了一些問題。一是環(huán)境行政主管部門對環(huán)境違法案件登記的時(shí)間、內(nèi)容和實(shí)施缺乏統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致案件信息錄入過程中的隨意性。不登記案件、選擇性登記大量案件或登記信息錯(cuò)誤等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送司法機(jī)關(guān)的案件數(shù)量極少，嚴(yán)重影響了環(huán)境“兩法銜接”工作。同時(shí)，信息錄入不規(guī)范、信息銜接度低等問題也嚴(yán)重影響了采購部門的環(huán)保監(jiān)管工作。二是目前網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺不成熟，操作方法不規(guī)范。導(dǎo)致環(huán)境行政機(jī)關(guān)無法及時(shí)處理和反饋移送案件信息，完成移送案件的申報(bào)、調(diào)查、起訴、判決等工作和司法任務(wù)。

2.4 監(jiān)督方式缺乏有效性

根據(jù)《工作辦法》第十四條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)定涉嫌環(huán)境犯罪案件未移送的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以派出調(diào)查人員對有關(guān)案件材料進(jìn)行審查、檢查，認(rèn)定涉嫌環(huán)境犯罪案件應(yīng)當(dāng)移送的，提出建議移送案件的監(jiān)察意見，并可以對涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須出具監(jiān)察意見，建議移交案件。生態(tài)環(huán)境部門可派遣檢查員檢查和核實(shí)相關(guān)案件材料，收到督辦意見后，生態(tài)環(huán)境部門必須在三日內(nèi)將案件移送公安機(jī)關(guān)，并向監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告督辦意見的落實(shí)情況。實(shí)際上，監(jiān)督意見并不能強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境部門可以選擇是否采納意見。如果生態(tài)環(huán)境部門不采納意見，上述規(guī)定并沒有明確規(guī)定任何不利后果。

由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境部門是合作關(guān)系，“無權(quán)”不采納監(jiān)察意見，因此對監(jiān)察工作沒有影響，也不能直接約束生態(tài)環(huán)境部門人員?！豆ぷ鬓k法》第六條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門移送案件時(shí)，必須將移送案件抄送同級人民法院。這個(gè)時(shí)間差意味著只有生態(tài)環(huán)境部門才能方便地獲得方法和材料，這就大大降低了環(huán)保案件監(jiān)督的專業(yè)性、形式認(rèn)可度和監(jiān)督效果。此外，由于案件監(jiān)督不是檢察院的核心工作，檢察院不愿意監(jiān)督更多的案件，限制了案件監(jiān)督的效果。

3 浙江省生態(tài)環(huán)境資源行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接路徑的優(yōu)化策略

3.1 確定并貫徹落實(shí)法律案件移送標(biāo)準(zhǔn)，提升法律案件移送受理比例

行政監(jiān)管機(jī)關(guān)部門、公安機(jī)關(guān)監(jiān)管部門、檢察機(jī)關(guān)組織部門應(yīng)該逐漸增強(qiáng)合作，交流法律案件，成立和貫徹落實(shí)法律案件移送標(biāo)準(zhǔn)，提升行政監(jiān)管機(jī)關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)組織部門之間的法律案件移送比例和受理比例。如，通過制定相關(guān)法規(guī)和政策文件，如《浙江省環(huán)境犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)》等，因地制宜地制定環(huán)境犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)，作為是行政監(jiān)管機(jī)關(guān)部門移送法律案件的工作參考指南。法律案件移送標(biāo)準(zhǔn)的確定和實(shí)行，能夠充分提升環(huán)境行政執(zhí)法工作者及時(shí)向司法機(jī)關(guān)移送案件的意愿和效果。同時(shí)，可以促使司法機(jī)關(guān)及時(shí)查處案件，提高案件移送的受理率。這是整合生態(tài)環(huán)境、行政執(zhí)法資源和刑事司法資源，加大對環(huán)境污染犯罪打擊力度的重要一點(diǎn)。此外，為打擊環(huán)境污染犯罪，提高處罰的及時(shí)性，環(huán)境行政執(zhí)法單位在發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件時(shí)，應(yīng)立即移送司法機(jī)關(guān)，以便司法機(jī)關(guān)在最恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)進(jìn)行偵查。

3.2 加強(qiáng)行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的處理認(rèn)證及審核

生態(tài)環(huán)境行政證據(jù)有效成為刑事證據(jù)是環(huán)境“兩法銜接”的主要構(gòu)成組分，同時(shí)也是環(huán)境犯罪行為主體獲取司法救濟(jì)的重大需求。中國生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法職能部門調(diào)研、取證分析的各項(xiàng)需求和刑事司法的各項(xiàng)需求之間，具有一定的距離，在這其中行政證據(jù)不可以被公安執(zhí)法監(jiān)督部門認(rèn)同，有些證據(jù)被公安執(zhí)法監(jiān)督部門退回，嚴(yán)重影響干擾到了對嚴(yán)重環(huán)境犯罪的打壓作用效果。所以，生態(tài)環(huán)境行政管理監(jiān)督單位、公安執(zhí)法監(jiān)督部門和檢察機(jī)關(guān)組織部門要求緊密合作，成立環(huán)境犯罪證據(jù)交換體制。

具體來看，第一需要提升環(huán)境行政證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性。保障證據(jù)渠道來源、應(yīng)用類型格式、取證分析應(yīng)用程序的合規(guī)性，實(shí)現(xiàn)中國《刑事訴訟法》的高標(biāo)準(zhǔn)、高需求。對環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)組織部門涉嫌環(huán)境犯罪的，按照刑事證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)加大案件調(diào)查力度，收集相關(guān)證據(jù)，并在刑事訴訟中有效運(yùn)用。二是加強(qiáng)部門間溝通協(xié)商，確保證據(jù)有效轉(zhuǎn)化。為提高生態(tài)環(huán)境行政證據(jù)轉(zhuǎn)化的有效性，應(yīng)就證據(jù)的種類和效力進(jìn)行協(xié)商，使生態(tài)環(huán)境行政主管部門、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)能夠準(zhǔn)確判斷證據(jù)的“厚度”。

3.3 完善網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺，推動信息資源共享

通過案件移送、調(diào)查取證、證據(jù)轉(zhuǎn)換、審查起訴、環(huán)境犯罪案件后處理等環(huán)節(jié)，將生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相結(jié)合。提高環(huán)境犯罪案件執(zhí)法效率是司法銜接的重要目標(biāo)，成立網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息共同分享應(yīng)用平臺是完成數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通的主要應(yīng)用方式。雖然浙江環(huán)境“兩法銜接”網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息共同分享應(yīng)用平臺已經(jīng)成立了一定作用時(shí)間，但是其影響作用局限分布于法律案件查找，在法律案件移送的成立、對象的初步使用等方面還存在較大差距[1]。因此，有必要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息平臺的使用和推廣，進(jìn)一步促進(jìn)信息資源共享，最大限度地發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境資源與刑事司法、行政執(zhí)法整合中的作用。因此，需要全面掌握“互聯(lián)網(wǎng)+”和人工智能大數(shù)據(jù)歷史時(shí)代的使用要求，主動推進(jìn)和推動網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息應(yīng)用平臺在我省的使用，推動專業(yè)應(yīng)用技術(shù)的提升。

與此同時(shí)，需不斷提高應(yīng)用平臺作用功能投資建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高水平、高質(zhì)量、高效率運(yùn)行，為“兩法”環(huán)境的全面融合供應(yīng)可靠的專業(yè)應(yīng)用技術(shù)基本條件[2]。缺少對意外突發(fā)事件數(shù)據(jù)信息主體、時(shí)間、作用范圍等具體數(shù)據(jù)信息的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性規(guī)定要求，造成意外突發(fā)事件的實(shí)際狀況，以及網(wǎng)絡(luò)共同分享應(yīng)用平臺表現(xiàn)的意外突發(fā)事件數(shù)據(jù)信息之間，具有很大差異。所以，需要加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間的相互配合與監(jiān)督，對網(wǎng)絡(luò)事件信息記錄的主體、范圍、時(shí)間、相關(guān)職能的履行等作出詳細(xì)規(guī)定。

浙江省各地初步建立了環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會議制度，但是還沒有產(chǎn)生長效運(yùn)行工作體制。許多情況條件里，聯(lián)席大會只可以在環(huán)境犯罪產(chǎn)生后才可以有效發(fā)揮影響作用。要處理和解決上述問題，需不斷提高各個(gè)職能工作部門的聯(lián)合配合，貫徹落實(shí)聯(lián)席任務(wù)工作體制和法律案件數(shù)據(jù)信息共同分享體制。

3.4 完善環(huán)境行刑銜接制度監(jiān)督機(jī)制

首先，要明確行政機(jī)關(guān)參與環(huán)境處罰的客觀必要性和合理性?？陀^必要性是指基于聯(lián)動過程的單向性和信息的封閉性，必須采取外部監(jiān)督措施，促進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的聯(lián)動。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的移送監(jiān)督也具有合理性。根據(jù)以往的討論，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力是對被移送行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，應(yīng)定位為具有法律依據(jù)和效力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前，立法層面明確的監(jiān)督權(quán)依據(jù)，是環(huán)境領(lǐng)域的“監(jiān)督規(guī)定”和“工作方法”。雖然有了行使權(quán)力的依據(jù)，但很難界定采購部門的監(jiān)督權(quán)。因此，有必要明確這一義務(wù)，以確保采購部門對行政部門移交的案件進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利得到有效落實(shí)[3]。

建議在《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》中，明確采購當(dāng)局調(diào)查行政處罰后果的權(quán)利。在環(huán)境處罰案件中，應(yīng)積極將案件查報(bào)納入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍，促使相關(guān)責(zé)任主體嚴(yán)格履行監(jiān)督義務(wù)，落實(shí)案件查報(bào)工作。行政機(jī)關(guān)可以利用信息共享平臺，對平臺內(nèi)的案件信息進(jìn)行監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)移送的案件未移送或者雖經(jīng)采購機(jī)關(guān)建議但未移送的，必須說明理由，采購機(jī)關(guān)認(rèn)為不移送理由不合理的，必須發(fā)出移送通知書。行政機(jī)關(guān)必須在規(guī)定期限內(nèi)移交案件。如果通知發(fā)出后案件仍未移交，行政機(jī)關(guān)可建議生態(tài)環(huán)境部門或監(jiān)察機(jī)關(guān)對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行紀(jì)律處分[4]。構(gòu)成刑事犯罪的，還應(yīng)依法追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。可建立備案制度，確保重要案件得到及時(shí)處理，包括應(yīng)由行政機(jī)關(guān)查處的案件、采購人應(yīng)向監(jiān)管部門移交的案件以及許多應(yīng)舉報(bào)處理的案件。

4 結(jié)語

當(dāng)前，我國正處于生態(tài)文明建設(shè)的重要時(shí)期，環(huán)境保護(hù)和污染防治成為熱點(diǎn)話題。為有效解決環(huán)境保護(hù)問題，必須建立生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法一體化體系。根據(jù)“環(huán)保兩法”的規(guī)定，環(huán)境行政主管部門通過建立系統(tǒng)的證據(jù)提供和接收規(guī)則，制定規(guī)范的證據(jù)提供和接收標(biāo)準(zhǔn)，可以解決案件查處和證據(jù)提供和接收中的具體問題，提高環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的證據(jù)審查能力，實(shí)現(xiàn)司法公正。通過加強(qiáng)證據(jù)的及時(shí)移送，發(fā)揮環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法行政在行政一體化中的積極作用[5]。