論新時代排污許可制度與污染物總量控制制度的銜接策略

王 輝

（濰坊市污染物排放總量控制中心，山東 濰坊 261061）

引言

環(huán)境管理的核心是改善環(huán)境質(zhì)量，而減少污染物排放是保證環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵手段，企業(yè)可以采取優(yōu)化生產(chǎn)工藝、技術(shù)改造、增加污染物治理設(shè)施等方式降低污染物排放，在政府層面，需要利用管理制度限制企業(yè)的污染物排放，促使企業(yè)采取上述措施降低污染物排放量。我國過去采用污染物總量控制的方式進(jìn)行排放方面的管理，存在管理精細(xì)化不足的問題，使用排污許可制度能加強對企業(yè)污染物排放的精細(xì)化控制，針對不同行業(yè)制定更合理的排放標(biāo)準(zhǔn)，提升對地區(qū)污染物排放量控制的有效性。目前排污許可制度公布和實行的時間較短，還需要地區(qū)加強不同制度之間的銜接，提升對排污許可制度的執(zhí)行力度，有效控制區(qū)域的污染物排放量。

1 排污許可制度的優(yōu)勢

使用排污許可制度能促進(jìn)對污染物排放總量控制落實，并實現(xiàn)污染物控制精細(xì)化的目標(biāo)。污染物總量控制制度是一個自上而下的管理制度，雖然在環(huán)境管理上目標(biāo)明確，但是在實際執(zhí)行過程中很難針對企事業(yè)單位的污染物排放行為做出限制，而且存在責(zé)任不明確的情況。排污許可制度的執(zhí)行和使用，能夠?qū)⒖偭靠刂曝?zé)任交給企事業(yè)單位，相關(guān)部門會對企業(yè)的落實情況負(fù)責(zé)，承擔(dān)管理責(zé)任，在環(huán)境治理方面的分工更明確。

企業(yè)在獲得排污許可后，許可中的排放量就是企業(yè)污染物排放的上限，使得企業(yè)在污染物排放總量上擁有更加明確的指標(biāo)要求，企業(yè)也能明確自己的責(zé)任。政府和有關(guān)部門管理企業(yè)排污行為時，也能以排污許可作為根據(jù)進(jìn)行核查，能提升對企業(yè)行為約束的有效性。公眾也能根據(jù)排污許可掌握對企業(yè)監(jiān)督的依據(jù)，從而促進(jìn)企業(yè)不斷消減排放量，提升排污管理的效率[1]。

針對總量核算和考核辦法，使用排污許可制度也可以進(jìn)行更為精確的核算，并將過去對總量的控制逐漸精細(xì)化到對具體污染物的控制，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管的同時，滿足對不同類型污染源的精細(xì)化控制，達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。

2 污染物總量控制制度存在的問題

2.1 排污權(quán)交易制度存在的問題

污染物總量控制制度下，排污權(quán)交易制度的相關(guān)法律還并不完善，雖然部分地區(qū)已經(jīng)制定了排污權(quán)交易管理辦法，但是還缺少統(tǒng)一的法規(guī)和制度。在缺少指導(dǎo)性規(guī)定的情況下，各地區(qū)的管理辦法差異比較大，包括污染物指標(biāo)、指導(dǎo)價格、交易范圍等都缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時，排污權(quán)交易依賴于完善的市場運行機制，但國內(nèi)的排污權(quán)交易并不健全，相關(guān)部門在多數(shù)時候都會對排污權(quán)嚴(yán)格控制，特別是價格都由政府和環(huán)保部門商定，很難保證市場活力，會影響排污權(quán)的交易速度，政府對排污權(quán)的壟斷和干預(yù)也影響著二級市場交易，不利于市場機制的發(fā)揮，很多排污企業(yè)主動參與排污權(quán)交易的意愿也比較弱[2]。

2.2 總量控制缺少有效的機制

2.2.1 環(huán)境監(jiān)測能力不足

針對污染物的排放控制需要有強大的環(huán)境監(jiān)測能力作為支持，但是很多地區(qū)的污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)并不完善，缺少有效監(jiān)測手段，難以針對污染物排放采取有效監(jiān)測。部分地區(qū)并沒有將分散污染源、移動污染源等納入到監(jiān)測體系當(dāng)中，在監(jiān)測的頻次和項目上很難滿足要求。污染物總量控制的過程中，排放數(shù)據(jù)多數(shù)都靠復(fù)雜的核算體系獲得，并不是直接獲得的監(jiān)測數(shù)據(jù)，因而影響污染物排放指標(biāo)的分配。

2.2.2 信息和考核的公開性存在問題

針對環(huán)境問題的治理、污染物排放的控制，需要進(jìn)行考核，并公開信息。為及時公開和發(fā)布信息，應(yīng)保證信息平臺的建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合并方便相關(guān)人員獲取信息。我國已經(jīng)開始了信息平臺的升級和改造，但由于排污許可制度執(zhí)行時間較短，排污總量控制制度存在不合理性，導(dǎo)致信息收集能力不足。部分地區(qū)缺少信息公開，導(dǎo)致很難對污染物進(jìn)行有效監(jiān)管，會影響信息在透明、公開的情況下被獲取[3]。

地區(qū)之間的污染物排放許可信息并不統(tǒng)一，導(dǎo)致監(jiān)管工作難以到位，比如同時使用概括式、例外列舉式等信息公開方式，影響了管理效果。在信息公開的范圍上，也存在不明確的問題，各地方為了保證競爭力，以及企業(yè)具有趨利避害的特性，都在排污信息公開方面缺少足夠的主動性。同時國家缺少明確制度，也影響地區(qū)建立信息公開標(biāo)準(zhǔn)。

在考核方式上，很多地區(qū)也缺少公眾的參與，多數(shù)排污總量控制考核都在機關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，民眾缺乏參與度，也導(dǎo)致民眾對排污總量控制制度的信任度不足。特別在公眾對環(huán)境問題關(guān)注度增加的背景下，缺少信息公開也會增加政府和群眾之間的矛盾，政府也難以利用社會力量對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

2.3 污染物總量指標(biāo)分配存在的問題

2.3.1 總量控制指標(biāo)分配方法存在的問題

我國的污染物排放總量指標(biāo)分類以區(qū)域、企業(yè)的歷史排放量作為基礎(chǔ)，采用歷史數(shù)據(jù)法、排放績效法等進(jìn)行計算，雖然量化上具有較強的操作性，但是很難滿足合理分配的內(nèi)在需求。由于不同企業(yè)生產(chǎn)水平、能源利用效率存在明顯差異，并且企業(yè)的污染物處理水平被忽略，導(dǎo)致一些處理水平不高的企業(yè)因為歷史排放量獲得更多指標(biāo)，會影響企業(yè)的治污減排積極性，并且影響了排污總量控制的實際效果[4]。排放績效法雖然考慮了企業(yè)的生產(chǎn)工藝、能源利用水平等因素，但是對不同行業(yè)很難適用，特別隨著地區(qū)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)更迭、產(chǎn)業(yè)類型多樣化的情況，很難使用該方法。

2.3.2 總量控制指標(biāo)分配程序存在的問題

污染物總量指標(biāo)的分配會影響區(qū)域、企業(yè)之間的公平性，政府在分配過程中，可能很難了解產(chǎn)業(yè)實際狀況等因素，導(dǎo)致分配方式不科學(xué)、不平衡。分配是一個自上而下的過程，下級政府僅僅能通過核算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性參與分配，會影響政府部門之間的博弈，也很難向上反應(yīng)情況，從而影響分配的合理性。同時，企業(yè)對指標(biāo)也只能被動執(zhí)行，難以結(jié)合行業(yè)情況獲得指標(biāo)方面的支持，也不能根據(jù)需求靈活調(diào)整，會影響污染物排放治理的效果。在污染物排放指標(biāo)不合理的情況下，將會影響企業(yè)的外部公平性，不同區(qū)域企業(yè)的行業(yè)內(nèi)部競爭將會出現(xiàn)差異，影響地區(qū)經(jīng)濟增長，也不利于對制度的執(zhí)行[5]。

2.4 加強環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制度建設(shè)

不同地區(qū)應(yīng)該充分分析自身實際情況，包括污染狀況、工業(yè)水平、地區(qū)定位、環(huán)境管理需求等，因地制宜地進(jìn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系分類，以及明確環(huán)境建設(shè)目標(biāo)，進(jìn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度改革。根據(jù)環(huán)境狀況、管理目標(biāo)需求，選擇最合適的技術(shù)進(jìn)行管理，針對已有的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步修訂，完成對新標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，針對質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的地區(qū)采取嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)。

對于具體的工作措施，應(yīng)該加強技術(shù)規(guī)范、控制技術(shù)等指引文件的編寫和完善，強化與基層部門的聯(lián)絡(luò)，了解具體工作情況，并聯(lián)合包括環(huán)境檢驗測定機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、排污單位等主體等，建立具備較強操作性的技術(shù)指引文件，確保治理工作中，具體操作的順利落實[6]。

2.5 加強對第三方機構(gòu)的管理

第三方機構(gòu)在環(huán)境治理中有著重要的作用，針對排污許可申請報告等環(huán)節(jié)，應(yīng)該強化對第三方機構(gòu)的管理，提升管理的正規(guī)性和精確性。因此，針對承擔(dān)政府管理項目的第三方機構(gòu)，必須提出明確要求，禁止其承擔(dān)企業(yè)委托項目。對于規(guī)范排污許可項目的招標(biāo)工作中，針對內(nèi)定、走過場等行為，需要進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，比如，禁止在規(guī)定年限內(nèi)入場，并對企業(yè)內(nèi)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的人員采取處理。

同時，也要明確對第三方機構(gòu)的技術(shù)要求、管理標(biāo)準(zhǔn)要求，加強對相關(guān)機構(gòu)的在技術(shù)能力、信用記錄方面的管理，并利用適當(dāng)?shù)姆旨壌胧?，明確第三方機構(gòu)資質(zhì)，根據(jù)資質(zhì)、水平制定競標(biāo)許可。比如針對污染源企業(yè)的委托項目，只有具有較高資質(zhì)的第三方企業(yè)可以競標(biāo)，避免低資質(zhì)企業(yè)進(jìn)入，保證管理整體水平。

2.6 實施動態(tài)管理措施

針對各類污染物排放，應(yīng)該采取動態(tài)管理，確保對污染物排放動態(tài)的掌控，也能通過隨時反應(yīng)，夯實排污許可制度運行的權(quán)威性。對于地區(qū)污染物檢監(jiān)測工作，應(yīng)該將堅持在線檢測和手工數(shù)據(jù)報告結(jié)合的原則，并以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向開展檢測工作。地方需要根據(jù)污染源、主要污染物進(jìn)行針對性檢測，并進(jìn)行必要的超標(biāo)環(huán)境要素巡檢。針對排放超標(biāo)的排污單位，應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格處罰，包括追繳不正當(dāng)運行獲得的收益，并予以相應(yīng)罰款，有效杜絕污染物排放。

2.7 加強信息庫建設(shè)

針對污染管理需要利用大量信息，所以需要專門建立排污許可數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對各類污染物信息的匯總，并建立數(shù)據(jù)公開制度，定期公開近期污染治理、排污管理情況，以及生態(tài)環(huán)保工程建設(shè)項目、執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)測工作等信息。排污許可 申報材料也要納入到數(shù)據(jù)庫中，方便根據(jù)排污許可申報進(jìn)行污染物排放的管理。同時，也要強化對數(shù)據(jù)庫的維護(hù)工作，包研發(fā)相關(guān)APP允許人員查閱，并做好防護(hù)工作，避免數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)受到破壞。圍繞數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)使用需求，建立相關(guān)管理制度，明確申報、上傳、修改等要求，方便針對性的污染物進(jìn)行管理。

3 排污許可制度和污染物總量控制制度的銜接對策

3.1 排放量分配的優(yōu)化

排污許可制度的目標(biāo)在完善行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，并對排污染單位、污染物排放總量指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格分配，但是目前存在許可排放量和企業(yè)實際排放量、區(qū)域承載能力不符的情況。特別針對排污單位建設(shè)項目環(huán)評文件批復(fù)較早，當(dāng)時沒有相關(guān)排污總量控制要求，或者排污單位的許可排放量超出地區(qū)承載力等，需要采取更為有效的方法進(jìn)行排放量分配工作。同時，部分地區(qū)還存在許可排放量進(jìn)針對排污單位的主要排放口，但是對無組織排放缺少管控的問題，導(dǎo)致實際排放量遠(yuǎn)高于許可排放量。

針對上述問題，在采取排污許可制度時，應(yīng)根據(jù)地區(qū)污染物排放的調(diào)查情況，確定排放相關(guān)信息，統(tǒng)計當(dāng)?shù)匚廴驹?、排放污染物的種類，收集過去未能統(tǒng)計排放口的信息。在以排放口為單元進(jìn)行管理的基礎(chǔ)上，還需要繼續(xù)加強以排污單位為單元的排放量控制，確保和污染物排放總量指標(biāo)的銜接。對于超出地區(qū)承載力的情況，應(yīng)該強化對企業(yè)技術(shù)升級、污染物處理方面的管理，滿足排污許可制度的要求。

3.2 減排核算方式的優(yōu)化

環(huán)保部門需要在全新管理制度下保障核算制度的針對性，在排污許可制度下，需要重視污染源的差異性，并在核算制度中，根據(jù)污染源的特點使用不同的減排核算方法，確保減排核算的合理性和科學(xué)性，推動新制度下更加清晰地管理。結(jié)合固定污染源情況，排污企業(yè)需要明確排污許可規(guī)定的企業(yè)減排目標(biāo)，確保企業(yè)在滿足污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)排污許可證的內(nèi)容，確定排污企業(yè)固定污染源總量控制的最佳情況，結(jié)合計算結(jié)果，與企業(yè)實際排放量進(jìn)行對比，兩者的差值就是企業(yè)的減排量。

對于非固定污染源，需要環(huán)保部門專門制定排放清單，并更新系統(tǒng)，實施監(jiān)測和統(tǒng)計企業(yè)的排放量，并根據(jù)企業(yè)的實際排放量進(jìn)行排放清單的更新，進(jìn)行企業(yè)減排量的計算，提供準(zhǔn)確的減排量計算結(jié)果，實現(xiàn)對排污總量的控制。

3.3 強化總量控制和排污許可的融合

在排污許可制度和污染物總量控制制度銜接的過程中，環(huán)保部門一方面需要推動排污許可制度的落實，同時也要在銜接階段實現(xiàn)二者的融合，確保管理工作的全面性，也能實現(xiàn)管理制度改革的逐步推進(jìn)。為此，環(huán)保部門可以將污染物總量控制和排放量聯(lián)系起來，以我國目前的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，對污染物的排放量進(jìn)行計算，并進(jìn)行企業(yè)污染物排放總量的控制。在融合過程中，環(huán)保部門需要加強對行業(yè)、行政區(qū)域、流域范圍等進(jìn)行污染物總量的控制，提升管理的規(guī)范化。例如，結(jié)合過去總量控制的基礎(chǔ)上，針對區(qū)域內(nèi)不滿足環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，環(huán)保部門應(yīng)該提升區(qū)域內(nèi)企業(yè)的減排量要求，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，保證企業(yè)能按照規(guī)定排放污染物，確保城市環(huán)境的改善，提升對污染的管理效果。

3.4 實行排污權(quán)有償使用交易機制

排污許可量在原則上是一個有價值、可交易的指標(biāo)，而為了實現(xiàn)排污許可分配的優(yōu)化，可以利用市場機制，建立排污權(quán)有償使用和交易機制，滿足企業(yè)的排污需求。為此，地區(qū)需要針對有償使用和交易制定專門的管理辦法，明確排污權(quán)可有償使用、交易，并確定總量控制對企業(yè)單位的許可排放量、實際排放要求。企業(yè)利用有償使用排污指標(biāo)，既能加快對排污指標(biāo)的合理分配，更能推動企業(yè)在使用全新、更清潔的生產(chǎn)工藝時，可以通過出售自己的排放量指標(biāo)獲得收益，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)技術(shù)更新和迭代，并推動環(huán)境資源的優(yōu)化配置。管理過程中，要保證許可排放量和剩余許可排放量和實際掛鉤，嚴(yán)格進(jìn)行核定工作，避免由于交易導(dǎo)致管理混亂，導(dǎo)致排放量高于要求。

3.5 加強環(huán)境保護(hù)稅及統(tǒng)計制度的銜接

在排污許可制度下，需要建立全新環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計、總量控制制度，因此針對上述制度也需要更新，以推動制度的落實。目前的統(tǒng)計、測算方法標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，統(tǒng)計口徑存在一定差異，導(dǎo)致很難實現(xiàn)環(huán)境統(tǒng)計等數(shù)據(jù)的匯總。對此，應(yīng)重視同一點源實際排放量在環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計等方面的統(tǒng)一，所有制度都使用同一套數(shù)據(jù)，避免多套數(shù)據(jù)混合使用導(dǎo)致排放量不符合要求的問題，從而提升排污許可制度在管理上的精確性。

4 結(jié)語

隨著我國產(chǎn)業(yè)水平的提升，針對污染物排放的管理需要進(jìn)一步優(yōu)化，以實現(xiàn)對環(huán)境問題的有效控制。在改革的背景下，地方政府需要加強對排污許可制度的解析，建立統(tǒng)一的監(jiān)測、統(tǒng)計方法，加強數(shù)據(jù)庫建設(shè)，推動排污許可制度和總量管理制度融合，并建立有效的市場機制，最終實現(xiàn)制度優(yōu)化，滿足我國長期的環(huán)保需求。